人民陪审员制度规范化运行实证研究——以山东省阳谷县人民法院为例

○ 石东洋 刘新秀 张丽芬

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。人民陪审员制度是我国司法民主的要求，是司法公正的重要保障。人民陪审员制度是司法民主化的具体体现，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径。制度完备是人民陪审员工作制度运行规范的关键，为了确保人民陪审员工作的规范运行，山东阳谷县人民法院制定了《人民陪审员管理办法（试行）》，从权利义务、庭审参与、管理考核等方面，就该项工作的具体运行予以规范。在职责和权利义务方面，规定了人民陪审员依法参与合议审判等三项职责范围，以及保守审判工作秘密等四项义务，并从身份保障、审判权行使、人身财产权益保护等十个方面详细规定了其权利。在参加审判活动的具体规范调整方面，明确规定了各类案件应由人民陪审员参与合议的比例，明确了人民陪审员参与合议的案件类型，明确了人民陪审员参加审判的程序规定。完善的人民陪审员工作制度，为这项工作的贯彻落实可提供有力保障。

一、人民陪审员整体结构的系统优化

“人民陪审员制度在促进司法民主、提高司法公信力和保障司法公正等方面具有重要价值和功能”[1]。根据人民陪审员“倍增”计划的工作安排，2014年阳谷县人民法院加强了人民陪审员的选任、培训工作，在遵循公平、公正、公开的原则的基础上，向社会公告了人民陪审员的名额、选任条件、程序等相关事宜，依法定程序，经阳谷县人大常委会任命，增选了48名人民陪审员。

（一）陪审员来源民主化

社会公众能否广泛而深入地参与司法活动，是衡量一个国家民主和法治发展进步的重要标志之一。为了保障公民陪审权利，必须让符合条件的公民都有机会参与陪审[2]。针对以前人民陪审员队伍存在的男性多、女性少，党员干部多、普通群众少，机关单位人员多、农村基层人员少等来源代表性和广泛性不够的问题，在2014年的阳谷县法院人民陪审员增选工作中，提高了女性、民主党派和无党派人士、高学历等人民陪审员的数量，不仅使人民陪审员在数量上完成了倍增计划，而且使人民陪审员的整体结构更加趋于合理化。

（二）依据案件类型选任

人民陪审员的选任程序不仅影响人民陪审员的素质和能力，而且关系到人民陪审制度能否发挥扩大司法民主、强化司法监督、提升司法公信的功能[2]。针对当前劳动争议、民间借贷、商事合同纠纷案件数量大幅增长的实际情况，阳谷县法院从工会、金融、民营企业、行政机关等部门选任15名人民陪审员；适应少年审判工作需要，从妇联、团委、学校选任了16名人民陪审员；针对涉农纠纷案件审理，从农村基层群众中选任17名人民陪审员充实到人民法庭。

（三）合理安排工作岗位

扩大参审范围并不是要求所有的案件都应当由人民陪审员参加审理，也不意味着人民陪审员参审的案件越多越好[2]。根据人民陪审员原职业特点、个人意向、性别等综合因素合理安排岗位。对长期生活在农村的安排到基层人民法庭；属医疗、劳动、工会部门的安排到民事审判岗位；属教育、团委、妇联的安排到少年审判岗位；属行政机关的安排到行政审判岗位。

二、“半自我化”管理制度的规范运行

着力强化人民陪审工作的组织保障、队伍建设、制度完善和作用发挥，充分挖掘人民陪审员在陪审、调解、执行、监督等方面的作用，让人民陪审员全程参与、见证、监督司法，推进了社会矛盾化解和社会管理创新工作。

（一）完善陪审管理机制

阳谷县法院成立了由院长任组长的人民陪审员工作领导小组，对人民陪审员分片组实行“半自我化”管理制度。根据人民陪审员所在工作单位和住址，将人民陪审员分为1个院机关片组和5个人民法庭片组进行管理，审管办主任担任院机关片组组长，各人民法庭庭长为各片组组长。各片组组长负责人民陪审员参审工作考核并按照每名陪审员每月至少陪审一次的要求负责保证本组人民陪审员的参审面和参审率。各片组陪审员，推选一名威信高、责任心强、有一定组织协调能力的陪审员作为驻庭陪审员并担任片组副组长，具体负责陪审员的审务管理。审判人员认为需陪审员参加的案件，填写陪审流程表，经庭长审查后报片组副组长，由片组副组长在组长指导下随机确定陪审员，通知陪审员依法参加庭审，并负责陪审登记、确认、统计等相关管理工作，实现了陪审员审务管理的规范化。

