公务员工资调整中的舆论困境与解决措施

○ 赵俊福

公务员工资一直是社会关注的一个热点，公务员工资调整更是一个十分敏感的话题。无论是官方还是媒体每每披露一些公务员工资方面的信息都会引起广泛的社会舆论。围绕公务员工资的各种争论已经远远超越了这份工资本身的份量。在媒体高度发达、信息爆炸的时代，“厚重”的公务员工资却飘摇在该不该涨、涨多涨少的舆论漩涡中不能自拔。公众太多的争论已经淹没了公务员工资的真实情况以及工资的本质，公务员工资调整也由此陷入了舆论困境。

一、公务员工资陷入舆论困境的主要原因

公务员工资之所以能够牵动众多人的神经，引发广泛的社会舆论，是主客观两方面原因共同作用的结果。这其中既有人们对工资含义的理解不足，工资相关概念的混淆，对公务员职业认识的偏差，也有公务员工资制度自身存在的问题。

（一）学术定义与现实认识的差距

工资的定义是劳动力市场交换中，对劳动者提供劳动的回报。工资的定义反映了工资的内涵，对比学术界的认识比较一致。但在工资定义的外延上人们却有不同的认识。从狭义的角度上讲，福利、延期收入和非货币收入不属于工资的组成部分。但从广义上讲，工资作为劳动成本，劳动者从事劳动所获得的所有收入都属于工资，其中包括工资、津贴、奖金以及所有货币收入和非货币收入。学术上对工资概念的界定与现实中人们认识的差距，造成公务员工资构成、水平与实际情况的感觉错位，产生认识偏差。加之个别公务员隐性收入的存在，工资定义界定不清与有限事实的相互印证，强化了人们的这种认识。

（二）工资相关概念的混淆

一方面，工资和福利概念上的混淆。一般来讲，工资通常是以货币形式支付给劳动者的劳动报酬。工资不包括社会保险、劳动保护、福利等费用。福利则是一种间接性报酬，其所包括的内容更为宽泛。广义的福利包括了除工资、奖金以外的所有待遇，如带薪休假、健康保险等。工资和福利是薪酬的两个重要组成部分。福利在一定程度上可以对工资进行补充，但是工资与福利又是不同的，工资的构成和水平相对固定，易升难降，是刚性的、显性的。福利则具有灵活性，除了一些法定福利外，还有一些补充福利，其构成项目可以变化，而且具有隐蔽性。在谈论公务员工资时将显性工资与隐性福利混淆，不同的衡量口径，自然就产生不同的认识结果。

另一方面，阳光工资与灰色收入的混淆。灰色收入可以理解为介于合法收入与非法收入之间的各种非正常收入。它通常从不透明的经济活动中取得，如在非公务活动中收受礼金的；单位巧立名目自发的各种福利、补助等。灰色收入在部分公务员中存在，但它并不是一个普遍性的问题。在谈论公务员工资时将灰色收入作为衡量公务员工资收入的一部分既存在以偏概全之嫌，也不尽科学合理。

（三）职业属性认识偏差对公务员工资水平的感觉替代

公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。他的职业属性主要体现在三个方面：一是从工作内容上看是代替国家，按照法律履行公职的人员；二是他们统一使用国家编制；三是工资福利统一由国家财政承担。这些属性和我国公务员管理体制决定了这一职业的稳定性，因此也被人们誉为“铁饭碗”，再加之中国传统文化中的官本位思想的影响，一些人会产生公务员这一职业具有社会地位高、工作体面等积极认识偏差。但部分官员腐败，服务质量不高，人们对公务员群体不满情绪等也让人们产生公务员不直接创造经济价值、人浮于事、无所事事的消极认识偏差。

人们在谈论公务员工资时，往往会把这些职业属性所带来积极和消极认识加入到工资里面，不能独立地看待公务员工资。将公务员的职业属性对工资水平进行替代，对职业属性认识的偏差造成了对公务员工资理解的偏差。地位高，工作体面，收入低些被视为是合情的，少劳少获被视为合理。因此，公务员工资水平要低于经济生产部门，公务员工资多年不增长就成了合情合理的。

（三）公务员收入分配制度不够完善

尽管国家已经对公务员工资制度进行了多次改革，对公务员工资津补贴进行了多次规范，但在公务员工资管理和发放方面仍然存在着不透明、不完善之处。从目前的工资结构而言，有关公务员基本工资和职务工资的标准和变动的规定已经相当明确，但津补贴方面还存在着标准不明、比例过大的问题。在一些单位，除正常工资以外的收入和福利待遇上还存在滥发福利的情况。正如酒与污水的管理定律所讲的那样，把一杯酒倒进一桶污水中，你得到的是一桶污水；把一杯污水倒进一桶酒中，你得到的还是一桶污水。公务员工资方面也存在“一滴污水破坏一桶酒”的情况。

