中国共产党对国家治理的探索（下）*

□蓝蔚青

中国共产党对国家治理的探索（下）*

□蓝蔚青

党的十一届三中全会开始了中国共产党对治国理政方式的反思和改革，摒弃了“阶级斗争”治国、政治运动治国这种具有巨大负面作用的模式，以社会主义民主法制建设为主要内容的政治体制改革稳步推进，治国方式的拨乱反正和改革创新带动了执政党和国家走向现代化。党的十六大以后，改善国家治理成为党的关注重点，马克思主义国家治理理论与时俱进。党的十八届三中、四中全会关于全面深化改革和全面推进依法治国的决定，构成了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的两大基石。

改革开放后 治国理政 政治现代化

改革开放后，中国共产党在对治国理政方式的反思和改革基础上摒弃了“阶级斗争”治国、政治运动治国的模式，治国方式的拨乱反正和改革创新带动了执政党和国家走向现代化。

一、治国方式的拨乱反正和改革创新

党的十一届三中全会摒弃了“阶级斗争”治国、政治运动治国这种具有巨大负面作用的模式，把社会主义现代化建设作为国家的主要任务，不可逆转地把旧世界破坏者的思维定势转变为新世界建设者的思维角度和思维方式，从而带动了执政党和国家本身走向现代化。

党的十一届三中全会靠发扬党内民主促进了思想解放和拨乱反正，开始了对治国理政方式的反思和改革。一年多以后，邓小平发表了关于党和国家领导制度的改革的重要讲话，深刻分析了党和国家现行的一些具体制度中存在的弊端，吹响了政治体制改革的号角。这一讲话总结了中国共产党执政30多年的经验教训，特别是“文化大革命”的惨痛教训，提出进行社会主义现代化建设就是要“在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才”，“党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验”。①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第322-323页。他深刻剖析了党和国家的领导制度、干部制度方面的主要弊端，揭示了官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象的主要表现、危害、特点和根源，提出了解决的措施特别是建立和改革相关制度的主张，以及继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务。他高屋建瓴地指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”“重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。”①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、336页。这一讲话成为政治体制改革的指导性文件，表明了中国共产党在走了20多年弯路后，不但接续了20世纪50年代中期短暂的革命党向执政党的转型，从依靠政治运动治国转向了依靠制度建设治国，而且认识到即使是那段党和国家政治生活比较健康的时期，政治体制也存在重大缺陷，以致无法避免国家治理出现方向偏差和陷入混乱，因此开始把政治体制改革作为现代化建设的重要组成部分和建设现代化国家的必由之路。

党的十二大把建设高度的社会主义民主作为社会主义现代化建设的根本目标和根本任务之一。胡耀邦在党的十二大报告中全面阐述了治国方式改革创新的基本思路：“我们一定要按照民主集中制的原则，继续改革和完善国家的政治体制和领导体制，使人民能够更好地行使国家权力，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设。社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。民主应当成为人民群众进行自我教育的方法。应当根据社会主义民主的原则，建立人与人之间的平等关系和个人与社会之间的正确关系。国家和社会保障公民正当的自由和权利，公民履行对国家和社会应尽的义务。公民在行使自己的自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益以及他人的自由和权利。”“社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。”②《十二大以来重要文献选编》（上册），北京：人民出版社，1986年版，第34、35页。报告要求坚决改变有法不依、执法不严的状况，继续制订和完备各种法律，加强党对政法工作的领导，从各方面保证政法部门严格执行法律。同时对全民进行法制宣传教育，努力使每个公民都知法守法，特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。报告强调：“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动'的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”③《十二大以来重要文献选编》（上册），北京：人民出版社，1986年版，第34、35页。这是总结经验教训，对党的领导、人民当家作主和依法治国三者关系所作的科学阐述。此前几年，国家已相继制定了一系列重要法律。不久，全国人民代表大会又通过了一九八二年宪法，根据第一部中华人民共和国宪法通过以来28年的历史经验，对治国方式作出了许多具有重大意义的新规定。我国社会主义民主的发展和法制建设进入一个新的阶段。

