人民政协组织结构及其优化探析

罗 雷

(云南省社会主义学院，云南 昆明 650031)

人民政协组织结构及其优化探析

罗 雷

(云南省社会主义学院，云南 昆明 650031)

人民政协的组织结构是指人民政协组织服务于自身价值、目标、功能定位和运行方式的，基于物质基础架构而维系组织存在、运行和发展的组织内部各主体间相对稳定的关联形态，是人民政协组织运行发展并实现其价值、目标与功能的重要基础和依托。人民政协的组织结构产生和形成于特定历史条件下，有其固有的优越性和合理性。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，社会结构的各个方面均发生了深刻的变化，人民政协组织结构在一些方面呈现出与其自身发展及提高履职科学化、民主化水平的要求不相适应的问题，一定程度上制约了人民政协应有功能和作用的充分有效发挥。综合运用现代系统学、社会学和管理学中有关组织结构的理论成果，审视人民政协既有组织结构，研究探讨合理优化人民政协组织结构，以提高政协履职科学化水平，推进社会主义协商民主建设，无疑是新形势下人民政协发展面临的重大课题。

人民政协；组织结构；优化

中国人民政治协商会议(以下简称“人民政协”)的组织结构是指人民政协组织服务于自身价值、目标、功能定位和运行方式的，基于物质基础架构而维系组织存在、运行和发展的组织内部各主体间相对稳定的关联形态。例如人民政协的工作机构设置，领导、管理和运行体系、模式、制度，以及相关人员配置等。

作为“我国政治体制的重要组成部分”和中国核心政治体系的重要子系统，人民政协自身组织结构的发育和完善对政协的发展及其与中国特色政治发展道路的契合起着至关重要的作用，必然要遵循和坚持中国特色政治发展道路，体现中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。“依法治国”这一“规范化”的最高形式是“中国共产党的领导”和“人民当家作主”最稳定① 值得说明的是这种“稳定”是相对的，人民可以通过各种渠道机制(包括政协协商、民主党派协商等多种立法协商机制)并最终通过人民代表大会，对现行“固有”的法律进行审慎的改变乃至废立。的体现和最刚性的落实保障。组织结构正是组织及其运行的规范化程度、实体间关系形态(应注意其呈现的动态性)及其稳定性的重要体现，是组织运行发展并实现其价值、目标与功能的基础，相对于“精神和行为文明”而言，是政治与行政发展的关系基础和“器物”② 应该看到组织的逻辑结构与精神和制度有相当交叉，某种意义上可以说制度就是成员共同遵循的固定化的组织逻辑结构的表示。基石。可以说现代组织结构的构建是一个自觉的过程，它无不反映和体现着构建者的价值理念和目标、意志。

人民政协既有组织结构产生和形成于特定历史条件下，有其固有的优越性和合理性。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，社会各方面发生了深刻的变化，人民政协组织结构在现实履职中日益暴露出不适应的一面，影响了人民政协应有价值功能的充分有效发挥。目前，人民政协组织结构不够合理和完善，组织形态发育相对滞后，仍具有不少传统组织色彩，组织缺乏弹性，工作能效不高。这些因素阻碍了人民政协价值功能、职能和作用的充分有效发挥和政协组织自身的发展完善，是人民政协深化改革亟待思考探索和解决的问题。

一、人民政协组织结构新划分

人民政协的组织可分为全国组织和地方组织。全国组织即人民政协全国委员会(以下简称全国政协)，地方组织即为人民政协各地方委员会(以下简称地方政协)，主要包括省、自治区、直辖市委员会，自治州、地级市委员会，县、县级市委员会3级。笔者认为在对人民政协组织构成要素进行分析时应注意，*由于各地方政协的组织结构多为参照全国政协而建构，故除有特别需要说明之处外，本文不作分别叙述。无论采用Stephen P. Robbins的六要素论[1]还是王国元等的七要素说[2]，都应基于一个隐含前提，即：组织的结构及其设计、调整依据并服务于组织的价值、目标和功能定位。而笔者认为结构——功能主义对组织管理理论在方法论方面的重要启示正在于：以“系统”和“生物有机体”的观点来分析组织结构，并结合价值和工具两个维度进行研究，能够更好地认识和改造组织及其结构。

