构建科学有效的干部问责机制

○ 朱文鸿

党的十八届四中全会指出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”、“强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制”。不久前，有媒体做了统计：2008年以来引起舆论关注的52起官员免职案例中，被免的85名官员中已有29人起复。按照规定，因问责而免职的党政领导，复出至少相隔一年。但现实中一些官员的快速复出，不仅容易使公众产生“暗箱操作”的感觉，更令人质疑干部问责制度的有效性和威慑力。问责的目的并不仅仅在于处理相关责任人，更重要的是促使领导干部勇于负责、敢于担当，从而更好地干好工作、推进事业。因此，干部问责应贯穿于每项工作的决策、执行、监督全过程，而不能在出了问题之后对有关人员作一番处理就完事。构建科学有效的干部问责机制，是建设社会主义法治国家的题中应有之义，有利于增强各级领导干部的责任意识，时刻激励他们以强烈的事业心和高度的责任感对待自己的工作，勇于任事，各负其责，决不能尸位素餐，逃避责任。

一、构建科学有效的干部问责机制势在必行

问责制是对政府及其工作人员的违法行为和后果都必须追究责任的制度，是现代政府强化和明确责任，满足公众利益诉求，改善政府管理的一种有效制度，其实质在于防止和阻止行政官员滥用或误用公共权力的失职行为。建立问责制度，通过坚强有力的外部监督以及公众参与形成的社会压力与合力，能够使领导干部在其位，谋其政，负其责，真正做到任务明确，职责清楚，认认真真做事，踏踏实实履职，努力减少和避免因为不作为或不当作为，因为失察、失职或渎职而辞职或被免职，甚至承担法律责任的现象。行政问责制度的广泛推行，对于构建权责一致的责任政府、依法行政的法治政府、廉洁行政的高效政府,增强百姓的向心力和政府的公信力,规范行政机关及其工作人员的从政行为,强化行政机关工作人员的风险意识和责任意识，无疑将发挥极为重要的作用。

当前，我国社会转型过程中各种利益诉求交织，社会各个阶层都有自己的利益要求，这就不可避免地造成社会矛盾与冲突增加，要求领导干部改变以往简单的维持稳定的做法，以科学的态度深入研究社会矛盾，掌握协调矛盾的各种技能，学会运用行政手段、法制手段以及心理疏导等各种途径去解决矛盾冲突。各级党的领导干部肩负着有效化解各种社会矛盾的重要责任，在构建社会主义和谐社会中起着关键作用，如果对人民群众的利益关切置若罔闻，对人民群众的疾苦漠不关心，对转型期社会矛盾集中的趋势麻木不仁，总抱着“头痛医头、脚痛医脚”的不良心态，等到矛盾出现的时候手忙脚乱，等到冲突激化的时候不知所措，就为时已晚了。贵州发生的“瓮安事件”、湖北发生的“石首事件”，最初都源于可控的社会矛盾，但由于当地领导没有及时采取应对措施，结果“小事拖大，大事拖炸”，酿成震惊全国的严重群体性冲突。长此以往，就会使人们丧失对党和政府的信心，损害党和政府的形象，削弱党和政府的威信。因此，必须加快构建科学有效的干部问责机制，着力增强各级领导干部的责任感和紧迫感，尽早发现工作中存在的缺陷和不足，及时掌控危机，未雨绸缪，防患于未然，果断采取相应对策和措施，以最大限度地激发社会活力、最大限度地消除不和谐因素、最大限度地创造和谐因素，推动经济社会向着科学发展的轨道运行。

二、通过科学有效的问责机制增强各级干部的责任意识

干部问责制的核心在于要求政府和官员必须对其行为负责，以此来促进各级干部增强责任意识。这种责任可分为三种类型，即惩戒性责任、补救性责任和政治性责任，三者密不可分，共同构成了责任政府的基本形态。上述三类责任形式在我国制度和实践层面上都有所体现，但从现实来看，我国的行政问责制不仅存在不少缺位，而且难以有效落实。一些领导干部因敷衍塞责和渎职失责造成了损失，却借口集体负责，实际上谁都没有负责。之所以出现这种情况，原因在于没有对领导不力、不负责任的问题进行认真追究。建立行政问责制，就是要做到权责统一：有什么样的权力，就承担什么样的责任，并通过“问责”的“制度化”来保证“权责对等”的实现。行政问责制的建立具有警示作用，有利于增强人们的责任意识，减少工作中的敷衍塞责和渎职失责现象，比之有职无责、权责不等的状况无疑是一大进步。

问责制度应该是一个问责、追责、负责相统一的配套工程，涵盖决策、执行、监督和事前、事中、事后各个方面和各个环节。问责是前提和基础。在一般情况下，问责主要是指过问和追究责任。这里所说的“问责”，则是指弄清楚责任是什么，即明确责任的内涵和要求。如果说问责主要解决的是问责制度中有章可循、有规可依的问题，那么，追责则要解决执规必严、违规必究的问题。追责，就是追踪领导干部履行职责的情况，奖励尽职尽责的干部，追究渎职失责的干部。一项好的制度，不仅要求内容合理、程序规范，而且要求执行严格、奖惩分明。如果得不到严格执行，缺乏必要的奖励和惩戒，再好的制度也会成为一纸空文。具体到问责制度，如果不能对领导干部的履责情况进行科学的评价，对渎职行为进行严格的追究，那它就是不完善的，也达不到应有的效果。一些地方和部门在社会管理方面责任事故之所以频频发生，固然有职责不明确、不具体的问题，但责任制度执行不力、渎职行为惩罚不严也是一个重要原因。事实证明，干部问责制度要得到有效实行，在追责的问题上就不能打马虎眼。需要说明的是，问责和追责都是手段，负责才是目的。反过来说，领导干部能否负责，是干部问责制度能否有效实行的关键。每一位领导干部若能牢固树立“责任重于泰山”的意识，始终坚持对党负责、对人民负责、对自己负责的态度，真正做到兢兢业业、尽职尽责，一些因主观原因导致的责任事故就可以避免，干部问责制度就更多的是一种规范、预防和警示制度了。这才是这一制度出台的初衷和目标。