党的十三大把政治体制改革提上议事日程并作为主要内容之一，对治国方式改革创新提出了比较系统的构想。党的十三大报告纳入了党的十二届七中全会讨论并原则同意的《政治体制改革总体设想》，阐述了政治体制改革的必要性和紧迫性，提出改革的长远目标是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制，近期目标是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。报告强调了政治体制改革必须遵循的基本原则：“人民代表大会制度，共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按照民主集中制的原则办事，是我们的特点和优势，决不能丢掉这些特点和优势，照搬西方的‘三权分立'和多党轮流执政。”④《十三大以来重要文献选编》（上册），北京：人民出版社，1991年版，第35页。政治体制改革是一个逐步积累的渐进过程，应该从解决业已成熟的问题着手，逐步健全社会主义民主，完善社会主义法制，努力克服官僚主义现象和封建主义影响，促进经济体制改革和对内对外开放，维护安定的社会政治环境，决不能搞破坏国家法制和社会安定的“大民主”。

党的十三大对政治体制改革的总体设想主要是：

——政治体制改革的关键首先是实行党政分开，即党政职能分开，解决长期形成的党政不分、以党代政问题，以改善党的领导制度、领导方式和领导作风，加强党的领导。报告指出：“党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动。党领导人民建立了国家政权、群众团体和各种经济文化组织，党应当保证政权组织充分发挥职能，应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”①《十三大以来重要文献选编》（上册），北京：人民出版社，1991年版，第36、37、38、43、44页。报告论述了党政分开的重大意义，对中央、地方、基层实行党政分开的具体方式和党的领导机关的职责分别提出了构想。同时指出：“为了适应党的领导方式和活动方式的转变，必须调整党的组织形式和工作机构。”②《十三大以来重要文献选编》（上册），北京：人民出版社，1991年版，第36、37、38、43、44页。

——进一步下放权力。报告分析了权力过分集中的表现和弊端，提出下放权力的总的原则是“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行”③《十三大以来重要文献选编》（上册），北京：人民出版社，1991年版，第36、37、38、43、44页。，对处理中央和地方的关系、政府同企事业单位的关系、党和政府同群众组织的关系，都提出了原则性的要求，并指出下放权力必须以扩大中心城市和企事业单位的权力为重点，要求各级各部门都结合转变职能和改革机构，改革所涉及的规章制度。

——改革政府工作机构。必须抓住转变职能这个关键，按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，适当加强决策咨询和调节、监督、审计、信息部门，清理整顿行政性公司，撤销因人设事的机构，在人员问题上主要是调整结构，提高素质。加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序，建立行政责任制，使行政管理走上法制化的道路。

——改革干部人事制度。报告指出了现行干部人事制度的重大缺陷，要求改变用党政干部的单一模式，集中统一管理所有人员的现状，按照党政分开、政企分开和管人与管事既紧密结合又合理制约的原则，建立科学的分类管理体制；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。改革的重点是建立国家公务员制度。要按照各种人才成长的不同规律，形成各具特色的管理方式和制度，贯彻和体现注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则，创造人员能合理流动、职业有选择余地的社会条件，使人尽其才，各展所长，增强党和国家机关以及全社会的生机和活力。

——建立社会协商对话制度。提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解，以利于正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾。报告提出：“当前首先要制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。”④《十三大以来重要文献选编》（上册），北京：人民出版社，1991年版，第36、37、38、43、44页。要进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道。增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争。

