浅议法官独立——以制度管理为视角

邵 晨

（广西民族大学 法学院， 南宁 530006）

一、“法官独立”的含义

何为“法官独立”？一般而言，应是指在审判活动中，法官能够独立地行使审判权，不受任何外来困扰和干涉，可以在遵守法律的基础上自由心证，并将其内心确信通过判决书独立地表达出来。

具体而言，法官独立应包括以下几层含义：第一，法官的审判工作不受包括行政机关、社会团体在内的任何组织、个人的干扰，这也称为法官的外部独立；第二，法官的审判工作不受法院内部其他组织和个人包括上级法院、本院院长、庭长、审判长的干预，这也称为法官内部独立。法官在审理案件时，能够在遵守法律法规、坚守良知的基础上，对证据进行自由心证，依法作出裁判，并对该裁判负责；第三，法官的职务和身份独立，非因重大过失或故意犯错，并经过严格的法定程序，不能剥夺法官的资格，不能对其进行职务处分等，后两者也称为法官的内部独立。

二、法官独立的必要性

关于在中国实行法官独立的必要性，似乎已是人们的共识，学界前辈亦早已进行了深入透彻的研究，学术成果丰厚，概括起来，主要如下。

（一）“法官独立”是世界大部分法治国家的普遍原则

1983年《司法独立世界宣言》已对法官独立有了很精确的描述：“法官在做成判断之过程中，应独立于其同僚及监督者。任何上级司法机构或任何高级的法官，均无权干涉法官自由地宣誓其判决”及“司法机关应独立于行政机关及立法机关”。实施民主法治的国家中，成文法国家普通通过宪法明文规定的方式确立法官独立原则，如德国在其基本法中规定：“法官具有独立性，只服从宪法和法律。”意大利在其宪法中规定：“司法权以人民名义行使之，法官只服从法律。”日本亦在其宪法中规定：“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法和法律的约束。”此外，《联合国司法独立世界宣言》也规定道：“在作出判决的过程中，法官应与其司法界的同事和上级保持独立。法官个人应当自由地履行其职责，根据他们对事实的分析和对法律的理解，公正地裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接的不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右。”而在判例法国家，法官独立这一原则也早已成为宪法惯例，具有强大的约束力。加入世界贸易组织后，我国改革开放的程度不断加深，诸多领域不断与国际接轨。而世界诸多国家实行法官独立的道路和经验，可以为我国所借鉴和扬弃，我国实行法官独立，应是改革开放的大势所趋。

（二）法官独立是依法治国的重要举措

党的十八大报告中提到：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。”2012年12月4日，习总书记履新不久即出席了现行宪法公布实施三十周年纪念会，并在会上强调一切违反宪法和法律的行为，都必须追究。而2014年10月份召开的中共十八届四中全会上，更是以“依法治国”作为主题，这在中共党史上是第一次。依法治国的呼声，振聋发聩，依法治国的理念，已经成为庙堂和江湖的共识。强调法治，则必然要做到有法必依，违法必究，但正如德国法学家拉德布鲁赫所说：“法律借助法官而降临尘世”，也如美国学者德沃金在其著作《法律帝国》中所言：“法院是法律帝国的首都，法官是法律帝国的王侯”，[1]法院的审判活动，归根结底，是由一名名法官的审判活动所构成，法官在这一场场审判活动中，就如同足球场上的裁判员一样，如果裁判员不是独立的，何来公正的比赛？何以让运动员遵守比赛规则？