笔者认为组织结构一般可划分为组织的逻辑结构和组织的实体结构两部分。组织的逻辑结构是由组织自身价值、目标、功能定位和运行机制等逻辑要素构成的组织关系规范和运行秩序体系；组织的实体结构是依据组织的逻辑结构而建构和配置的承载组织活动运行的场所、设施设备、资金物品、机构部门、人员设置等实体要素及其相互关联形态。逻辑结构是组织工作运行逻辑和原理的表达和图式，是实体结构的服务对象和运行、建构依据；而实体结构则是组织工作运行的现实主体，是逻辑结构的载体和实现形式，是组织活动运行的物质基础。可以说自觉设置的组织结构、功能是组织目标、价值的统一，即组织结构的自觉设计、设置而非自发形成过程，必然是使组织理性地服务于其组织的价值、目标和功能的过程。组织的价值是组织对某种事物、行为、目标等重要性的评价，它为组织的行为目标取向和顺序提供了基本依据。

(一)人民政协组织的主要逻辑结构

1.人民政协组织总体价值目标

由于人民政协是中国核心政治体系的重要组成部分，因而其组织运行和发展的价值目标与中国政治发展的价值目标具有高度统一性，尽管考虑到统一战线的包容性与广泛性，核心政治体系对人民政协各界别成员价值目标的具体要求可能会有程度上和阶段上的差别，但这并不影响人民政协组织的整体和长远价值目标与整个核心政治体系发展价值目标的一致性。周平认为政治发展的目标主要有政治民主化、政治高效化和政治秩序化3方面[3]。笔者认为还可以补充2项目标，从而形成5方面主要价值目标，即促进和实现政治科学化、政治民主化、政治高效化、政治公正化和政治秩序化。并且，这5大价值目标也完全可以作为人民政协运行发展的价值目标。

2.人民政协主要组织功能

笔者认为组织的功能是组织能够对其自身或其他作用对象发挥作用(通常指积极作用)的组织属性，是组织实现其目标和价值，发挥其应有作用所具备的能力。郑万通认为人民政协主要有“统战功能、咨政功能、民意功能、监督功能”[4]四大功能。这些功能目前主要通过其法定(指广义的法，括各种法律法规、党政性文件及部门规章等)责、权化功能——即职能(“人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政”[5])实现和发挥。

3.人民政协组织的工作运行机制

工作运行机制是组织工作的原理、规范、流程和方式，它是组织实体及其结构功能在工作中的动态呈现。笔者认为“双向互动”机制是人民政协最基本的工作运行机制，人民政协功能或职能的发挥，最终都将通过人民政协的“双向互动”机制得以实现。互动内容包括人事、信息*就人民政协而言主要包括情况描述、知识、思想主张(含意见和建议)、诉求意愿、评价(含正面和负面)、决策指令(执行指令和协作指令等)、物质、资金等，它们在互动中形成了人事流、信息流、物流和资金流等要素的“交互流”，通过充分协商互动，所有的要素将获得重新整合、协调和分配，实现系统与各层各级子系统的和谐及协同共赢，并共同服务于人民政协乃至国家整体总系统*必要时，应将人民政协或整个国家政治体系乃至国家整体视为相对的总系统，然而这样的总系统范围认定仍随时存在进一步扩大的可能性和必要性，例如我们在以国际社会和人类共同利益(哪怕只是其中的某一方面)为出发点进行思考时。在全球化时代，我们在越来越频繁地面对各种各样全球性问题，这迫使我们常常不得不切换到这样的思维模式下。目标。这种双向互动机制主要表现为高层与基层、国家与社会、组织与群众、核心组织与组织分枝等各种与人民政协及其工作相关的主体间的互动，笔者将其分为“上-下互动”、“集中-分散互动”和“点对点互动”3种基本互动形式。由此衍生出自下而上、自分散到集中的“聚合型”，自上而下、自集中到分散的“发散型”和从任何一点到任何另一点累加构成的“网络型”等3种运动的方向和过程类型。人民政协各种活动的开展及功能的发挥大都基于这3种基本互动形式和过程、方向，并由此衍生出人民政协的整合协同机制、沟通协调机制、监督制约机制等一系列重要工作运行机制。在具体工作模式上，人民政协主要通过机构(指日常常设机构)工作模式和会议工作模式两种机制发挥职能作用，这两种机制常交织在一起，从而呈现一定的直线职能性、控制性和效率性等行政机制特性，并在较大程度呈现出民主性、协商互动性。

上述人民政协组织的价值、目标、功能和工作运行机制共同构成了主要组织逻辑结构。值得说明，人民政协组织及其工作运行的上述机制和特点及其所具有的独特优势，是民主集中制的一般属性在人民政协领域的特殊体现。人民政协上述互动形式和机制常常综合立体交错呈现、复合协同发挥作用。