——完善社会主义民主政治的若干制度。报告指出：“社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和企事业的权力。现阶段社会主义民主政治的建设，必须着眼于实效，着眼于调动基层和群众的积极性，要从办得到的事情做起，致力于基本制度的完善。”⑤《十三大以来重要文献选编》（上册），北京：人民出版社，1991年版，第36、37、38、43、44页。应继续完善人大及其常委会的各项职能，加强立法工作和法律监督。要进一步密切各级人大与群众的联系，使人大能够更好地代表人民，并受到人民的监督。要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，逐步实现委员比较年轻化和专职化。要完善全国人大常委会和各专门委员会的议事规则和工作程序，加强制度建设。要加强政协自身的组织建设，逐步使国家大政方针和群众生活重大问题的政治协商和民主监督经常化。要坚持“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”的方针，完善共产党领导下的多党合作和协商制度，进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用。要理顺党和行政组织同群众团体的关系，使各种群众团体能够按照各自的特点独立自主地开展工作，能够在维护全国人民总体利益的同时，更好地表达和维护各自所代表的群众的具体利益。群众团体也要改革组织制度，转变活动方式，积极参与社会协商对话、民主管理和民主监督，把工作重点放在基层，克服“官”气和行政化倾向，赢得群众特别是基层群众的信任。选举制度应当更充分地尊重选举人的意志，保证选举人有选择的余地。要继续依法坚持差额选举制度，改进候选人的提名方式，完善候选人的介绍办法。为了使候选人具有较为广泛的代表性，在坚持按地区选举的同时，可以辅之以按界别选举和其他方式产生部分代表的办法。必须抓紧制定新闻出版、结社、集会、游行等法律，建立人民申诉制度，使宪法规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权利和自由的行为。应当制定促进人员合理流动的法规，建立劳动仲裁制度，积极推进公共福利事业的社会化。要进一步完善民族区域自治制度，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系。

——加强社会主义法制建设。法制建设必须贯串于改革的全过程，保障建设和改革的秩序，巩固改革的成果。国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，民主和专政的各个环节，都应做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。应当加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民的法律意识。应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确，形成政治、经济和社会生活的新规范，逐步做到党、政权组织同其他社会组织的关系制度化，国家政权组织内部活动制度化，中央、地方、基层之间的关系制度化，人员的培养、选拔、使用和淘汰制度化，基层民主生活制度化，社会协商对话制度化。

——切实加强党的制度建设，以党内民主来逐步推动人民民主。要从中央做起，健全党的集体领导制度和民主集中制。建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度。要改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法，把差额选举的范围首先扩大到各级党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委，和中央委员会委员。要切实保障党章规定的党员民主权利，制定保障党员权利的具体条例。要疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会。

党的十三大报告指出，政治体制改革是一项艰巨复杂的任务，必须采取坚决、审慎的方针，有领导有秩序地逐步展开，尽可能平稳地推进。在新旧体制交替期间，特别要注意防止工作上的脱节和磨擦。各项改革都要注重试验，鼓励探索，注意找到切实的过渡措施和办法，做到循序渐进，不搞“一刀切”。

一年多后发生的国内政治风波和苏东剧变对政治体制改革的冲击无疑是巨大的。难以预测的政治风险，使最高决策层对政治体制改革持极其谨慎的态度。20世纪90年代以来，关于政治体制改革滞后甚至倒退的批评和质疑不绝于耳。但实事求是地分析，应该肯定党的十三大报告提出的这八个方面的改革设想都取得了不同程度的进展，不少目标已经实现或部分实现。整个设想的绝大部分内容，在以后中国共产党历次代表大会报告和中央全会的决定、决议或其他重要文件中分别得到重申和确认，而且进一步具体化，特别是成为制定法律法规的指导思想。在实践中，各级党委和政府有了明确的分工，初步做到了各司其职和制度化，党委与政府重叠设置的部门大大减少，党的主张日益注重经过法定程序变成国家意志。党内生活特别是权力运作的制度化程度大大提高，差额选举已经在多数场合实行。人大、政协及其内设机构的职能逐步加强并制度化，协商民主被提到更加重要的地位，对国家大政方针和群众生活重大问题的政治协商和民主监督经常化。转变政府职能和下放权力取得很大进展，特别是行政审批权力大幅度削减。通过多轮政府机构改革，政府机构数量明显减少，结构趋于合理。国家公务员制度已经建立并在逐步完善，各具特色的人员分类管理制度正在形成。大多数经济社会生活领域已建立法律法规体系，行政管理开始走上法制化道路。政务公开的范围逐步扩大，舆论监督已经形成社会压力。基层选举的民主程度显著提高，社会组织近年来也得到长足发展。地方性创新更是此伏彼起。同时毋庸讳言，政治体制改革的艰巨性和复杂性大大超出了当时的估计。邓小平在党的十三大前夕所说的“政治体制改革如能在十年内搞成功就很了不起了”①《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第249页。实在是过于乐观了。要实现这个总体设想，我们还需要作更加长期的、坚持不懈的努力。