（三）法官独立是诉讼和司法权存在的内在意义

在社会经济生活中，产生纠纷的双方当事人将纠纷交至法院，提请法院进行裁判，实际上是提请法官进行公正的评判。“青天大老爷”是中国人数千年来根深蒂固的潜意识，如果此时法官不是独立行使审判权，是可以受到外部和内部干扰的，那么纠纷双方当事人选择诉讼还有何意义？诉讼还有何存在的必要性？司法权作为一种确保法律得到贯彻和遵守、进行纠纷裁判的权力，是国家权力不可或缺的一部分。司法权存在的目的，要求其必须具有中立性、公正性。司法的中立和公正，则又要求必须实现程序公正和实体公正，而法官作为司法权的具体掌握人，其公正和中立的程度，直接体现了司法权公正和中立的程度。试想，一个不能做到独立的法官，能够在行使司法权的过程中，做到公正和中立吗？法官独立，应是法官公正、中立进行裁判活动的重要前提和基础。

三、我国实行法官独立的理论探讨

尽管法官独立应是我国司法改革的应然之举，但多年以来，我国也有不少学者和从事司法工作的人士反对在我国实行法官独立，反对理由大同小异，归纳起来主要有：①中国法官的人数巨大，从事一线审判的法官超过14万人。但法官独立原则是以法官高度精英化路线为基础，实行法官独立原则的国家，无不是走法官高度精英化路线。而高度精英化必然要求法官队伍的小众化。我国法官庞大的人数决定了不适合走精英化路线。②我国法官的准入门槛低，法官素质参差不齐，不少法官不具备独立承担审判任务的能力。另外我国未实行法官遴选制度，上级法院的法官一般不从下级法院遴选而来，相反不少上级法院的优秀法官入仕后调任下级法院的庭长、院长，离开办案第一线。上级法院法官业务水平低于下级法院法官的情况并不少见。③从法官队伍的职业操守来说，法院系统所暴露出来的违法违纪案件，多少可以说明我国法官队伍的职业操守不够理想，如何对法官的权力进行有效的监管和制约，是中西方历来难以攻克的难题。④我国现阶段财政经费有限，尚不足以给法官提供优厚的待遇。在后勤保障跟不上的情况下，放手赋予法官独立，容易诱发更多的司法腐败产生。⑤我国是崇尚平均主义和集体主义的国度，社会主流意识形态和人们的观念都不太倾向于给予某些精英阶层以特殊的社会地位，越是精英化的职业，则应越低调地存在于社会之中。另外，我国法官在司法活动难以突出自身作用，其自由心证的结果是通过判决书中的“本院认为”体现出来，不能够满足法官的尊荣感。⑥从前苏联解体后独立出来的一些东欧国家，在演变为资本主义社会后，普遍效仿西方国家实行法官独立，但由于缺少整体制度和其他社会条件的配套，并且缺乏法官独立的文化传统，导致司法失控和法官失控的情况出现。[2]