(二)人民政协的实体结构

由于人民政协实体结构内容旁杂，本文主要论及人民政协实体结构的机构部门、人员设置等组织实体及其相互关联形态等方面。人民政协的常设组织机构纵向上包括人民政协全国委员会和人民政协各级地方委员会；政协某一具体组织的常设机构则主要包括常务委员会、各专门委员会和办公厅(室)、研究室等。关于人民政协组织各实体的产生、构成、责权和工作中的相互关系等的基本组织结构要素在《中国人民政治协商会议章程》中已做出具体说明，此不赘述。

有必要说明的是笔者认为人民政协全国或某一地方委员会内部组织机构除常务委员会外，主要可分为办公厅(室)和专门委员会(以下简称专委会)和非专委会委员(在各级政协委员中约占80%)3大板块。办公厅(室)是人民政协的办事机构，各专委会办公室则是各专委会的办事机构。

人民政协组织实体是其活动主体和逻辑结构的主要载体，缺此，人民政协一切工作的开展运行将是无源之水、无本之木，无法实现。由此，实体结构作为人民政协组织实体各部分及其间的关联形态，具有至关重要的作用，其发育程度、科学程度和完善程度是人民政协工作职能、效率、效能发挥的直接和主要影响因素之一。

二、人民政协部分组织结构的优化空间

政协目前的组织架构有其优点，然而以现代组织理论的视角进行审视，仍然有许多需要优化之处。探讨政协组织结构的变革，需要对其不足之处系统分析。目前，政协组织结构较为松散，虽然拥有庞大的组织机构，但组织化程度不高，组织结构的发育程度和科学性、合理性亟待提高。人民政协的组织结构问题集中呈现于以下两方面及与之有直接或重要关联的组织结构部分：一是在政协中具有重要基础性作用的“专委会”；二是发挥人民政协主体作用的“政协委员”，尤其是未担任专委会委员的非专委会委员(以下简称“非专委员”)。笔者试图通过对这两个方面组织结构存在问题的分析，呈现其组织构架优化的空间。

(一)组织内部市场机制问题

人民政协既有组织的设计建构，没有对在组织内部引入市场机制给予足够的重视和充分考虑。笔者认为人民政协及其专委会是政治与公共管理的协商、监督和参与机构。政协组织内部除小部分(如办公厅〈室〉等“行政部分”)外，不属于也不应采用传统的科层制或直线职能型组织架构，然而现实中的人民政协组织却仍具有许多传统组织的结构特征。一是人民政协在自上而下各层级的政协组织间，呈现出介乎于一般组织形态中“自我包含部门结构”和“分离结构”之间的多种特征，如按地理(行政)区域划分组织，某一层级组织具有一定自主性，具有相对独立的工作履职权限和人事权、财务权等等；而具体在某一级政协组织内部除行政部分外，则更接近于“委员会制”[6](P144-145)。从后规制型管理理念中“引入市场机制”的角度来看，人民政协既有组织结构在形成和发展中，尚未有对“建立责任中心制”这种在公共组织中引入市场机制的重要方式给予足够重视，尚未将“投资中心”、“利润中心”(在公部门中应为“效益中心”)、“成本中心”[7](P169-172)三级划分责任中心制的思维，广泛运用于政协组织——尤其是专委会和非专委会委员的组织建构实践中。

(二)集权与分权及责、权、利配置问题

“人民政协不是行政组织，也不是单一的政党组织”[8](P272)，故其既有组织结构在从创立到发展的全过程中，并没有在很大程度上形成在传统直线职能型组织中根深蒂固的诸多顽疾，如权力过于集中，机构设置和规制过于死板严密而缺乏人性化，“帕金森”病等。然而，中国传统政治文化和过去权力过于集中的政治体制对人民政协的组织结构仍形成了不小影响。虽然上下级人民政协组织间的关系是指导与被指导的关系，各级政协组织都具有相对独立的自主权空间，但就人民政协某一层级的某一具体组织而言，仍存在自上而下的过于单一和集中的责权关系模式，而没有充分发挥各专委会的基础性作用和广大委员的主体作用。例如在事权和财权方面，在多数政协组织的提案调研规划工作中，能够获得经费支持的为数不多的重点提案调研项目往往由党组提出，经常委会通过，再分配给各专委会实施，很少面向各专委会和各界别政协委员充分开放征集评选、协商讨论和征求意见；重点提案调研项目获得的经费和各种组织资源占所有提案的绝大部分。各专委会自主提案不多，也难以得到足够的重视和经费支持，而本应充分发挥展示政协委员活力和创造力的，自下而上汇集表达民意民声的委员个人或联名提案，却几乎得不到必要的工作经费支持。