党的十四大报告确定了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这给政治体制改革提供了强劲而持久的动力。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，以及广大人民群众民主法治意识的不断增强，以社会主义民主法制建设为主要内容的政治体制改革稳步推进，中国共产党历次代表大会都作出了阶段性部署，从中折现出治国理念的现代化走向。

党的十四大报告在经济体制改革实行重大突破的背景下，突出了加速建立一套民主的科学的决策制度，加强基层民主建设，完善监督机制，加强经济立法，坚持社会治安综合治理，大力推进政府职能转变和行政管理体制、党政机构改革，建立科学的人员分类管理体制和有效的激励机制，尽快推行国家公务员制度。党的十五大提出了社会主义初级阶段的基本纲领，其中概括了建设有中国特色社会主义政治的基本目标和基本政策，明确提出了依法治国，建设社会主义法治国家的要求。党的十五大报告强调社会主义民主的本质是人民当家作主，阐明了依法治国的科学内涵：“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”①《十五大以来重要文献选编》（上册），北京：人民出版社，2000年版，第30、31页。报告评价了依法治国的重大意义，把它定位为党领导人民治理国家的基本方略。党的十五大确定了近期政治体制改革的主要任务是：发展民主，加强法制，实行政企分开、精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结，在这些方面的提出了新的更高的要求。报告还阐明了共产党执政与人民当家作主的关系，强化了民主、法制、人权意识：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”②《十五大以来重要文献选编》（上册），北京：人民出版社，2000年版，第30、31页。

党的十六大确立了全面建设小康社会的目标，在政治方面就是要使社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障，基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业。党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”③《十六大以来重要文献选编》（上册），北京：人民出版社，2005年版，第24、24页。这一论断突出了中国特色的国家治理体系中三个最重要的原则和一组最重要的关系：人民是最终的权力主体，国家是人民行使权力，维护社会秩序和共同利益，实现共同目标的工具，而党是人民行使国家权力的组织者，是人民和国家之间的重要中介。报告根据国内外历史经验，提出了推进政治体制改革必须遵循的基本要求：“要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会全面进步。要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”④《十六大以来重要文献选编》（上册），北京：人民出版社，2005年版，第24、24页。报告总结新的实践经验，从九个方面提出了更加具体的要求和切实可行的举措，进一步丰富了政治体制改革的内容。

二、改善国家治理成为中国共产党关注重点

党的十六大以后，有两次中央全会是着重研究国家治理问题的。一次是党的十六届四中全会，讨论通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》；一次是党的十六届六中全会，讨论通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。这说明中国共产党对改善国家治理的重视程度进一步提高。

