“互联网+”时代网络空间治理策略

杨冬梅

(中共黑龙江省委党校，哈尔滨150080)

党的十八届三中全会锐意改革，提出推进国家治理现代化，加快了完善网络空间治理的新举措;党的十八届四中全会着力法治，提出推进依法治国，加快推进网络空间治理的新形态;2015年政府工作报告着眼务实，提出制定“互联网+”行动计划，加快了部署网络空间治理的新战略。习近平总书记的“没有网络安全就没有国家安全”、“建设网络强国”、“共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间”等重要论述，凸显网络空间安全的重要性。当前我国正处于“四个全面”治国理政战略布局的新时期;正处于“互联网+”信息技术发展与重塑的新时代，加强网络空间治理，践行依法治国、促进国家治理现代化、确保国家安全和社会稳定具有重要意义。

一、“互联网+”时代我国网络空间治理存在的问题

“互联网+”时代是指利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与传统行业进行深度融合，创造新的发展生态。信息的互联互通渗透到社会生活各领域，并引发了深刻变革，给网络空间治理带来了新的难题。为了实现国家治理现代化，伴随着“四个全面”和“互联网+”时代的到来，对党和政府的社会治理能力提出新要求，需要建立相应的网络空间规则和机制以促进我国网络空间治理的科学化、规范化，但目前我国网络空间治理仍存在以下“四个不足”。

1．治理理念滞后，无法适应“互联网+”时代需求

随着“互联网+”时代的到来，将依靠云计算、大数据与新分工网络推动传统产业的在线化和数据化，最终推动各行各业的蓬勃发展。然而当前我国仍然沿袭长期以来形成的行政管理模式，对网络空间采取管制方式。我国信息化能力较差，应对新媒体、自媒体缺乏敏锐性，反应迟缓，甚至对网络信息技术存在抵触心理。当前政府强化网络建设与管理中服务、法治和治理理念缺失，存在“二多二少”的问题。政府充当控制网络负面功能的管理者角色居多，承担引导各方网络空间治理主体良性互动的服务者角色少;政府单向采用简单行政管理手段居多，借助网络优势创新治理手段少。同时数据资源的松绑，将会给网络监管部门的事后监管模式带来压力，不利于在萌芽状态及时发现问题并解决问题，但如果频繁对网络空间施加过多的行政干涉，将会影响网络空间数据正常流动，无法适应“互联网+”时代的需求。

2．缺乏总体战略设计，管理体制存在明显弊端

一是我国网络空间治理各主体职能交叉重叠，政出多门，引发管理漏洞。全局性网络空间治理领导主体和协调机构还不成熟，各分管部门间缺乏高效率的日常协调合作机制，应对网络安全问题滞后、效率低下。二是管理技术和管理职责相脱节。目前我国网络空间治理缺乏有效的协同治理机制。作为治理主体之一的政府在治理方式、能力、技术和资源等方面难以适应当前“互联网+”时代的需要。内容监管技术手段滞后于网络应用技术发展。政府缺少利用大数据、云计算等分析并预测社会问题，更好地治理社会，阻碍了政府更好发挥其服务职能。三是我国中介组织、行业协会等社会组织发展速度慢、独立性不足、自治性差、有明显狭隘性等缺陷，无法承担部分网络市场监管职能。

3．法治建设不完善，无法适应“互联网+”时代的快速发展

当前我国网络立法滞后，缺乏前瞻性;我国网络立法层级低，缺乏权威性;网络立法较为分散，缺乏系统性、协调性;网络立法内容过于原则，缺乏可操作性;网络立法的制定者与执行者存在利益相关性，立法缺乏公正性、客观性和科学性;网络立法存在空白和冲突，缺乏实效性;网络立法重管理轻权利，缺乏保障性。网络立法责任设置不完善，缺乏惩处力度，无法提高相关立法的速度，不能提升执法效率，无法依据法律清晰界定治理主体应承担的法律责任。