人民政协的性质、职能、功能应充分体现人民政协组织的民主特性，为此，笔者认为，在人民政协这个政治与公共管理的民主协商、监督和参与机构内部，权力的重心应充分地下移，在工作自主权(包括人事权、财权和事权)各方面，应注重分权，加大权力下放的力度和层次，正确定位不同主体的责任中心类别。只有适度下放责权并正确匹配相应的责权体系，才能充分调动和发挥人民政协应有的功能和优势。

同时人民政协组织责、权、利配置结构体系仍存在诸多不够合理之处，且三者匹配和明晰程度尚有待大幅提升。纵向上，由于责任中心制没有充分确立，责任中心划分不够明确，难以精确定位不同主体的责任中心类别，责权利体系的建构缺乏良好的结构基础和支撑，故难以将责、权、利较好地合理规划配置到相应组织层级、子系统(含个人)。横向上，由于人民政协委员和组织的产生等各方面原因，人民政协履职是否应获得相应的权力或“权力和法律支撑”长期以来饱受各界争议。由此造成人民政协、政协委员及其工作对象间的责、权及相应边界模糊不清，自由裁量空间很大，推诿扯皮现象频发，严重阻碍了人民政协工作的积极性、主动性和效能。人民政协组织结构与责、权、利资源配置匹配性失调，导致组织价值理性与工具理性的适配性不佳，工作运行阻滞不畅，工作能效与社会期望值之间落差较大。

(三)“专业性”与“综合性”统筹兼顾问题

人民政协既有结构因欠缺对“专业性”与“综合性”两种能力和功能的充分统筹兼顾，而制约了其相关功能作用的充分发挥。人民政协组织分工协作，统筹兼顾的结构和机制的设计建构尚须进一步优化、科学化，并处理好专业性(化)与综合性(化)之间的关系。

专委会是政协组织行使各项职能的专业性和实质性专门机构，从公共组织管理的角度讲，是为了实现政协各方面工作的专门化(work specialization)和部门化而设置的，体现了政协各领域工作的专业化分工。从突出“专”的意义上看，加入专委会的委员通常是各界别委员中的专业人士，“原则上为全体委员的20%左右”，组成人员“一般应具有相关工作经历、专业知识水平，有时间和精力参加调查研究等经常性活动”[8]。目前绝大多数政协组织的专委会在组织结构上着重考虑了部门化中对工作专门化的需求，但忽略了以下方面的因素：

一是工作和部门专业化程度的“经济性”与“不经济性”间的关系。尽管专业化可以最有效地发挥和提高成员的专业技能水平，但对一些工作领域的研究表明，组织成员由于工作专门化而产生“厌烦情绪、疲劳感、压力感”、工作效率和质量降低、工作态度消极等不经济因素。对此应通过扩大相关人员的工作范围，让他们“从事多种工作活动，允许他们从事一项完整的工作任务”等措施来解决[1](P419-420)。

图1-1 工作专门化的经济性和不经济性[1]

二是面对复杂性和综合性问题时技能互补团队的重要性和必要性。笔者认为即使是完整形态下的委员会制或自我包含、分离形态，与后续大量出现的矩阵式、跨越功能式、网络式等团队式的组织相比较而言，其发育程度和优越性仍然有较大的优化空间。这样的组织结构存至少存在以下不足：一是缺乏组织弹性。由于政协组织结构相对固定和“僵化”，必然带来组织灵活性和适应性的欠缺，对不同任务尤其是对超出政协某一专委会专业领域“边界”和能力的任务，往往表现能出与任务拟合度和工作效能较差的特点。当前市场经济体制下，利益深刻分化，社会日益复杂多变，社会系统性和各领域关联度不断增强。人民政协及其各专委会，以及作为界别群众的代表的政协委员面对的往往是有一定代表性和共性的公共问题、政治问题，这些问题常常具有综合性、复杂性、系统性和敏感性的特点，难以用单一领域的知识和资源研究解决，而常常需要跨专业、跨领域乃至综合多专业、多领域的知识和资源。

三是组织系统的整合协同性。由于专业的分割造成专委会各自专属机能间的隔阂，又因为组织架构上的“条块分割”造成各专委会间的任务冲突和协调困难，使政协既有组织架构在应对复杂任务，特别是综合性高的跨专业、多专业任务时，相关的多个专委会就暴露出缺乏相互间灵活统一地组织指挥、协同配合和调控能力的劣势。