《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》是中国共产党历史上第一个关于加强党的执政能力建设的纲领性文件。这个文件的制定，是中国共产党执政环境发生深刻变化的结果，表明其领导层在这个问题上形成了共识，指导思想初步完成了从革命党意识形态向执政党意识形态的转型。党的十六大第一次把执政能力建设列为党的建设的一个重要方面，在此后几次中央全会上，胡锦涛同志反复强调党的建设要以提高执政能力为重点，体现了强烈的执政意识。《决定》阐述了加强党的执政能力建设的重要性和紧迫性，把它作为执政党的一项根本建设，第一次比较系统地总结了半个多世纪以来党的执政经验，明确提出了加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务，初步形成了党的执政能力建设的科学理论。《决定》注重在制度和体制上下功夫，着力推进制度化、法制化、程序化、规范化进程，针对权力仍然过于集中的突出问题，在改革党的领导制度和建立健全党内民主制度方面作出了一系列重要决定。在权力的配置上，进一步规范党政之间的权力配置，进一步调整党内的权力配置；在权力的运行上，改革和完善党的领导方式，着重推进决策的科学化、民主化，使党在政权内部发挥领导作用，而不是在政权外面取代政权；在对权力的制约和监督上，主要是坚持和完善此前若干年建立的一系列行之有效的制度；同时用一系列具体制度保障党员的民主权利，并相应进行干部人事制度改革。《决定》还提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，体现了多元治理的理念。中国共产党是无可替代的执政党，中国共产党党员是国家机关的主体。加强党的执政能力，对于国家治理体系和治理能力建设具有决定性意义。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，确定了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务、工作原则和重大部署，标志着构建社会主义和谐社会的执政理念和执政方略的系统化。它反映了中国共产党对党的执政规律认识的进一步深化，是马克思主义国家治理理论的重要创新。《决定》深刻揭示了社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，并且把和谐同富强、民主、文明一起，作为建设社会主义现代化国家的基本目标，强调构建社会主义和谐社会是从全局出发提出的重大战略任务，突出了构建社会主义和谐社会的紧迫性，明确指出构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。这表明中国共产党认识到，作为执政党，就要善于运用政权的力量，制定和实施政策和法律，特别是深化改革，加强制度建设，合理高效地发挥公共财政和民间力量的作用，用建设的方法、调适的方法从容不迫地缓解和化解社会矛盾。对于社会主义市场经济体制下必然显性化的各种具体利益的矛盾，必须统筹兼顾，更多地着眼于矛盾各方的同一性，研究它们相辅相成的关系以及互动共进的条件，找出兴利除弊的方法，力求互利共赢。构建和谐社会是为适应经济市场化、政治民主化和文化多样化而提出的新型国家治理模式。

党的十七大报告在治国理念、思路、举措方面，在党的十六大报告的基础上又有丰富发展。报告始终贯穿以人为本、执政为民的核心理念，并对此进行了系统的阐述。报告强调人民民主是社会主义的生命，把人民当家作主置于社会主义民主政治的核心地位，把保证人民当家作主作为深化政治体制改革，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明的根本目标。报告对扩大人民民主提出了一系列新要求、新举措，例如提出要拓宽民主渠道，对保障人民民主权利增加了表达权；更加重视人大代表的基础作用，要求保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，并建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，体现了城乡居民权利平等的要求；要求增强决策透明度和公众参与度，把政治协商纳入决策程序，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见；赋予人民团体参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益的任务，为多元治理提供了强有力的组织资源；报告把基层群众自治制度作为中国特色政治发展道路的重要组成部分，作为人民当家作主最有效、最广泛的途径，和发展社会主义民主政治的基础性工程，要求健全基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强它们的社会自治功能。这些都丰富发展了马克思主义关于社会主义国家必须广泛实行社会自治的思想。

党的十八大报告强调了在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利必须坚持的八项基本要求，其中第一项就是“必须坚持人民主体地位”。报告要求：“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。”①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年版，第14、25页。这体现了治国方略在中国特色社会主义事业中的首要地位。报告要求加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，实现国家各项工作法治化，体现了小康社会对国家治理的要求。

党的十八大报告围绕国家治理，对进一步完善党的领导、人民当家作主、依法治国提出了明确的要求：要“更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”；要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。制度是治理体系的骨架。报告强调“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式”。②胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年版，第14、25页。这表明中国共产党追求的国家治理体系现代化并不是西方化。马克思主义坚信人类社会发展是有普遍规律可循的，并且以揭示这种普遍规律为己任。所谓历史必由之路，就是指普遍规律。政治发展同样不能例外。我们所要借鉴的人类政治文明有益成果，就是体现普遍规律的进步趋势。但我们绝不照搬西方政治制度模式，不能把它们的特殊性当成普遍性。