4．信息安全性落后，网络安全可控能力不强

一是网络监管技术滞后。网络空间安全性隐患重重，软硬件信息技术产品受制于微软、IBM、甲骨文、思科等外企巨头的全面围剿，发展滞后，安全技术严重落后，用户安全意识严重不足，敏感信息泄露事件经常发生。海量数据的背后考验着各治理主体的信息防控技术，杜绝电信诈骗和互联网诈骗，保护国家网络安全。二是网络系统高端自主核心技术缺失，网络信息技术和网络信息安全技术自主创新不足，对外依存度高，网络空间安全防御能力较为薄弱。

5．网络安全人才匮乏，制约我国网络空间安全发展进程

习总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上明确指出:建设网络强国“要有高素质的网络安全和信息化人才队伍”。凸显保障国家网络与信息安全发展，人才是关键，网络空间人力资源是我国网络安全软实力的重要标志。我国不乏互联网技术人才，但我国网络空间治理相关专业型人才、复合型人才、领军型人才极其匮乏。当前我国网络空间安全人才队伍建设主体是高校和专业培训机构，其中高校发挥着重要作用。2015年6月，为实施国家安全战略，加快网络空间安全高层次人才培养，根据《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》的规定和程序，经专家论证，国务院学位委员会学科评议组评议，报国务院学位委员会批准，国务院学位委员会、教育部决定在“工学”门类下增设“网络空间安全”一级学科。要求各单位加强“网络空间安全”的学科建设，做好人才培养工作。但对于这样一个新增设的一级学科建设仍有待健全，具体还涉及资源获取，职称评审，博士、硕士导师名额，专业经费投入等方面的影响因素，尤其是高素质、高技术水平的网络空间安全师资队伍明显短缺，将会严重影响我国网络与信息安全人才体系化、规模化、系统化培养工作。同时网络空间治理的社会培训机构同样也很少开设网络空间治理课程。我国网络空间人才队伍建设仍存在深度不够、系统性不强、专业能力不足等问题，人才数量和结构远远不能满足网络空间安全建设快速发展的需要，严重制约我国网络空间安全发展进程。

6．网络安全扶持政策不足，多元融资渠道尚未建立

习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上强调，“要制定全面的信息技术、网络技术研究发展战略，下大气力解决科研成果转化问题。要出台支持企业发展的政策，让他们成为技术创新主体，成为信息产业发展主体”。但国家对网络空间的政策取向常常陷入两难境地。一是隐私权和知情权的问题。“棱镜门”事件强烈地触动了全球民众的神经，引发了政府和民众对国家和个人隐私与自由的极大担忧。“互联网+”时代采集个人数据的工具就隐藏在我们日常生活所必备的工具当中，即便是最无害的数据，只要量足够多，就能透露一定的个人信息。在政策制定中如何兼顾安全与自由、国家利益与个人隐私，就成为一个严峻的挑战。二是数据公开的问题。丰富的数据源是“互联网+”时代发展的前提。从政府自身来看，政府是各类组织中最大的数据源和信息源，政府治理产生大量数据，政府产生的这些权威的数据，盘活量、被社会使用率较低，我国数字化的数据资源总量远远低于美欧，与此同时，我国的数据公开、数据共享机制缺乏，数据质量参差不齐，数据可信度较差。兰德模型预计，未来10年，企业在网络安全风险控制上花费的成本将增加38%，而网络空间安全建设进程中政府资金扶持明显不足，尚未建立起多元化、可持续的投融资平台，融资渠道单一，令我国网络空间安全治理面临资金困境。

二、“互联网+”时代网络空间治理对策思路

“互联网+”时代网络空间治理新形态是以善法为基础的善治，应以治理法治化为着力点，基于建设法治社会和约束国家权力两重目标;基于发展思维、协同思维、开放思维和全球思维构建维护国家安全、促进经济发展、维护社会稳定和建设网络文化的治理体系，以能够更好地管控网络空间、推动网络产业、引导网络文化和支撑网络国防。把握未来发展走势，运用前瞻性思维，开拓创新，保障安全。创新开发开放体制机制，探索新型跨境模式、商业模式、应用服务模式。重视和加强信息安全基础设施建设，保障基础信息网络、重要平台及信息系统安全，提高国际电路和国际业务的应急保障能力，创建一个安全、可信的网络环境。具体包括:

1．加强组织领导和建立网络协同联动机制

明确网络空间治理各主体的科学定位。应发挥集中力量办大事的社会主义制度优势，在中央网络安全和信息化领导小组集中有效领导下，形成“党委统一领导、政府加强管理、企业依法运营、全社会共同参与”的网络空间多元治理模式。明确战略目标与重大政策，部署阶段性工作目标与重点任务。一是理顺职能，重点解决国家主管网络空间各部委间职能重复交叉的问题，通过“两单一图”工作的深入推进，明确省、市、县各网络治理主体职责、权限。二是明晰职责。核心任务是正确处理好政府、企业、个人的责任分工，让更多力量参与网络治理，形成合力。三是多元协同。积极利用社会力量，建立网络空间的群防群治机制、行业自律机制等，正确引导全社会有序参与。

加强政府引导，市场运作。充分发挥政府在统筹规划、宏观调控、组织推进、统一标准、政策导向等方面的引导作用，完善政策措施，系统研究解决各环节发展中遇到的体制机制问题，营造良好环境。坚持以市场需求为导向，充分发挥市场机制的基础性作用和企业的积极性，推动信息基础设施和各类信息交流平台开发建设和持续发展，以信息化为手段加快产业升级换代。

领导小组下设办公室，专门负责推进规划主要任务和重点项目的实施和运营管理等工作，分工落实各项主要目标和工作任务，加强检查督促，突出重点，分布推进，使规划能够落到实处。加强区域国家相关部门之间的沟通和合作，开展省部合作和省市联动，统筹推进信息通信产业平台与跨界经济合作区、进出口基地、国际国内产业协会等各方面协同合作，逐步建立联席会议制度，妥善处理本地区、部门在网络空间治理方面遇到的重大问题，共同推进各地基础设施建设，更好地服务于区域经济社会发展。完善网络治理主体合作机制、决策协调机制、多元力量良性互动机制、基础设施的共建共享机制、信息资源共享机制、人才交流合作机制，最大限度地提升网络空间治理机制高效运行的整体合力。

2．建立健全信息交流合作机制

建立和完善信息资源应用和共享机制，加大资源整合力度，打破条块分割，确保部门间互联互通和资源共享。坚持国内共享与国际共享相结合、无条件共享和有条件共享相结合，加快全社会信息资源整合。加快信息资源开发，统筹推进各行业各领域的合作交流平台建设。建立健全各地信息交流工作机制。加强各地在政策、法律、技术标准、网络构架等方面的沟通协商，共同推进区域信息化进程和信息交流合作。积极争取国家工业信息化部、商务部等部委的指导和支持，推动多种形式、各个层次的合作对话，加强信息交流中心相关平台和应用的技术标准和管理体制研究，制定统一的网络技术标准、数据信息交换格式标准、管理法则等，做好知识产权保护工作，兼顾各方利益，保证区域合作共赢的长效性。加强国家间、地区间在科技、农业、贸易、教育、文化、安全等领域的信息交流与共享。逐步建立起多层次、多领域信息交流合作的渠道。加大整合力度，将政府部门、企业、社会的信息、网络、应用系统和相关业务资源逐步进行整合，建立综合性数据资源和交换平台，促进区域性信息共享与交流。

加大信息共享，促进开放合作。一是提升物联网、云计算、大数据等新一代信息技术的应用能力和水平，构建以业务需求、数据整合、核心技术、扶持政策为落脚点的支撑体系，为发展和规范网络空间提供强力保障。二是建立网络科研基地，创建高科技人才队伍，实现网络空间安全管理技术和治理手段与最先进的信息技术和互联网业务同步发展。三是运用财政和税收手段、完善政府采购机制等举措加大投入，引导社会资本投入，鼓励技术创新，开发网络安全产品。四是进一步加大新一代网络、“防火墙”、“电脑密码”等重点领域的技术攻关和自主研发力度，着力构筑政治、经济、文化、社会、军事等领域的过滤网站，抵御破坏性网络信息侵袭，确保网络空间公共领域安全。