四履职机制的柔弱性。是人民政协目前不拥有法定权力，在应对解决问题过程中若缺乏党政人员的参与和支持配合，则往往暴露出政协解决机制柔弱性。

以上结构性问题，随着中国民主政治发展对人民政协工作能效的要求和现实期望提升，随着专委会在政协工作中重要地位和作用的凸显，会更加突出。这种组织发育程度的差距和滞后性不仅会显现在静态组织结构上，还会在政协组织的动态的工作运行机制上反映出来。可以预见，传统的人民政协组织结构若不加以优化升级，将很难适应日趋复杂和繁重的工作任务。

(四)工作履职目标管理体系问题

由于人民政协组织管理工具理性的滞后，导致传统的政协结构难以建立科学、合理、有效和严密的目标管理和绩效评估考核体系。由于目标导向体系、指标及评估体系不够合理完善，对工作竞争和激励机制的建立和运行缺乏良好的结构支撑，必然导致相关机制建构困难、运行不畅，人民政协工作积极性、主动性和效能不高。尤其应注意，目前政协组织在主动灵活、“广泛多层制度化”的目标发现、生成和整合子系统这一重要环节上较为欠缺，这将造成该体系后续各相应子系统建构的瓶颈。

(五)非专委会委员组织结构问题

从数量上说，“非专委员”占政协委员的大多数,例如占省政协委员的2/3。他们并非处于“散在”的状态，他们由各专委会根据需要进行联系或自发组成若干委员小组，但这样的联系却显得较为薄弱。进一步看，非专委会委员的组织结构问题主要表现在两个层级:一是作为政协的重要组成部分的非专委员本身；二是政协体系的外部延伸，或可称为人民政协组织的“影子层级”，即政协委员所代表、联系的界别群众，该层级可理解为人民政协组织丰富的“根系”和“神经”末稍及其所植入的提供给养和信息的环境。这两个层级在组织结构方面的主要问题大致相同，即组织化程度较低，联系较松散，尤其是政协及政协委员与所联系的界别群众间的沟通联系互动尚未形成成熟、稳定、高效、实时的机制和相应实体结构支撑体系。这必然导致“上”和“下”两方面的互动性双向阻滞作用。

1.自下而上方面。一是由于政协委员、委员所联系的群众以及群众内部相互之间，缺乏常设、便利、稳定的“人民政协话语”下的沟通和参与的结构机制，故而在上述两个层级领域难以产生和提出具一定共性和代表性的意思表示；二是难以在一定范围内对党政部门的路线、方针、政策、重大事项决策等形成具“代表性、共识性”的意思反馈，如共同的意见、建议、批评监督等；三是难以在层级内部之间形成有效的相互协同、协作结构机制，集体研究、解决问题，由此形成合力的能力仍有很大程度上的欠缺。尤其对于第二个层级而言，各主体间的“半疏离”或“疏离”状态，导致该层常常不能形成充分代表所联系群众、群体的具一定共性的态度、看法、观点，不能充分、集中地反映其问题、诉求、意见、建议。

2.自上而下方面。一是难以将党、政府和政协组织的有关精神、意图、指令、知会、征(咨)询等等类目繁多，且日趋丰富化、频繁化和时效化的信息更及时、准确、完整地传递到政协组织末梢、外围延展区域(影子层)和外部环境相关区域；二是由于以委员个人或以实体组织结构关联支撑缺位下的“自发型委员小组”，开展工作的能力、时间、精力、经费、支持与保障等重要资源的掌握与获取具有很大的局限性，故而传统工作模式下的政协非专委员工作效果、力度、泛围、成果和价值亦十分有限，以至于很难基于这种缺乏保障的组织工作结构模式，对工作主体的绩效制定出强硬而严格的要求和切实有效的评估激励机制。

应注意，上述非专委员组织结构第二层级出现的问题在专委会委员与其所代表和联系的部分群众之间同样存在。这种由组织离散、半离散结构造成的一上一下的双向阻滞作用，必然导致政协非专委员的作用和履职效能受到很大程度的削弱，他们常常“单打独斗”、“单兵作战”，甚至有的委员逐渐失去对政协组织的归宿感、效能感和成就感而产生了消极履职思想或不履职、“不作为”。由此造成人民政协组织及其工作机制常常呈现出相对软弱、涣散的特点。

以上结构性的问题大大影响和制约了政协工作的效率和效能，使政协在自身发展和履职方面均受到较大的束缚，工作中常常处于被动状态，不利于实现政协系统应然和预期的良好运行状态，实现其“摄入”、“消化”、“成长”、产出的良性循环。

