论环境法中的公共利益

宋 烁

(中国政法大学 法学院，北京 100000)

论环境法中的公共利益

宋 烁

(中国政法大学 法学院，北京 100000)

越来越多的社会事件面向公众，关涉公共利益，影响面甚广，以环境领域的侵权事件最为直观明显。这类行为具有特殊性，相应地，也决定了在处理这类涉及公共利益的案件时，立法、行政、司法的全程都应增加“公”因素的考量。现修订后的《中华人民共和国环境保护法》已经生效，然引发的思考还在继续，在法律规制与救济时，应注重对“公”面向的设计，立法的公共体现，执法的公众参与，司法的公益救济，三者的结合才能保证环境法的有效实施。

环保法；公共利益；环境立法；行政执法；公益诉讼

一、环境法的公益性

(一) 环境法具有公益属性

环境法是关于保护环境和自然资源、防治污染和其他公害的法律规范的总称，其调整的内容为人们的生存环境，主要是指自然环境。自然环境、环境保护与环境污染决定了环境法具有公益属性。大气、水、土地、森林、矿藏、野生动植物等要素与我们息息相关，是整个社会及每个人的生存和发展的基础。环境问题关乎每个人的切身利益，环境保护不仅是政府亘古不变的社会职能，也需要公民广泛的参与支持。环境污染的流动性、复合性和累积性特点① 环境污染的流动性：其一，某些污染因素本身具有流动性，如噪声等；其二，大气、水等自然因素被污染后，危害后果会扩散到污染源范围之外。环境污染的复合性：环境污染往往是多种污染物与气候、动植物等多种因素共同作用的结果。环境污染的累积性：污染物进入环境后，往往并不马上产生危害，而是需要经过一段时间的累积才能显现。，也决定了其与公共利益不可分割的联系。环境法具有公益属性是其与其他部门法主要区别之一。

(二) 环境法中公共利益的界定

公共利益是个非常抽象的概念，对于公益的理解，往往仁者见仁，智者见智。通常有两种方法确定公众的范围，德国学者Leuthold的地域说和Neumann的人数说。地域说认为公益是相关地域内大多数人的利益，地域通常是根据一国的行政区域来划分。人数说认为公益是一种不确定多数人的利益，享有利益的人数不确定，但数量上要达到总数的大部分。环境法上的公共利益，不仅指通常意义上的一个国家、一个社区全体居民的共同利益，而且在许多方面常常指全人类以至今后世代人类的共同利益。[1]因此在环境法的语境下考量公共利益，还需注意在时空上的延展考虑。环境问题往往不受地域的限制，产生的缘由不易追溯，形成中多种因素施加作用，最终影响的涉及面非常广泛。因此，环境法上的公益应突破地域的限制，在判定地域时不应有具体的标准，小到一个社区，大到涉及全球，视具体的情况而定。环境问题的累积性决定了有些威胁并不马上显现出来，需要一个长期积累的过程，所以在衡量公共利益时不能局限于眼前，有些危害现在没有发觉，并不意味着将来不发生，有些行动现在没有多大意义，也许将来就受益匪浅。同样，也不宜严格依照人数的多寡来衡量环境法上的公共利益，环境的公共性使我们不能够单纯以人数论影响大小，有的问题还没有涉及人类，但已经影响到了生态平衡，有的地域几乎没有人类居住，但会影响整个人类的生存发展。

二、 我国环境立法的公益体现

(一) 现行环境立法及其关于公益的规定

我国的环境法是以宪法中关于环境保护的规定为基础，由环境资源保护基本法、保护自然资源和环境、防止污染和破坏的一系列单行法规和具有规范性的环境标准等组成的完整的体系。我国现行环境法体系由以下部分组成：(1)《宪法》关于环境资源保护的规定*如《宪法》第二十六条第一款：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第九条第一款：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。第二款：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十二条第二款：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”；(2)环境资源保护基本法：《环境保护法》；(3)环境资源保护单行法规：《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《规划环境影响评价条例》、《自然保护区条例》等；(4)环境标准*环境标准是具有法律性质的技术规范，是制定环境目标和环境规划的依据，也是判断环境是否受到污染和制定污染物排放标准的法定依据。包括四类：环境质量标准、污染物排放标准、基础标准和方法标准。如大气环境质量标准、废水排放标准等。；(5)其他部门法中的环境资源保护法律规范：《民法通则》、《物权法》、《侵权责任法》、《刑法》等中相关规定；(6)我国缔结的与环境资源有关的国际条约*如《保护臭氧层维也纳公约》、《蒙特利尔议定书》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《联合国湿地公约》、《南极公约》等。。