二、理性地认识公务员工资

一是公务员工资和整体收入水平不高。公务员基本工资已有9年未作调整，津补贴也多次进行了规范。无论是衡量口径宽窄与否，公务员的收入水平都不算不高。自2006年公务员工资改革后，截止2013年底，我国的GDP增长了1.62倍，在岗职工收入增长1.49倍，城镇在岗职工的年工资收入已达52388元，这个水平已经相当于实施阳光工资后处级干部的年工资收入。中国公务员结构中，特别是基层公务员中处级干部的比例又能占多少?据社科院经济学部和社科文献出版社联合发布的经济蓝皮书《2014年中国经济前景分析》公布数据显示，早在2012年，公务员年平均工资46207元的收入已略低于城镇单位平均工资。

二是个别公务员的隐性收入不代表公务员的整体情况。从公务员总量上看，截止2013年底全国共有公务员717.1万。在人员级别构成上，基层公务员占据绝大部分，超过60%。以安徽省为例，2012年有县乡公务员14.4万人，占全省公务员总数的63.9%。对于基层公务员而言由于行政级别限制，工资很难晋升，福利待遇一般。在国家加强监管的背景下，利用权力寻租的空间已经很小，个人也很少能有权利或利用权力为个人牟利。

三是公务员工资制度上存在一些问题。结构不合理，津补贴占工资比重过高。中国劳动学会薪酬专业委员会会长苏海南曾指出：“我国公务员基本工资的比重约在20%至30%之间，而各类津补贴要占到60%至70%，这是任何国家都没有过的现象。这影响了工资的调节功能，扩大了公务员群体内部和地区间的差距。同时，津补贴调整的隐蔽性，影响公务员工资收入的透明、规范。

三、公务员工资调整的主要措施

由于各种原因，人们对公务员工资有着不同的认识。但从公务员工资的实际情况及机关事业单位养老保险改革的大背景出发，营造一个良好的舆论氛围，消解社会怨气，形成正确认识，调整公务员工资水平是十分必要的。

（一）前提：规范公务员工资管理，增强公务员工资的透明性

正如人们常说的那句话——打铁还需自身硬，在人们对公务员工资的理解、认识上存在偏差的情况下，要进一步完善公务员分配制度，加强公务员工资的管理，规范津补贴的发放。

公务员工资结构中，基本工资是固定的部分，津补贴则是相对灵活。合理的津补贴能够发挥调控和激励作用。但不规范的津补贴发放则会拉大不同区域的收入差距，削弱津补贴的调控作用，不容易监督，降低了工资收入的透明性。因此要进一步整顿津补贴、规范公务员分配秩序，要开前门、正门，同时必须关后门、斜门，把各地所有津补贴等都纳入整顿监管范围。把一些制度外的收入纳入到制度内，增强公务员工资的透明性。同时，加强对公务员收入的监督管理。坚决防止一滴污水所带来的影响，要在加“酒”之前先倒掉“污水”，正本清源，同时要防止污水流入“酒”中。

（二）途径：建立公务员正常工资的调整机制

工资水平的变化是经济社会发展变化的产物。截至目前为止，很多行业都没有建立起正常工资的增长机制。就公务员工资而言，公务员工资增长主要靠晋升职务、晋升级别和级别档次来调整工资水平。如果没有职务变化，公务员的级别工资每5年晋升一个级别，每两年在所在级别内晋升一个档次。对于基层公务员而言，职务晋升的机会很少，而通过级别和级别档次晋升工资绝对额又很少。这种公务员内部工资增长机制很难发挥作用。

自2006年公务员工资改革以后，将近10年，公务员工资标准一直没有做过调整。现行《公务员法》对公务员工资调整的表述只有两句话：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”但多年来公务员工资原地踏步的事实表明，公务员工资的正常增长机制并未建立起来。因此有必要建立公务员工资的定期调整机制，合理地确定公务员工资水平。

（三）方式：加强公务员工资调查比较及结果应用

建立公务员工资正常调整的重要方式就是建立工资调查比较制度。定期对公务员和其他人员的工资水平进行横向调查比较，作为调整公务员工资水平的参考依据，使公务员工资水平和经济发展、物价水平以及公务员的工作职责任务等相适应，形成公务员工资正常增长机制。譬如美国，早在1957年就专门成立了部际间的研究机构，对政府公务员和私营企业人员的工资状况进行调查，提出解决意见。随后又颁布《联邦工资改革法》、《联邦工资比较法》提出“工资比较原则”，规定政府各职能的公务员，应与私营企业相当职位人员的工资水平上保持大体平衡。1978年颁布的《文官改革法》，规定工资不仅要参照全国私营企业人员的工资水平，还应参照当地私营企业的工资水平。在日本，日本人事院每年对所有本国公务员和40人以上规模的企业以及事务所的四个月工资水平进行调查，比较后制定出国家公务员下一年度工资和津补贴标准。

目前，我国公务员尚未建立起公务员工资的调查比较机制，有必要通过建立专业和专门机构，开展深入调查，运用科学的统计方法建立完整数据库，为工资比较提供精确的数据支撑，并加强结果的使用，增强工资调整的主动性和科学性。