三、优化政协部分组织结构的基本构想

(一)合理优化专委会组织结构

目前的专委会是政协工作的重要基础和政协履职发挥作用的重要基础部门和重要方式。专委会的存续有其历史的必然性和合理性，深化专委会的改革不可能一蹴而就。必须本着稳妥谨慎的原则，逐步尝试推进。本文着重就地方人民政协的情况，并依据前文述及的理论和问题，从如下方面和步骤提出优化人民政协部分组织结构的构想：

第一，在保留专委会基本机构的前提下，将现提案委扩建为“提案及履职规划评审委员会”(以下简称“规划评审委”)，对政协提案及其它重要履职工作进行专门统筹规划，相关重要决策必要时提请常委会或主席会议讨论通过。人员组成建议由各专委会推选1/3专委会委员担任“规划评审委”委员，并聘请部分党政部门业务负责人和专家学者组成“规划评审委”顾问委员会参与“规划评审委”重大议事决策。同时建立“规划评审委办公室”作为其办事机构(建议从每个专委会办公室，调2-3名左右工作人员到规划评审委办公室，作为各专委会工作联络小组)。规划评审委除负责原提案委相应职责外，逐步担负起跨专委会的委员统筹组织、协调、联络的职责。

第二，建议各级政协精简专委会委员人数,转而建立“专委会专家库”。针对一般情况，地方政协可将专委会的委员人数缩减至省级6-12人，州市级3-6人，缩减后及缩减前的专委会的委员按专委会编入“专委会专家库”。此建议是基于厄威克(L．F．Urwick)、法约尔、美国管理协会对管理幅度的研究[2](P394-395)以及格兰丘纳斯(V．A．Graicunas)的管理幅度和管理关系数计算公式的启示。可将原专委会组织政协委员活动的大部分职能交由规划评审委与各专委会相对应的工作联络小组规划实施。

第三，将原先划拨给专委会的经费的大部分(如80%)划拨到规划评审委，作为履职专项经费，并建立相应制度机制严格规范该经费的使用和监管。该项经费主要用于(1)每年提案的立案、结案评审，提案招投标；各立案、中标、委托提案的经费资助和优秀提案的评审奖励。可以质量为主、数量为辅对提案进行综合评价和评优。(2)组织委员参加各种履职会议、调研、视察等活动；(3)应从划拨给规划评审委的经费中预留和划拨部分(如：30%或更多)作为委员自主提案和联名提案资助经费。具体资助数额可按照提案及调研所涉泛围及各相应级别单位等设定。

第四，鼓励委员在专委会或规划评审委帮助协调下，自愿与其他委员建立人员构成合理的“委员工作小组”(以下简称“工作小组”),并逐步形成规范化的制度和机制。鉴于委员力量和所关注的问题、领域及相关意见不宜太分散，工作内容和方向应具有一定代表性和广泛性，每个小组人数不应少于6人，亦不宜多于12人。每个工作小组设“理论组”，理论组成员须为专委会专家库成员或具备相应资质的外聘专家(鼓励在取得小组2/3成员同意的前提下外聘高水平专家参加工作小组，固定外聘专家应限制在1-2人，临时外聘专家人数可根据实际需要而定)，且与普通组员的人数比例不应少于1/3，并不应多于1/2。每个小组应获得财政相应的基本工作经费支持，可由委员工作履职专项经费中统筹支出。工作小组的经费使用可由所在人民政协组织常委会讨论通过《委员工作小组经费管理办法》作原则上的规定，具体使用并由各小组自行协商决定。这样就能在一定程度上保证大多数委员都有参与委员工作小组的机会，从而保障人民政协的民主参与性，而又适当保证了工作小组的理论能力、工作质量和成果水平。每个工作小组应选出1名组长负责领导小组的相关事务，人员构成变更等相关组织情况应报规划评审委备案审批(重在备案)，备案审批工作应以简化高效为原则严格限时办理。工作小组可分为长期和临时两类，长期工作小组中至少2/3的成员应维持在两年内以及某一完整年度中不做变更，并以小组为单位接受相应的年度绩效评估考核。临时工作小组可围绕共同申报和完成某一提案或其它必要的临时履职任务而临时组成，任务终结即应解散。