在现行环境法律体系中，涉及公共利益的内容如下：《宪法》第10条第3款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第13条第3款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”；《土地管理法》第二条第4款：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”；《水法》第二十八条：“任何单位和个人引水、截(蓄)水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益”；《海域使用管理法》第十三条、第二十六条；《对外合作开采海洋石油资源条例》第四条等，均有涉及公共利益概念的内容。

从我国环境立法和其中涉及公益的条款可以看出，在环境法律体系中，涉及公共利益的条款并不多，而且普通法律法规中大多数是将公共利益作为宣誓性的表达，体现立法的宗旨，并没有将公共利益的范围具体化。对公共利益的这种模糊的、抽象的表述，不界定其内涵与外延，不明确其主体和内容，实际上导致了公益条款的实现困难。如在征收集体所有土地和城市房屋拆迁中，不乏假借公益之名，损害公民合法权益、损害公共利益的现象。因此，环境立法中对于公益的保护仍需加强。

(二) 增强环境立法的公益性考量(以新修订的《环境保护法》*《中华人民共和国环境保护法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年4月24日修订通过，自2015年1月1日起施行。为例)

自2011年全国人大常委会启动修订《环境保护法》以来，已经公布了四次*2012年8月第一次审议，2013年7月第二次审议，2013年10月第三次审议，2014年4月第四次审议通过。修正草案审议稿。我们看到了对“公”面向较以往有很大进步：首先，增加信息公开与公众参与。专设一章保障公民获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，明确政府、重点排污单位主动公开环境信息的义务，并要求政府完善公众参与程序，为公众参与提供便利等。但遗憾的是对于公众参与的程序规定并不具体明确，我们期待具体的实施细则对公众参与的程序规定进行细化，便于行政执法与司法判断，彻底贯彻落实公众参与制度。

其次，明确公益诉讼原告资格。二次审议稿规定了中华环保联合会的诉讼主体资格，使得民诉法上的法定机关和有关组织有了部门法上的具体落实，但这种单一诉讼主体一经公布便饱受争议，因而在第三审议稿中遭到摒弃，环境公益诉讼主体的范围得以扩大，在第四审议稿*已经生效的《中华人民共和国环境保护法》第五十八条第一款规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。中最终规定，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以向人民法院提起诉讼。如此规定不再限定为在国务院民政部门登记的全国性社会组织，扩大了环境公益诉讼的主体范围，但实际上，民间环保组织的维权能力尚待检验，将公民个人排除于诉讼主体的做法也值得商榷。

最后，我们看到此次修改仍然留下了一些遗憾，对于环境保护这类涉及公益的领域，想兼顾经济、社会、环境多种效益而不进行利益衡量是不现实的。完全做到平衡与协调是几乎不可能的，一定会有一定的取舍和侧重，那么，满足公众公共环境利益的需求应该是首要的，这是环境法公益性的重要体现。环境立法的定位应该是保障公众身体健康、维护公共环境利益，其应确立生态保护优先的理念。人类对环境问题的认识，大致可分为三种：先污染后治理、协调发展、环境优先。[2]如今，确立生态保护优先已然成为国际趋势，很多发达国家很早就将其确立为环境立法的基本原则。环境保护的实践也证明了环境优先才是一个国家在环境危机面前做出的明智之举。我国正处在经济社会快速发展的时期，在享受物质充裕的同时也饱受着环境问题的考验，在这个时候我们必须清醒的认识到，生存是第一位的，健康的生活环境是社会发展的基础保证，生态保护应享有优先的法律地位。

三、我国环境行政执法的公益考量

(一) 行政执法现状分析

环境行政执法是指国家环境保护行政机关的执法机构以环境相关法律法规为依据，为保证实现环境保护目标、保护生态环境以及公众健康而实施的监督检查、行政处罚以及行政强制等一系列行政行为。[3]环境行政执法可以说是环境管理过程中最为有效的手段，贯穿于预防和治理始终，执法效果直接关系着公共利益的维护与实现。但是，我国的环境行政执法存在很多的问题，面临着执法无效、执法无力、执法不作为的困境，这也是导致环境污染案件频发、环境问题不断的重要原因。主要表现为以下几个方面：