不可否认，上述观点对我国难以实现法官独立进行了较为透彻的分析，具有一定的借鉴意义，不可忽略。但是笔者认为这些观点，有些已经因为时代的进步而消失，有些本身仍有失偏颇，理由如下：①法官独立必然需要进行精英化，但法官精英化一定需要法官小众化吗？尽管实行法官独立的西方国家都采取精英化和小众化，精英化等同于人数稀少是一般人的普遍观念，但法官精英化与法官小众化之间是否具有是充分必要条件，有待商榷。实际上，西方国家法制更为健全，民众法律意识浓厚，在社会经济活动中对律师的依赖程度高，律师的职业素养和水平较高，整个国家的法律活动运行较为顺畅，使得不少在中国大量存在的案件，在西方国家罕见。例如，在美国，在借款人违约引起的金融借款合同纠纷中，银行可以直接将违约的债务人驱逐出抵押房产并直接拍卖其抵押物，而不必像我国这样经历漫长的司法执行程序。相对之下，我国的法官，除了处理好案件外，还需承担其他繁重的任务，如信息报道、维稳信访、社会义务劳动、法制宣传、社区服务等，工作量极其繁重。上述因素，导致西方国家的司法活动能够比我国的司法活动顺畅有序，法官的工作量更小。另外，姑且退一步而言，法官精英化意味着法官小众化，但从案件量来看，中国法官的人数并不庞大。且以我国现有14万一线法官为数，不少基层法院诸如杭州西湖区法院、苏州吴江区法院等，案件数量数以万计，如此估计，全国法院系统案件量远在140万件以上，平均下来，一名法官的年均办案数量不下百件，扣除休息日，平均每两天要审理完毕一件案件，再扣除其他政治任务和工作琐事所占用的时间，实际上法官的任务之重，工作量之大，令人叹为观止。故而作者认为，我国的法官数量，不是太大，而是不足。②必须承认，我国一些地区、一些法院仍然存在一些调岗调干或是军转干部充任法官的现象，但经过《法官法》颁布至今十多年的发展，前述情况已经大为改观，①以前的军转干法官，多数已经退居二线或是调任法院中的行政岗位，从事一线审判工作的，大部分是年轻人，这些年轻人先要经历法学本科以上的教育，再通过高难度的司法考试和千军万马挤独木桥的公务员考试后进入法院，同时还要充任一至两年的书记员或法官助理，并经历严格的法官初任培训后，才能被任命为代理审判员。同时，我国法院存在一定的“学徒工”传统，每一名新晋公务员，都会由一名资历较老的法官帮带。在被授予审判资格后，还要从简单常见类型案件做起，进而慢慢接触和审理高难度复杂案件，这一模式，正如同让一名游泳初学者先穿着救生衣在浅水区学习，熟练后再摆脱游泳衣进行深水区完全娴熟后可以去大海冲浪一样，具备合理性和可操作性。故而，笔者认为，现阶段在审判一线的年轻法官们，并不能因为他们年轻就妄断其经验不足，业务水平不高。[3]③尽管集体主义和平均主义在社会主流意识形态和人们的普遍观念中占主导地位，但笔者并不认为在这样的意识形态下法官这一社会精英阶层就没有了生存空间。实际上，自隋唐实行科举制至今，“十年寒窗以期有朝一日鱼跃龙门”的观念一直普遍存在于大多数心中，公务员这一群体数千年来一直被广大人民群众视为社会的精英阶层，“学而优则仕”一直被认为是理所当然。同样，作为“青天大老爷”的法官们，高调的存在，并无不妥。④因为东欧部分国家在前苏联解体后实行法官独立导致的司法腐败和法官权力无法监管的现象，并不能成为法官独立不适合在中国实行的力证。马克思主义哲学的一大核心就是具体问题具体分析，东欧各国与中国国情并不相同，邓小平同志早已在多年前就提出“中国特色社会主义”的概念，东欧各国实行法官独立原则所遇到的障碍和问题，不正是我们实行法官独立的宝贵经验吗？

当然，不能否认的是，法官也并不是神，而是现实生活中真实存在的个人，并非都具备公正无私、不为三斗米折腰的品质，都有七情六欲，在待遇没有保障的情况下，也容易经受不住糖衣炮弹的攻击。法官将手中的裁判权用于交易的情况并不罕见。但是，不应因为我国现阶段难以大规模提高法官的待遇而据此而否定法官独立，正如同不能因噎废食一样。如同任何改革一样，法官独立需要经历一条艰辛漫长的道路。关于法官独立措施的研究成果，早已汗牛充栋，故笔者尝试着从制度管理的角度，对如何实现法官独立提出自己的解决方案。

四、从制度管理层面实现法官独立

在现阶段，企图通过大幅度提高法官的薪资待遇来实现法官独立并避免法官司法腐败是不切实际的。撇开我国现有的财政实力和国情不论，单纯从公务员体系而言，亦存在困难：第一，多年以来，我国各级的公务员系统的工资在其自身所处的层面上是相对统一的。例如，某一市的一府两院，他们的工资是相对统一的，虽然各单位实际上隐性福利各有高低，但从制度工资层面而言，却是一致的，并不存在因单位不同而工资各异的情况。在实际工作中，各单位普遍认为其工作是最艰辛和重要的，都认为自身应该获得最高的薪资待遇，故单纯的拔高法官队伍的薪资待遇水平，违反了官僚系统的规则。第二，法院系统除了法官外，还存在大量的审判辅助人员，这些人在司法活动中起到纽带、润滑的作用，十分重要，且他们的工作量，并不比法官轻，如果不提高辅助人员的薪资待遇，则势必引起“不患寡而患不均”，如果同样提高辅助人员的薪资待遇，则会给国家财政造成极大的负担。[4]因此在现阶段，只能循序渐进，在制度层面为实现法官独立提供途径。