第五，进一步深化改革，加强人民政协工作实效性。若以上各步均得以稳步实施，并取得很好成效，则可在如下两方面继续深化改革。一是深化人民政协委员及政协各专委会委员产生机制的改革，逐步建立和完善政协委员及政协各专委会委员的界别民主推选机制，逐步从由“中共党委与各界别协商推荐”过度到“中共党委与各界别协商推荐与各界别自主推选相结合”的模式，尝试实行部分的政协委员(如1/3至1/2)和专委会专委由本界别群众和政协委员民主推选产生。由此加强人民政协运行的民主化和人民性。二是在充分征求意见的前提下，可为每个“工作小组”安排一名政治、理论素养和业务技能过硬，能力和地位匹配的中共党员作为顾问或协调员(可优先从政协的中共界别委员考虑)，以加强对工作小组的价值引导、调研工作协调和提案督办情况跟踪。三是进一步精简和规范专委会职能，减少专委会受直线职能式或行政命令式的工作干预的潜在可能，使其能够集中精力于如下职能：一是加强与党政相关部门进行对口协商沟通互动；二是组织实施全委会、常委会、上一级人民政协组织或党政部门委托的重大调研等项目；三是增强其作为“专委会专家库”信息管理机构和作为组织学习相关专业领域法律法规、方针政策的机构的相应职能。*必须说明的是，以上改革步骤和方案仅为笔者以学术探讨的角度，综合相关理论知识和调研资料分析提出的模拟方案。限于笔者的知识水平和调研深度广度，该方案用于实践尚须结合具体情况做进一步深入的认真研究、详细论证和探讨，此处仅作抛砖引玉之用。

(二)加强非专委会委员的组织化建构

对于非专委员而言，其疏离和分散的状态必须得到根本优化，使政协组织切实发挥统一战线凝聚人心、汇集力量、整合资源的优势，推动形成最广泛的民主政治参与，“推进协商民主广泛多层制度化发展”[10]。

第一，通过上文述及的组织结构优化方式，或在优化尚未能推行的情况下，使非专委员相互或与其他委员组成“委员工作组”或“委员提案工作组”。利用“个人——小组——政协”这样的跨越功能团队(cross-functional teams)单元连接模式，使委员个体在小组中找到一种更为直接和经常并且较少拘束感的组织文化。在小组里，由于小组缺乏正式的“权威”，环境的相对单纯，组员之间容易互相了解熟悉，减少了委员防范心理，而增加了认同感、接纳感、使环境的变化更容易掌控，从而使委员履职的同时能够得到社交的满足，从而对履职产生激励作用。这种模式还有利于避免专业分工造成的僵化和协调困难[6](P146)。同时，这种模式也通过小组为桥梁，建立起委员与组织之间方便的沟通和互动，增加了政协组织的凝聚力和归宿感。

第二，建立和完善委员联系群众的绩效考核和台账制度。通过痕迹跟踪记录的方式，不仅考核委员的履职成果，而且考察委员的履职过程，从而避免了过于偏重其中一方面而使委员的劳动付出被忽略或得不到认可和回报。通过相关规章制度的建立，要求委员坚持记录“民勤日记”，“访谈记录”，建立“群众留言簿”，“社情民意记录”等一种或几种台账。一方面便于委员查阅整理，通过思考研究加工成为提案的基础；另一方面也有利于政协组织及时跟踪了解委员的工作情况，对委员进行帮助和指导督促，年终可作为委员绩效考核的依据。

第三，加强培育引导，增强委员履职的责任感和使命感。通过加强对委员和培育引导，使委员充分认识自身的职责和委员工作的重要性，认识到政协制度和社会主义协商民主的在中国政治制度、体系中的重要地位，不断增强委员的使命感、荣誉感和责任意识。要积极引导和培育委员竖立“三种意识”和“三种观念”[11]，使委员在工作中始终把履职看作是自己对人民和界别群众的奉献和责任，看作是自己的本职工作，把自己看作是政协这个“家”的成员。充分发挥代表和主体作用，无愧于党和所代表界别群众的信任。

第四，增加会晤的频次，不断完善和畅通信息的上下沟通机制。各界别尤其是党派应做好组织工作，及时传达政协的指导意见和会议精神，充分发挥民主政治参与作用，认真收集和整理好界别成员和所联系群众的意见和建议，形成界别的意见。充分发挥政协自上而下的宣传动员和自下而上的民主参与作用，保证三大职能有效发挥。