可见，只有加快构建科学有效的干部问责机制，才能从根本上影响领导干部的发展理念和思路，增强各级领导干部推进科学发展、促进社会和谐的责任感和紧迫感，把党的要求变为领导干部的自觉行为，从而有效保证全面深化改革的任务落到实处。

三、构建科学有效的干部问责机制重在务实管用

新形势下构建科学有效的行政问责机制，就是要适应全面深化改革、推进依法治国、促进社会和谐的需要，进一步解放思想，更新观念，坚持以科学发展观为指导，全面贯彻以人为本、执政为民的理念，坚持“三个有利于”的根本绩效标准，通过科学合理明确责任、强化对履行职责的考核监督、完善责任落实保障机制等途径，加强对干部的管理和监督，增强各级干部的责任意识和大局意识，提高党的执政能力和执政水平。

科学合理地明确职能定位。职能定位正确与否，是政府能否正确行使权力，发挥相应作用的基本前提和关键，也是干部问责制顺利推行的前提和关键。权力与责任相一致的原则是公共管理活动中必须坚持的一条基本原则。权与责是对等的、平衡的，既没有无义务的权利，也没有无责任的权力。如果领导干部只享有权力而没有责任，就会造成滥用权力、以权谋私、决策草率、官僚主义等弊端，给国家行政管理和人民利益带来损害。因此，领导干部必须为其权力的行使及其后果承担相应的责任。当前，我国党政机关之间、各行政机关之间的职责划分不规范，职能重叠、多头管理、争利诿责现象严重，正副职之间权力分配不够合理。由于部门利益纠葛等原因，这一行政管理“顽症”至今尚未根本解决。职责不明不仅造成了行政管理运作的不畅，而且使责任追究异常艰难。由于职权不清，难以确定责任人，最终的处理极有可能是行政问责制归之无效和不公平。因此，必须科学合理地明确政府部门及其工作人员的工作职责，进一步推进政府管理工作的规范化、科学化和精细化。邓小平多次强调，要改革党和国家领导制度，把政府“不该管”、“管不好”、“管不了”的事情，坚决交出去，即交给社会自己去管理。未来我国行政管理的调整目标应是小政府、大社会，政府对社会管理事务不能也没有必要事无巨细、大包大揽、无所不管，该由什么主体管理的事情，就应该交给他们自己去管理。

强化干部履行职责的考核监督。在一段时间内，有的地方和部门在领导干部政绩考核评价指标上存在认识误区，片面强调GDP增长和基础设施建设等“显性指标”，而忽视对维护社会稳定、化解社会矛盾、促进社会和谐等方面的考核监督，导致有的领导干部“见物不见人”，注重眼前利益，不顾长远利益；重视局部利益，缺乏全局观念；不顾实际需要，盲目贪大求全，大上高污染、高耗能、见效快但安全性、可持续性差的产业和项目，大搞“大广场”、“大马路”等“政绩工程”，浪费了大量宝贵的人力、财力、物力，加剧了社会矛盾激化。有资料显示：“在过去20多年里，中国的GDP年均增长9.5%，这其中，至少有18%是靠资源和环境的‘透支’实现的。”这些数据表明，在政绩考核评价指标体系中片面强调GDP增长，是引发资源过度消耗、环境严重破坏、社会严重失衡的“罪魁祸首”。因此，科学的政绩考核评价指标体系，应包括经济发展、社会发展、可持续发展、政治文明建设等多方面的内容，重视对社会和谐、结构优化、自主创新、资源节约、环境保护、就业和民生改善等方面的评价，既要考核“显绩”，又要考核“潜绩”，更要考核干部为取得某项政绩所付出的代价，包括经济成本、社会稳定成本、环境成本、政治成本、机会成本等。必须严格执行领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、诫勉谈话、民主生活会、经济责任审计和质询制等制度，切实加强对领导干部履行职责的监督。要充分发挥各级信访、政风行风热线、投诉中心等载体的作用，建立和完善各级行政机关及领导干部履行职责的民意调查制度。要把党组织的考核与群众的评价监督有机结合起来，将老百姓满意不满意、高兴不高兴作为评价领导干部政绩的根本标准。

完善责任落实保障机制。党的十八届四中全会《决定》指出：“健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。”落实这一要求，必须进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制等，统筹协调各方面利益关系，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障制度，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。针对于此，领导干部对待人民群众的利益诉求一定要高度重视，坚持以人为本的导向和“群众利益无小事”的原则，想尽一切办法解决人们最关心、最直接、最现实的利益矛盾，使矛盾在人民内部得到妥善解决、合理调节。凡是涉及群众利益的问题，都要从对全体人民的统筹兼顾这个视角出发，就当时当地的实际可能条件，同各方面的人协商，作出各种适当的安排。要从服务对象的大众化、服务方式的务实化、服务内容的透明化、服务能力的现代化这几个标准出发，真正提高社会管理能力，提升服务水平与质量，让公众享有平等的公共权利和高质量的公共服务。