党的十八大报告提出了继续积极稳妥推进政治体制改革的七项主要任务，这可以说是国家治理体系和治理能力建设的行动纲领。在支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力方面，报告不仅强调要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，而且提出了支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强和完善人大自身建设的富有针对性的举措。在健全社会主义协商民主制度方面，报告对推进协商民主广泛、多层、制度化发展，提出了明确的任务和具体的要求，规范了协商的主题、内容、渠道、形式，把精英协商拓展为覆盖全社会的协商，进一步完善政治协商制度，增强民主协商的实效性。在完善基层民主制度方面，报告要求以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利，并要求发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合，这将使基层民主形成体系。在全面推进依法治国方面，报告强调法治是治国理政的基本方式，针对当前实际突出了需要着重解决的问题：坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，拓展人民有序参与立法途径，切实做到严格规范公正文明执法，进一步深化司法体制改革，增强全社会学法尊法守法用法意识，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。在深化行政体制改革方面，报告阐明了建立中国特色社会主义行政体制的目标，突出了“人民满意”这个根本标准和“服务型政府”这个基本定位，明确规定了政府职能转变的方向，提出要推进大部门制改革，优化行政层级和行政区划设置，把创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理，统筹规划和协调重大改革作为重要任务。在建立健全权力运行制约和监督体系方面，报告强调让人民监督权力，让权力在阳光下运行，突出了法律、制度对权力的制约和权力间的相互制约，把重点放在健全决策的机制程序和各项监督制度上。在巩固和发展最广泛的爱国统一战线方面，报告对促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐的政策举措作了全面地阐述。

此外，党的十八大报告在加强和创新社会管理方面，总结了近年来的新经验，提出了许多新任务新要求新思路新举措，如加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会管理科学化水平；加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能；强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用；完善和创新流动人口和特殊人群管理服务；建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道；建立健全重大决策社会稳定风险评估机制；深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系等等；体现了治理体系现代化在这个领域的重大进展。

三、国家治理体系和治理能力现代化纳入全面深化改革的总目标

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是在新的历史起点上全面深化改革的宣言书、动员令、设计图和时刻表。它对这些年来人们所议论、所焦虑的许多重大问题，包括一些在认识上争执不下、在实践中长期僵持的问题，表明了解决的决心，指明了解决的方向，显示了巨大的政治勇气和智慧。《决定》是在中国向何处去的又一重大历史关头，中国共产党发表的又一个解放思想的宣言书。《决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年版，第3页。纳入全面深化改革的总目标，这对于中国未来的政治发展，乃至整个中国的社会主义现代化事业来说，具有重大而深远的理论意义和现实意义。《决定》不仅第一次使用了“国家治理体系”概念，而且把“治理”作为全面深化改革的核心范畴，治理的主体包括整个国家机器和政党、社团、公民，治理的客体是市场和社会，治理的领域全面覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设，在改革方向上体现了从行政一元化单向度的管理向共产党领导下一元主导的多元多向度共治转型的政治体制改革大趋势。这是思想解放的重大成果，它意味着“治理”成为中国共产党在全面深化改革时期的核心执政理念，这显然是马克思主义国家理论和中国特色社会主义理论的重大创新。

把全面深化改革的总目标定位在完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，使它成为保障四个现代化顺利实现的第五个现代化。这个总目标首先表明全面深化改革决不是要改变社会的基本制度和国家的性质，而是要调整中国社会的上层建筑，使之适应社会主义市场经济，适应生产力发展的要求。同时表明，这个领域的改革同样不是我行我素、为所欲为、离开人类文明发展大道，而是有参照系的，就是坚持按客观规律办事，遵循现代化的普遍规律，积极推广国内的成功经验，大胆借鉴国外解决现代化进程中遇到的各种社会问题的有效体制机制和方法，努力完善我国的治理体系，增强治理能力。

政治体制改革在全面深化改革中的枢纽地位不仅体现在这个总目标中，而且体现在《决定》提出的当前改革举措中，政治体制改革占有醒目的位置。《决定》的八、九、十、十三、十五、十六部分都属于政治体制改革，四、五部分也都包含了不少政治体制改革的内容，主要是行政体制改革。例如：