1. 执法依据问题

环境行政执法必须以相关法律法规为依据，所以环境立法的状况必然影响执法的效果，甚至直接导致执法困难。虽然我国已初步形成了环境保护法律体系，但仍然存在很多立法上的空白*至今缺乏有关土壤污染防治、电磁辐射污染防治、化学品污染防治、农村环境污染防治等相关立法。，导致执法无法可依；而在现有的法律体系中，对同一问题的规定存在着矛盾与冲突的条款*例如《环保法》第 37 条规定，“未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”。从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并非违法。但是，依据《标准化法》及其《实施细则》的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，而“强制性标准，必须执行”。因此，超标排放污染物行为无疑又是违法行为。，也让行政执法难以适用；法律条文的表达过于原则化，一般只泛泛规定大方向，并未对涉及的概念、范围等加以解释和限定，也导致在实践中难以落实的境况。

2. 管理体制问题

我国的环境管理体制是环境保护行政部门统筹与多部门分工相结合，但这种体制存在很多弊端。首先，环境问题的综合性极强，人为的将整个环境问题分割成土地、林业、海洋、水利等一个个专门领域由不同的部门分工负责就是把问题割裂看待，不利于整体问题的解决。这也是导致实践中各部门多有分工、少有合作，环境问题不能得到有效防治的原因。其次，这种管理体制并未明确统一监督管理部门与分管部门的关系，赋予多部门的行政管理权限之间存在交叉*例如，根据《环境保护法》规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，即环境保护行政主管部门是环境执法的主体。然而，《水污染防治法》、《大气染防治法》和《环境噪声污染防治法》等相关法律对环境执法主体都作出了相关规定，导致环境保护行政主管部门并不是惟一的环境执法主体，致使不同部门环境执法机构的职能交叉和重叠。，执法主体多且不明确，执法权力分散、责任不清。部门之间常常为了一己私利争权推责，甚至在出现环境事故时，对民众的举报搁置放任，相互推诿不负责任。最后，环境保护部门隶属于地方政府的局面也严重影响了执法效果。地方政府为了维护其自身利益，对于那些带动经济的地方企业的污染行为，往往置之不理，甚至干预、阻挠环境执法，而环保部门的人事和财政权都掌握在地方政府手中，使执法名存实亡。

3. 执法权限问题

我国环境行政执法的强制执行权是由环保部门和人民法院共同享有的，其中，环保部门只在法律有特别授权的情况下才享有，申请人民法院强制执行是常态。这也就导致了环保部门的尴尬境地，环保部门没有强制执行权使处罚的执行力被大大削弱，在违法者拒不履行处罚决定的情况下，环保部门不能及时纠正违法行为，无权采取查封、扣押等强制措施，使得环保部门的执法力度大打折扣，而且申请法院执行的周期过长*根据《行政强制法》关于非诉行政执行的规定：环保部门在作出行政决定送达相对人后，行政相对人有60天的行政复议期间和3个月的行政诉讼期间，若60天内相对人不提起行政复议、3个月内不提起行政诉讼又拒不履行的，环保部门可自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行，人民法院经法定审查期间作出是否执行裁定，而人民法院的执行期限没有规定。，导致环保部门的执法效率低下，环境问题也得不到及时、有效的解决。

(二) 环境问责——行政执法的公益性体现

环境行政执法的效果好坏直接关系着社会公共利益的实现，一个良性的环境行政执法状态是多方参与、共同负责的。环境问题需要行政机关、行政相对人和人民群众共同努力，缺一不可。过去我们在处理环境行政执法问题上，政府责任承担不足，违法者责任设定过轻，公众参与权保护不力。已修订的《环境保护法》对此进行了改进，环境问责的建立成为维护社会公共利益的利器。

首先，此次修改引入了地方政府问责制度。规定了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”；规定了国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。各级政府将环境保护目标完成情况作为对政府及相关负责人的考核内容；还规定了各级政府及其有关部门若有所列违法行为，追究直接负责的主管人和其他直接负责人的责任。政府责任的引入能够有效遏制地方保护、行政干预以及行政不作为等现象，切实提高环境保护的重视程度。