（二）建立人民陪审员档案

建立人民陪审员个人档案和业绩档案，个人档案记载人民陪审员的个人履历、审核任命、履行职责、业务培训、考核奖惩、领取补助等各项情况；业绩档案对人民陪审员参加审理案件实行一案一表，记录参审基本的案由、审理结果及是否被改判或发还、当事人是否申诉上访等情况，作为年终对人民陪审员履行职务情况进行考核的依据。

（三）健全教育培训制度

把人民陪审员岗位培训纳入年度培训计划，采取日常培训与集中培训相结合的模式，日常培训以庭审观摩、点评交流为主，集中培训以法规学习、代表案例讲解为主。对选任的人民陪审员进行职责所必备的审判业务知识和审判基本技能的岗前培训，为增强陪审员审判案件的使命感、责任感，培训的内容还包括证据的采信规则、陪审员的职责和权力、廉政制度规定等基本法律规定。培训的方式以集中授课、庭审观摩、专题研讨等方式为主，安排授课的教师都是多年从事审判工作的法官，为了更形象、更直观地了解案件的审理程序，还安排人民陪审员观摩了民事、刑事和行政诉讼案件的庭审。审判业务骨干对人民陪审员进行“一对一”传帮带，提高人民陪审员的参审能力；同时，各片组实行例会制度，每月召开一次人民陪审员工作会议，通报参审情况、总结交流经验，着重提高人民陪审员的参审能力。

（四）强化监督考核力度

将人民陪审员纳入司法巡查和案件回访范围，通过日常巡查和定期案件回访的方式，加强对人民陪审员依法履职的监督，司法巡查和案件回访的着力点放在查找问题上，通过调阅案卷资料、开展民主测评、组织问卷调查、进行个别谈话、深入辖区暗访等方式，了解真实情况；同时，注意在巡查和回访之前做足“功课”，通过对政工、纪检、信访及相关业务部门了解被巡查人民陪审员的履职情况，增强发现问题的能力，把握监督的主动权。对人民陪审员的考核实行动态考核的方式，把人民陪审员的陪审数量、质量、出庭率、陪审能力、思想品德、工作态度、审判纪律、审判作风和参加培训等情况进行汇总，建立人民陪审员工作日志、陪审台账和考核档案，作为年终考核依据。

（五）建立物质保障制度

阳谷县法院积极向县委县政府争取经费支持，设立人民陪审员专项经费，重点保障人民陪审员的补贴和学习、培训、奖励等活动经费。在院机关和各基层人民法庭均专门配备了人民陪审员办公室，购置工作学习用品，并按照人民陪审员参审案件数量或工作日计发补助，为人民陪审员依法履行审判职责，提供了物质保障。

三、人民陪审员四项功能的科学拓展

为切实提高审判活动的公开性和透明性，充分发挥人民陪审员在促进法官正确认定事实、发挥调解功能、增加审判的社会效果等方面的积极作用，阳谷县法院在提升人民陪审员参审率和参审面的基础上，注重强化人民陪审员四项功能，进一步规范人民陪审员参与案件的审理活动。

（一）优化陪审程序设计

人民陪审员制度改革要实行陪审员深度参审机制，让陪审员了解案情、查阅案卷、庭审询问、参加合议、参与裁判文书制作，庭审中给陪审员提供询问当事人的机会，合议时让陪审员率先发表意见，保障人民陪审员深度参与案件审理[3]。人民陪审员参加合议庭的案件原则上进行当庭合议，在评议案件时，合议庭法官充分尊重人民陪审员依法行使审判权，主办法官介绍案情、证据认定、法律条款规定后，不先发表处理意见，由人民陪审员首先发表案件处理意见，再由其他合议庭成员发言，最后由审判长发表处理意见，防止陪审员“被引导”发表意见。要求人民陪审员须对证据效力、事实认定、责任划分等问题发表个人意见，不得简单地表示赞同或反对或附和审判人员的意见，成为“局外人”，避免了参审工作走过场，有效解决了“陪而不审”问题。