——在加强社会主义民主政治制度建设方面，《决定》提出了一系列从各层次各领域扩大公民有序政治参与的重要举措。对于根本政治制度，要求推动人民代表大会制度与时俱进，推进人民代表大会制度理论和实践创新，把改革创新作为更好发挥其作用的途径。对于人大各个方面的具体制度和工作机制，《决定》都提出了富有针对性的，只要具体化就能产生实质性效果的完善举措。对于健全社会主义协商民主制度，从总体上提出了构建程序合理、环节完整的协商民主体系，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，对拓宽协商主体范围和协商渠道，完善执政党与参政党的协商，完善人民政协制度体系，畅通基层民主渠道，都提出了系统的要求。

——在推进法治中国建设方面，提出了“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年版，第31-32页。的总体性要求，突出强调宪法具有最高权威，即宪法至上，把进一步健全宪法实施监督机制和程序，建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度提上日程，这对于全面贯彻实施宪法，保证党和国家兴旺发达、长治久安具有重要意义。《决定》关于完善规范性文件和重大决策合法性审查机制，建立科学的法治建设指标体系和考核标准，健全社会普法教育机制，深化行政执法体制改革，完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，完善行政执法与刑事司法衔接机制等要求，也都具有很强的现实针对性。在深化司法体制改革方面提出的改革司法管理体制和完善主审法官、合议庭办案责任制，完善司法人员管理制度，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，对于确保司法机关依法独立公正行使审判权和检察权将会起到重要作用。推进审判公开、检务公开，强化监督制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道和完善人权司法保障制度的各项举措，也都是切中时弊的。这些改革措施的落实，将有力地提高司法的公正性和权威性，使司法在维护社会秩序，解决社会矛盾中发挥更大的作用。

——在强化权力运行制约和监督体系方面，《决定》一方面提出用制度规范领导干部的职责权限、工作生活保障及其亲属的某些行为，另一方面要求公开权力的配置、运行和结果；在改革党的纪律检查体制，加强行政监察和审计监督的同时，要求健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督；既加强反腐败体制机制创新和制度保障，又用制度巩固改进作风的成果。从而全面克服传统政治体制带来的权力过分集中而又缺乏制约的主要弊端。

——在创新社会治理体制方面，《决定》突出多元化协同治理的理念，要求改进社会治理方式，在加强党委领导，发挥政府主导作用的前提下，建立社会参与机制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。为此，《决定》明确要求改革社会组织管理体制，激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，服务社会；建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制；健全公共安全体系。

——在深化干部人事制度改革方面，《决定》提出构建有效管用、简便易行的选人用人机制，改革和完善干部考核评价制度，改进竞争性选拔干部办法和优秀年轻干部培养选拔机制，区分实施选任制和委任制干部选拔方式，打破干部部门化，深化公务员分类改革，完善从严管理干部队伍制度体系，建立集聚人才体制机制，打破体制壁垒，扫除身份障碍，完善各方面人才顺畅流动的制度体系等等。

——在深化行政体制改革方面，《决定》要求进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，直接面向基层的经济社会事项一律下放地方和基层管理；推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，建立法人治理结构；深化机构改革，积极稳妥实施大部门制，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制；探索推进省直接管理县（市）体制改革，赋予吸纳人口多、经济实力强的镇同人口和经济规模相适应的管理权；深化财税体制改革，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任，属地方事务的专项转移支付项目划入一般性转移支付，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定等等；这些都是政治权力配置和运行机制的变革，是政治体制改革中与经济体制改革关系最密切的先行部分。

所有这些，都是紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化这个总目标，提出的当前切实可行的政治体制改革举措。它们标志着中国共产党对国家治理的探索进入了一个崭新的阶段。

四、全面依法治国是国家治理体系和治理能力现代化的坚实保障

依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是中国共产党治国理政的基本方式。要落实党的十八届三中全会对全面深化改革的顶层设计，实现国家治理体系和治理能力现代化，必须更好发挥法治的引领和规范作用，为其提供可靠保障。2014年10月，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。习近平总书记就《决定》的起草情况向全会所作的说明指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。要推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年版，第42、4页。