其次，加大了对排污企业的处罚力度。我国在立法上一直设定处罚的上下限，现行法律规定的罚款额度最高也不超100万。这也就造成了守法成本大大高于违法成本，企业往往会选择违法。此次修订规定“企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚”，同时还增加规定了企事业单位违法排污的行政、刑事责任。如此规定就改变了违法者责任设定过轻的现状，有效遏制企业排污行为。

最后，此次修正最大的亮点就是专设“环境信息公开和公众参与”一章，明确规定公民享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利；政府应当公开环境信息、完善公众参与程序；对应编制环境影响报告书的建设项目，建设单位在编制时应向公众说明情况，征求意见等。环境保护需要公众的广泛参与，公众参与能够有效避免环境群体事件，同时也将政府行为纳入公众监督范畴，起到平衡政府权力和公民权利，保障社会公益的作用。

四、我国环境司法救济的公益性

(一)涉及环境污染与公益相关事件的分析

目前我国的生态环境总体呈现恶化趋势，特别是近日兰州水污染事件*2014年4月10日甘肃省兰州市发生了自来水中苯含量超过国家标准的事件。4月11日上午，兰州市环保局初步认定是兰州石化管道的渗漏，油污流入自流沟，导致水体污染，水中苯含量超标。再次引起了社会的广泛关注。近年来重大环境污染事件频发，严重影响众多人的环境利益，公众对环境问题的关注度和重视度越来越高。虽然环境状况局部有所改善，但诸多涉及公共利益的环境相关事件发人深省，如对政府管理能力、环境群体性事件、限制公民权利等问题的思考 。2004年的四川沱江重大水污染事故案中，政府处理环境事故的能力远不及环境污染的程度，政府监管不力处理不当加重损害，应对公共利益的损失承担责任。2006年厦门PX项目事件展现了经济发展与环境保护的较量，地方政府与厦门市民从冲突到合作，实现了环境群体性事件的妥善处理，成为处理环境群体性事件的典范。2013年9月以来，北京市人民政府为治理空气污染新出台了两项政策，其中涉及对公民个人权利的限制，体现了在面对公共利益时，个人利益予以让步来保证公众公共利益的实现。

随着法治建设的推进，人们越来越倾向通过法律途径维护公共环境利益，但由于过去我国法律并未规定环境公益诉讼制度，使得公益诉讼步履维艰。2012年《民事诉讼法》的修订终于认可了公益诉讼，人们认为环境公益诉讼迎来了发展的新起点。但是实践中环境污染事件试图寻求司法救济仍然很难。自新修订的民诉法实施以来，中华环保联合会先后提起3起环境公益诉讼，至今无一立案，最高院没有相关司法解释成了法院的挡箭牌。虽然环境公益诉讼有了立法支撑，但在司法实践中也进不了法院的大门。表面上环境问题越来越得到社会大众的关注，但《中国社会舆情与危机管理报告(2013)》指出，2012年环境类舆情事件中已解决事件的比重下降，未解决事件的比例逐年攀升，事件处理“烂尾”情况严重。这不得不引发我们的反思，我们的公益诉讼如何能够承担起维护公共利益的责任。

(二) 环境公益诉讼

环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼,或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼。[4]环境公益诉讼是对环境公共利益的司法救济方式，不仅可以解决政府、企业和个人对公共环境的侵权问题，而且有效的保护环境公共利益，维护不特定多数人的环境权益，促进社会公平正义的实现。因此被世界各国所采纳。

1.我国法律规定及不足

我国《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”此条款被认为是关于环境公益诉讼的规定。已修订的《环境保护法》进行了响应，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以向人民法院提起诉讼。此次环保法修改，将“法律规定的机关和有关组织”明确为“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”，进而扩大为“在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”。虽然有所进步，但这样的进步并不能弥补其存在的问题。

首先，《民事诉讼法》规定只有法定机关和有关组织享有原告资格，将个人排除在外欠妥。在公益诉讼案件中，公共利益和私人利益都可能遭受损害，个人往往是最直接的受害者，然而公民个人却没有原告资格，不能通过司法救济维护其合法利益，这对权益受损者来说是不公平的，也打击了公益维权的积极性。而且，一般来说法定的机关和有关组织并不是直接受害者，作为中间的、间接的代表者，能否准确有效、尽职尽责的代表公众的利益是值得考量的。因此，剥夺公民个人的原告资格是不合理的，为了防止滥诉可以对公民的原告资格进行限制，但绝不是完全的剥夺。