（二）强化“亲民”调解功能

平民陪审是践行司法大众化的有效途径。阳谷县法院充分发挥人民陪审员来自群众、易与群众沟通的优势，邀请人民陪审员参与部分民事案件的庭前、庭中调解，推行人民陪审员类型化的调解模式，如邀请熟悉基层社情民俗的人民陪审员参加陪审邻里纠纷、婚姻家庭、小额借贷纠纷等案件并进行调解；邀请熟知青少年心理的陪审员参与审理未成年人犯罪案件并进行调解。同时，对陪审员单独庭前、庭后成功调解结案的，规定了专门的奖励措施，充分调动陪审员参与调解的积极性。让人民陪审员充分发挥各自特长参与调解，不仅有助于实现案结事了的社会效果，而且有助于多元纠纷解决机制的完善。

（三）构建人民陪审员协助执行网络

积极构建以人民陪审员为主的协助执行网络，通过人民陪审员提供的执行线索，实现相关案件的执行实际到位。在部分当事人矛盾尖锐及有抗拒执行苗头的案件执行中，邀请一些在当地享有较高威望、群众信赖度较高的人民陪审员协助执行，共同研究执行方案，共同做好当事人的思想工作，尽力促成双方达成和解协议，避免暴力抗法行为发生。

（四）规范人民陪审员执法监督

人民陪审员通过直接参与案件的审判执行，可以近距离发现法院审判执行工作中存在的不足和漏洞。为此，阳谷县法院经常向人民陪审员征求意见和建议，并通过定期召开人民陪审员座谈会等形式，主动接受人民陪审员的执法监督。该院通过已收到的人民陪审员提出的工作建议，对审判执行工作进行改进与完善，起到了良好的促进作用。

四、人民陪审员工作质效的全面提升

由于人民陪审员的广泛参与，涉诉群众通过人民陪审员了解到审判工作全过程，增强了对法院工作的理解与信任，进而提高了履行法律义务的自觉性和主动性，促进了审判工作的全面开展。

（一）司法环境改善

人民陪审员在审判工作中当好了“五员”角色，即当好“审判员”，积极参与审理案件；当好执法执纪“监督员”，通过参与案件审理，不断扩大司法知情范围，强化陪审员对法官的有效监督，促进司法廉洁公正；当好“调解员”，充分发挥社会阅历丰富、群众威望较高的优势，积极参与调解、协调工作，大大提高了当事人服判息诉率，促进司法和谐；当好“联络员”、“宣传员”，利用广泛联系群众的优势，在法院与社会、法官与群众之间架起一道沟通、互动的桥梁，结合自身参审的感受和对法院的了解，引导社会公众正视法院工作，理性对待法院诉讼工作和司法裁判，不断改善人民法院的司法环境，缓解了审判力量不足的矛盾。

（二）司法质效提升

截止2014年11月份，阳谷县法院受理的民事一审案件调解、撤诉结案数量大幅度提升。经人民陪审员讲解、说服，双方矛盾得以圆满解决后，大量案件以撤诉方式结案，案件调撤率与往年相比上升了12个百分点。人民陪审员广泛参与陪审工作，有效缓解了的工作压力，为促进社会和谐，推进司法公正，提高司法效率，增强司法权威发挥了积极的作用。阳谷县法院选任的101名人民陪审员尽职尽责，在平凡的岗位上取得了骄人的成绩，参与审结的各类民商事案件，调解率达91%，没有超审限、改判、上访和违法违纪事件发生，受到了各级领导和群众的一致好评。

（三）社会效果提高

从审判效果看，陪审员对公正审判结果的形成起了积极作用。人民陪审员的大众性思维与法官的职业思维形成有效互补，在司法活动中的独特作用得到了有效发挥。对于矛盾易激化的婚姻家庭和相邻纠纷，从事妇联工作的陪审员发挥了独特的优势，化解了社会矛盾。陪审员参与司法决策，保证了审判的社会效果，方便了法院和社会相互沟通和理解。充分发挥人民陪审员的调解作用，人民陪审员来自于人民群众，了解民意，当事人在感情上、心理上较为认同，易接受他们的劝导和解释，调解作用显著。在整个诉讼过程中，将陪审员讲“情理”与法官讲“法理”相结合，坚持利用人民陪审员做好调解工作，避免了矛盾激化。

[1]胡云红.深化人民陪审员制度改革是保障人民群众参与司法的重要路径[N].人民法院报,2014-12-26.

[2]胡夏冰.依法治国背景下的人民陪审制度改革[N].人民法院报，2014-11-28.

[3]胡夏冰，高领，刘淑丽，金晓丹.积极稳妥推进人民陪审制度改革[N].人民法院报，2014-12-26.