四、结语

通过优化专委会组织结构、加强非专委会的组织化，有利于突破人民政协结构与功能分割及形态发展相对滞后的传统委员会制组织结构，达到科学履职的效果。

一是改革人民政协结构和功能分割，相对涣散低效的传统组织结构。通过“规划评审委”建立起全面协调、统筹整合，科学系统规划，相对集中高效的提案履职规划评审体系，增强人民政协组织的统战性，促进人民政协工作“目标”与“价值”、“工具”与“理性”的统一，推动人民政协向“高效化”这一政治发展价值目标迈进。

二是以建立“责任中心制”为主要方式，在人民政协内部引入市场机制。以规划评审委为某一层级某一具体政协组织中较高级别的“投资中心”，将人民政协组织内部的专委会、工作小组、政协委员等，根据各自不同的责权分别划分定位为投资中心、效益中心或成本中心，并据此进行目标管理和给予相应的自主权，使各种中心可遵循市场规律对所需的资源、成本和产出进行相对的自主决策调控，在选择和获取优质资源，节约成本、提高产出并合理安排报酬和履职激励等方面，掌握更大的自主性与灵活性。在资源供求主体间建立市场机制，由此形成资源供给的竞争，实现成本、履职产出的优化。

三是为实现集权与分权适度化、合理化提供结构支撑。规划评审委作为某一层级某一具体政协组织中较高级别的“投资中心”，通过征集、咨询、调研、协商等科学化、民主化方式，统筹规划专委会、工作小组和政协委员等主体工作履职的目标任务，并采取组织安排、委托、招投标、自主申报等多种形式相结合的方式确定具体目标任务的实施责任主体，并以之为较低一级的投资、效益或成本中心。由此，实现结合具体目标任务的大小、难度、复杂程度等相应的履职需求，确定应下放的责、权、利大小,进而实现集权与分权的适度和合理调控。

四是统筹兼顾“专业性”与“综合性”，尝试建立“跨越功能团队”组织结构和工作模式。通过积极探索优化传统的“委员会制”结构，给予原专委会一定力度的精简，并将其部分资源整合到更高一级的“投资中心”——规划评审委，以加强统筹规划、组织协调；同时又适度保留各专委会的实体精华部分，继续发挥其专门化和“对口化”(尤指与党政相关部门的对口沟通联系和协商监督)的职能优势，统筹兼顾“专业性”与“综合性”，提升政协履职能效。而“委员工作小组”履职模式是人民政协“跨越功能团队”的一种具体构想。“跨越功能团队”模式是主动、灵活而富于弹性的先进组织结构形态，其建立和发展有利于专委会工作最终克服“专门化不经济”的梦魇，使政协委员获得更全面、主动、积极、灵活的政治和公共管理参与体验，在“参与”和社交需求的满足中得到较好的情绪激励和履职绩效，从而提高履职积极性和履职质量、效能。成员和技能的互补性将使团队(工作小组)在研究和应对复杂、复合型问题时表现出更强的解决和适应能力，提出更全面而切实可行的意见和方案。

五是规划评审工作对人民政协具体工作的量化评估和相应奖惩机制的建立具有重要的先导性、基础性和参照性作用。以规划评审委做出的履职规划设计的主要目标内容和评审的相应标准体系为依据，将有利于确立目标管理导向原则并建立相应工作目标、绩效管理体系，实现对人民政协各工作履职主体的工作目标绩效进行精确、全面、系统地考核评估和奖惩激励。

六是在一定程度上破解了非专委员组织结构松散，于政协组织及彼此间相对疏离的弱组织化状态。使其通过责任中心制和目标绩效考核体系的建立，进一步明确履职的价值目标和任务激励；并通过参与“工作小组”，获得社交需求满足，增强组织归属感；得到必要的资源支撑，提升工作能力，扩大工作范围，使工作履职的责、权、利有效结合、合理匹配，从而焕发出更大的工作积极性、活力和创造力。

[1]斯蒂芬·P·罗宾斯，蒂莫西·A·贾奇.组织行为学[M].孙建敏，李原，黄小勇，译.北京：中国人民大学出版社，2012.

[2]王国元.组织行为管理[M].北京：华夏出版社，2013.

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[9]中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则[EB/OL].(2005-02-28)[2015-05-01]. http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ARTI1315304517625105.shtml

[10]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].新华网， (2013-11-15).http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[11]马孝初.政协工作研究[M].昆明：政协云南省委员会研究室，2011：75.

责任编辑：杨松禄

云南省社会主义学院科研课题“政治发展语境下的地方人民政协发展研究”(项目编号：2013YSKYC04)阶段性成果。

罗雷(1977-)，男，硕士，云南省社会主义学院科研处教师，主要从事人民政协、参政党与多党合作等理论研究。

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1671-2811(2015)02-0044-09