（一）理顺法院院长、庭长、审委会和承办法官之间的关系

在我国，除了试点法院和一些自行尝试改革的法院外，大部分法院内部的审判运行机制一般为：①院长。作为法院的法定代表人，院长不负责处理具体案件，仅行使部分审批权诸如缓刑的审批，并通过对人事、组织、财物行使管理权而对法官审理案件保持着一种“威慑力”。一般情况下，院长并不会干预案件的审理，仅在其认为某一个案件需要干预时，才会“打招呼”。②庭长。由于在我国办案人员和非办案人员薪资待遇差别微小，加之庭长所需参加的会议、所应开展的行政事务繁多，故大多数法院的庭长并不是办案人员。庭长在审判运行机制中的作用主要体现在：掌握分案权，所有案件都必须经过庭长分派至具体的承办法官名下。对庭里的法官在人事、组织和财物上行使建议权。在具体案件的审理中对主办人提供经验支持和尺度建议。设置案件签发制度，所有的案件可以由其签发，也可以将部分签发权下放给副庭长、审判长甚至承办法官个人。院长、庭长的这些权力，又被称为“审判指导监督权”。③审委会。一般而言，审委会只负责对重大疑难案件进行裁决，审委会决议为最终决议，由审委会集体对外作出并负责。但究竟何种案件应提由审委会讨论，各院规定不一。[4]④承办法官。承办法官又被称为主办人，具体负责审理案件，在案件没有上级干预的情况下，在适用简易程序独任审理时，主办人一人即可决定案件的结果，在合议庭中，主办人的意见对案件的审理和裁判至关重要。另外，还应指出的是，尽管我国是成文法国家，法律层面并未肯定判例制度，但在实际司法活动中，某一类型的案件都有相应的案例可供参考，最高人民法院也经常发布案件指导，从而逐渐形成了相对统一的审判尺度。

从法院内部的审判运行机制可以看出，将院长、庭长和承办法官之间的关系理顺，可以为法官独立提供支持。具体建议如下：①非法官故意为之的错误和重大过失，并经严格的法定程序，法院院长不得将法官调离审判岗位，不得削减法官本应享有到的物资待遇，院长不再行使签发权和审批权。②庭长不再行使分案权，通过建立计算机随机分案系统，由计算机随机将案件分发指各主办人，避免庭长通过分案权干预案件。当然，为了保证案件质量，庭长可以依据案件的类型和难度，并参考法官的专长，将本庭的法官分为各小组，某一案件由庭长确定类型后，通过计算机系统在这一小组中随机抽取法官。③简易程序案件，由法官独任审理并独立签发。普通程序合议庭案件，由于合议庭由三人组成，当主办人意见与其他二人意见不一致时，可由主办人决定是否提交审委会讨论，或是遵循合议庭多数决原则，但主办人的个人意见记录入审理笔录，当合议庭的裁决错误而引起错案终身追究制时，主办人可以免责。