其次，已生效的《环境保护法》对原告资格的规定尚有瑕疵。此次修订明确了符合条件的社会组织的诉讼主体资格，使得民诉法上的法定机关和有关组织有了部门法上的具体落实，也许在一定程度上可以解决实践中立案难的问题，但这种规定剥夺了个人的诉讼主体资格，而且这种单一类型诉讼主体的规定是极不合理的，公益诉讼的主体资格应该是多元的，这样才能充分表达社会公众的利益需求，做到更好的维护社会公共利益。

2. 域外经验

(1)美国公民诉讼制度

现代公益诉讼制度起源于美国，美国也是最先在环保法中建立属于公益诉讼的公民诉讼制度的国家。公民诉讼制度是指公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。[5]美国的公民诉讼不是公民为了维护其个人利益而进行的，而是为了社会公共利益针对企业和政府行为的诉讼。公民诉讼制度使得公民和公民团体可以通过诉讼为公益寻求司法救济，推动环境法律的实行，监督政府环保职能的履行。其对我国立法与实践有着重要的借鉴作用。

首先，关于原告的起诉资格。公益诉讼的关键就在于是否具有原告起诉资格，美国1970年《清洁空气法》赋予了任何公民原告的起诉资格，在此后联邦法院对其进行了很大程度的限缩解释，但总体看来，美国对于环境公益诉讼原告主体资格的认定标准较为宽泛，这与我国对公益诉讼原告资格的严格限定形成了鲜明的对比，显然相对较宽的资格认定标准更有利于对社会公共利益的维护。

其次，按照美国的公民诉讼制度，公民可以对政府的非自由裁量行为提起诉讼，无具体行政行为与抽象行政行为之分。只要政府行为侵犯了公共利益，均可成为公民诉讼的对象。由此可以看出其对政府行为的监督力度之大，对社会公益保护力度之强。而我国《行政诉讼法》明确将审查对象限定为具体行政行为，司法审查的范围极为有限。仅依靠行政系统的内部纠错与自我监督是不够的，应该将大部分政府行为纳入司法审查的范围。

(2) 日本环境公害防止协议制度

环境公害防止协议制度，是指地方政府或居民群体为防治环境公害而与可能造成环境污染的企业基于双方合意而签订的协议，要求双方(主要是企业)采取一定的措施预防污染和公害的发生，以及一旦发生公害由义务人采取措施处理并承担责任的制度。由于签约的主体不同，此类协议分为政府主导型和居民主导型，政府主导型协议的履行发生争议时，适用行政管理程序或者民事诉讼程序；居民主导型协议的法律性质就是民事契约，发生争议按合同违约处理。环境公害防止协议具有以下功能：(1)增进政府、企业、公民的沟通，共同参与共同负责。(2)增强公民参与度，督促企业承担环保责任，提高其社会责任感。(3)提高行政效率，降低环保监督成本。(4)快速解决环境纠纷，有效落实环保工作。环境公害防止协议制度对于我国有很好的借鉴作用，由于现阶段我国的公益诉讼制度还不完善，如果建立此类协议制度，就能很好的弥补公益诉讼的不足。实践中公益诉讼判定难、受理难、处理难、执行难的问题，可以转化为行政管理程序或者民事诉讼程序从而得到有效地解决。

环境法的生命历程贯通于立法、行政、司法的全过程，而灵魂更在于执行。今年两会李克强总理在答记者问中提到：“环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏”。我们期待环保法的有效执行，相信实践中会给我们更多的启发，来实现更大的进步。

[1]郭伟.论公共利益观对环境法的指导作用[C].2001.

[2]杨群芳.论环境法的基本原则之环境优先原则[D].中国海洋大学学报，2009.

[3]林光洙.环境法与环境执法[M].北京:中国环境科学出版社,2002.

[4]蔡守秋.论环境公益诉讼的几个问题[D].昆明理工大学学报，2009.

[5]李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考[D].中国人民大学学报，2003.

责任编辑：马弋涵

宋烁，男，中国政法大学法学院硕士研究生。

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1671-2811(2015)02-0106-06