3．推进网络空间法治体系完善创新

法治为网络空间治理提供制度保障。立足发挥法律制度的强制性和激励性准确把握网络立法的定位导向，实现“双三架构”，即从“立法、执法、守法”三个层面构建“控制、惩戒、防御”三个功能于一体的网络治理法治体系。一是加快网络空间立法进程并依法建网，建立健全网络治理法治体系框架，实现控制功能。二是强化网络空间法律实施和执法力度，切实保障网络法律主体切实享受权利、履行义务，实现惩戒功能。三是提高网络空间全民守法意识，加强网络空间安全文化建设，实现防御功能。加快贯彻落实习近平总书记强调的“抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间”。

4．加大政策扶持和资金引导

建立多元资金投入机制。引导社会资金投入，形成政府、运营企业、社会资金等多元资金投入机制。电信运营企业应加大光纤宽带、网络基础设施建设的资金投入规模和水平，完善宽带网络覆盖和宽带应用普及水平;省市各级政府充分发挥信息服务业发展等专项资金作用，筹措专项资金，支持互联网区域交换中心、光纤到户改造、云计算数据中心等重大项目。鼓励民营资本等社会资金投向信息交流平台、跨境教育、跨境电子商务和物流、国际云计算数据中心等产业建设。

加大政策扶持力度。加大信息通信基础设施保护力度，加强光纤到户验收备案管理，规范宽带网络建设收费行为。制定面向软件、信息服务、数字内容等产业的发展规划，抓紧研究出台鼓励和扶持信息传输服务业、信息内容服务业和信息技术服务业等产业发展的相关政策。对于开展跨省、跨国信息应用服务的企业给予资金补贴、贷款优惠、快速通关等鼓励措施。

积极争取国家政策支持。加强地方政府、企业与国家有关部委、直属单位的沟通和联系，争取国家部委在政策实施、制度创新、项目建设、资金投入等方面优先给予支持。根据我国网络空间治理需要，重点争取工业和信息化部等部委支持，建立互联网区域交换中心、加快国际项目审批速度。政策支持与发展需要相互配合，共同推进我国网络空间治理。

5．强化网络和信息安全保障

重点保障网络系统安全。针对基础信息网络、重点信息平台和信息系统开展网络信息安全顶层规划，统筹网络信息安全基础设施建设，提供电子认证、入侵监测、审计监管等安全防护服务，全面提高安全防护能力，创建安全网络环境，确保各项信息应用安全发展。严格依据网络信息安全等级保护和分级保护的相关要求，做好安全风险评估，及时发现和整改各类存在的安全风险隐患，采取相应安全加固保护措施。密切关注新技术、新业务的应用推广，提前进行跟踪研究，及时、有针对性地加强网络与信息安全防护能力。

提升应急通信保障能力。加强枢纽节点电力供应、消防等基础保障，合力规划传输轨道，全面提高宽带网络基础设施的可靠性和抗毁性。建立国际应急通信保障预案，逐步实现国际网络、国际电路的应急优先服务。

6．强化网络安全人才的培育和引进

积极引进与加强培养培训相结合，落实高层次人才的政策待遇，为我国网络空间治理提供所需的信息化和国际化人才。一是支持国内外高等院校、职业院校和企业联合建设信息化(移动互联网、云计算、物联网、软件)、物流贸易(电子商务、物流、国际贸易)等方面人才培养基地，加强人才的培养和培训。二是通过设立人才创业基金等方式，大力引进软件、信息服务、云计算、物联网等技术研发与产业化领军人才，加大人才交流，探索人才、教育机构、产业园区一体化发展模式。三是要建立并完善网络空间安全人才储备机制和人才评价体系，并能实时监控，高校应加快完善“网络空间安全”一级学科，积极与企业建立合作关系，实现网络空间安全人才供需对接。四是建立网络空间安全人才培养选拔机制，建立安全人才库，着力打造网络科技领军人才、卓越工程师、高水平创新团队，建设一支政治强、业务精、作风好的强大网络空间安全人才队伍。