（二）完善奖惩机制，从制度层面监督法官独立

笔者从不冀望法官在拥有独立审判权后能够自觉抵制腐蚀，杜绝司法腐败，实际上，实行法官独立，扩大了法官的权限，若监管不严，极易导致司法腐败泛滥。因此，必须从制度管理层面，加大对法官独立后的监督。具体建议如下：①完善案件绩效考核评估体系。目前，我国法院系统对于法官办案的绩效考核指标主要有：A.结案均衡率，即用于评估法官一年十二个月的平均结案率，旨在避免法官的结案数量时而“干旱”，时而“洪涝”；B.上诉率，即法官在其承办的案件中遭到上诉的比例，和一个庭室所有作出判决案件中遭到上诉的比例，旨在考核法官和庭室的办案水平；C.结案率，即法官和庭室审理完毕的案件占其所承办案件的比例，旨在督促法官提高结案量；D.调解率，即法官通过调解结案的案件数量占其所承办案件的比例，旨在鼓励调解结案；E.撤诉率，即案件审理过程中，原告主动撤诉的比例，旨在鼓励法官通过判决以外的手段促成当事人之间的和解；F.发改率，即一审法院法官审结而被上诉的案件，遭到二审法院发回重审或修改的比例；G.简易程序适用率，即一审案件中，适用简易程序审理占所有案件的比例，旨在缩短案件审限，加快案件审理流程。除此之外，还有当庭宣判率、裁判文书上网率等。绩效考评体系看似很健全，但在实践中，有些指标的效果并不理想，甚至起到相反作用。如上诉率，上诉本是当事人的权利，一个案子中，有胜诉的一方必有败诉的一方，企图通过主办人做通工作，让败诉一方放弃上诉权利，既不切实际，也损害了败诉方的救济权利；再如，简易程序适用率，有些地方法院甚至要求简易程序适用的比率达到80%以上，但社会不断进步，案件纠纷越发复杂，标的额越发巨大，一味强调简易程序适用率，使得不少复杂疑难案件被匆匆审结，最终又导致错案频发，进而导致发改率。因此，笔者认为，应当完善相应的绩效评估体系，仅保存结案率、发改率、裁判文书上网率即可。②实行错案终身追究制。目前，河南、广西等一些省份的高院已经陆续出台了错案追究终身制，一名法官需要对他职业生涯中所导致的错案承担责任，这一制度陆续成为普遍的共识。引起错案的原因很多，但主要有法官参与司法腐败引起的错案；法官职业素养低下导致的错案和法官遭受他人干预而不得已为之的错案。如上文所言，现阶段法官的职业素养已大为改观，法院在长期审理案件过程中形成的司法判例，也约束着法官的司法腐败行为。因此，在现有体制下，法官审理案件过程中遭到外界干预的情况频发，不少法官的错案并非其自身原因引起，而是遭受他人干预造成。法官独立，也正是错案终身追究制的题中之义，否则要求法官替他人的过错承担责任，有失公平和正义。错案终身追究的情形，只在如下情况适用：第一，在法官独任审理的案件中，若该名法官的发改率达到一定的比例，应由相关纪律部门对其进行审查，若发现司法腐败行为，应依法处置；若发现是因该名法官的职业素养不足而导致的错案，应按严格的法律程序调离审判岗位，并依法追究其过错责任。第二，二审法官维持原审判决，后经再审程序发现该案件存在法官的人为过错，应启动纪律审查，查明该案一、二审法官的错误情形并予以相应的处罚。将错案终身追究制适用好，可以有效制约因法官独立所带来的司法腐败行为。

五、结 语

依照现有国情，短时间内难以完全实行法官独立，此轮的司法改革，也没有明确将法官独立纳入改革范围，法官独立之路，依然漫长而艰辛。但笔者认为，从制度管理层面实行法官独立的探索，仍应继续。

注 释：

①中华人民共和国法官法[M].北京：法律出版社，2001.

［1］（美）德沃金.律帝国[M].北京：中国大百科全书出版社，1996.

［2］顾培东.人民法院内部审判权运行机制构建[J].法学研究，2011（4）：3-5.

［3］贺卫芳.中国司法管理制度的两个问题[J].中国社会科学，1997（6）：124-127.

［4］顾培东.再论人民法院内部审判权运行机制构建[J].中国法学，2014（5）：284-302.