党的十八届四中全会《决定》立足国情，坚持中国特色社会主义法治道路，既与时俱进、体现时代精神，又不照抄照搬别国模式，直面我国法治建设存在的突出问题，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则，阐明了建设社会主义法治国家的性质、方向、道路、抓手，提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措，回答了共产党的领导和依法治国的关系等一系列重大理论和实践问题。《决定》立足全局，着眼长远，统筹谋划，总体部署，对社会主义法治国家建设作出顶层设计，提出对依法治国具有重要意义的180多项改革举措，围绕中国特色社会主义事业总体布局，根据推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全方位的部署。

《决定》把全面推进依法治国的总目标概括为“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，并且阐明了它的科学内涵，这就是“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年版，第42、4页。为了实现这个总目标，《决定》紧紧围绕国家治理，提出来必须坚持的五项基本原则，抓住法治建设的核心问题，强调中国共产党的领导是社会主义法治最根本的保证，中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障，中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。从而揭示了中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。

全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。《决定》从依法治国的基本格局出发，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进行论述和部署。

良法是善治的前提。《决定》要求发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。《决定》强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。要求“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年版，第9、51页。。习近平总书记对《决定》的说明也强调：“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年版，第9、51页。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。保证法律严格实施，是全面推进依法治国的重点。《决定》要求推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，明确规定行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；健全依法决策机制，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，以及重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制；深化行政执法体制改革，完善执法程序，规范执法行为，建立执法全过程记录制度，建立健全行政裁量权制度，全面落实行政执法责任制；努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，建立常态化监督制度，完善纠错问责机制；完善审计制度；全面推进政务公开。这些都有助于建立权责统一、权威高效的依法行政体制，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。《决定》对保障司法公正规定了更有效的措施。如建立领导干部干预司法活动的记录、通报和责任追究制度，健全保证行政机关尊重司法机关依法行使职权的制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，健全侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，实行审判权和执行权相分离以及司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院等等，这些都有助于保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权。

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。《决定》把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，对弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化也规定了一系列措施，如完善国家工作人员学法用法制度，在中小学设立法治知识课程，实行国家机关普法责任制，建立以案释法制度，健全媒体公益普法制度，健全公民和组织守法信用记录，完善褒奖和惩戒机制，发挥社会规范和社会组织在社会治理中的积极作用，建设完备的法律服务体系，健全统一司法鉴定管理体制，健全依法维权和化解纠纷机制，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果，完善立体化社会治安防控体系等等。

《决定》还对加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国的领导，健全党领导依法治国的制度和工作机制，加强党内法规制度建设，提高党内法规执行力，提高党员干部法治思维和依法办事能力，构建完善的中国特色军事法治体系，依法保障“一国两制”实践和推进祖国统一，加强涉外法律工作等等，作出了一系列重要规定。

当前，全面建成小康社会已进入决定性阶段，改革已进入攻坚期和深水区，中国面对的改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多均属空前。中国人民在物质文化生活水平明显提高以后，期盼国力增强的国家提供更加公平的分配，更加安全的环境，更加有效的服务，更加和谐的社会，更加公正的秩序。要满足这些总体小康后必然凸显的普遍要求，一方面要通过全面深化改革，攻克体制机制上的痼疾，解决深层次的矛盾和问题，扫除经济社会转型发展的障碍，使人民群众对于依靠自己的辛勤劳动争取更加美好的生活充满期待；另一方面要通过全面推进依法治国，确保社会公正、有序、平安，保护人民群众通过改革开放已经获得的利益，使人民群众对可以预期的未来满怀信心。党的十八届三中、四中全会通过的这两个《决定》，正是保证实现建党一百年的目标，并为实现建国一百年的目标奠定基础的两个关键性的系统工程，两项最重要的顶层设计。全面深化改革是强大动力，全面推进依法治国是坚实保障。这个“双子星座”相辅相成，相得益彰，构成了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的两大基石。

责任编辑：孙艳兰

*本文系国家社科基金重大招标项目“地方服务型政府建构路径与对策研究”（09&ZD063）的阶段性成果。

作者蓝蔚青，男，中国科学社会主义学会副会长，浙江省城市治理研究中心首席专家，研究员（杭州 310002）。