论弱势群体话语权保障存在的问题与路径选择——以基层政府治理能力为视角

黄海蓉（东莞理工学院 政法学院，广东东莞 523808）

论弱势群体话语权保障存在的问题与路径选择
——以基层政府治理能力为视角

黄海蓉
（东莞理工学院 政法学院，广东东莞 523808）

基层政府是弱势群体话语诉求表达的主要对象，基层政府的治理能力直接关系到弱势群体话语权能否实现。但当前，我国基层政府的治理能力还不高，表现在公共服务意识和能力低、回应能力不足、用法治思维和法治方式解决问题的能力不高等，导致弱势群体的话语权得不到充分的保障。因此，必须提高基层政府的治理能力来保障弱势群体的话语权，维护他们的利益。

基层政府；治理能力；弱势群体；话语权

话语权是现代社会中公民所拥有的一种 “说话”或表达自己意志的权利以及通过话语表达影响他人或公共政策的能力。它是公民的一项基本权利，也是一种不可或缺的资源，社会上的任何人都需要通过话语权来获得表达机会，产生影响力来赢得社会地位，并由此获得利益。改革开放以来，随着社会结构的分化，利益主体呈现多元化，形成了不同社会阶层和社会群体，且拥有各自不同的利益。弱势群体就是其中一个庞大的社会群体，他们是在政治和经济生活中处于不利地位的人群。与强势群体相比，弱势群体由于占有的各类资源有限、经济地位低下，成了事实上失语、沉默的一个群体，他们的话语权没有得到平等有效的保障，甚至受到政府及其工作人员的不当乃至非法侵犯，因而在社会上处于不利的弱势地位，争取利益的能力低下，导致利益受损，却又发不出声音来维护自身利益。

基层政府是弱势群体利益诉求表达的主要对象，也是他们的利益诉求问题解决的主体，因此，基层政府的治理能力是弱势群体话语权能否实现的关键因素。当前我国基层政府的治理能力如何？对弱势群体的话语权保障有什么影响？如何提高基层政府的治理能力，从而使弱势群体的话语权得到保障？本文试图对这些问题进行探讨。

一、弱势群体话语权的含义

弱势群体话语权是指弱势群体所拥有的表达自身意志或利益的权利以及通过话语表达影响他人或公共政策的能力。弱势群体话语权具有 “权利”和 “权力”双重属性。

就 “话语权利”来说，弱势群体的话语权是指弱势群体所拥有的 “说话”的权利。弱势群体有自由表达个人意见的资格，能自由地说出自己想说的话，有权对所关心的社会现象发表自己的见解，有权对与自身利益密切相关的事情表达不满，它属于表达权的一部分。

然而，能自由地说话就是有话语权了吗？能自由地就某一事件、现象发表自己的意见就是在行使话语权吗？显然还不是。法国学者福柯认为任何话语背后都隐藏着一种 “无所不在”的权力，“影响、控制话语运动的最根本的因素是权力。话语和权力是不可分的，真正的权力是通过话语来实现的。”［1］因此，你会说话并不代表你有话语权，音量足够大，大到足以让他人听到你的声音，甚至你说的话对他人产生了某种作用和影响，这才说明你拥有了话语权，而且能够听到你声音的人越多，你的声音影响面越广，说明你的话语权越大因此就话语权力来说弱势群体话语权是指弱势群体的话语表达能形成强大的影响力，能对他人形成影响。我国弱势群体掌握着较少的社会资源，一般远离社会政治中心，政治影响力低、政治参与机会少，发声渠道比较有限，因而他们的 “音量”往往比较小，话语权利达不到影响和控制自身、他人及社会的程度，也就是说 “话语权利”没有转化为 “话语权力”，因而他们的话语权常常处于缺失状态。因此，保障弱势群体的话语权，不仅要保障他们自由言说的权利，更要保障他们的话语能够对他人产生影响力或影响公共政策。

二、基层政府治理能力低下对弱势群体话语权保障的影响

基层政府治理能力，是指基层政府综合运用各种资源对社会进行公共治理，满足社会利益诉求，处理社会矛盾，维持与外部环境动态稳定的能力。一般来说，政府层级越低，政府的治理能力也越低，呈 “倒金字塔”状，但解决弱势群体话语诉求的任务和治理难度却随着政府层级的下降而递增，呈 “正金字塔”状。也就是说，我国基层政府的治理能力相对来说最低，还难以适应日益增长的弱势群体利益表达的需求，导致弱势群体不能自由地表达话语诉求，即使表达也不能对基层政府产生影响力，诉求得不到基层政府的回应，问题得不到合理地解决。甚至在某些情况下，基层政府成了弱势群体的矛头指向。

（一）基层政府的公共服务意识和能力低下

公共服务意识就是指基层政府部门的公务员在行政活动中，以维护和实现公共利益为基本职责，愿意扮演好服务者的角色，具有自觉主动为社会、民众提供良好的服务并承担服务责任的认知、思想和理念［2］。公务员公共服务意识的强弱直接影响到基层政府的公共服务能力和水平的提升，公共服务意识强的基层政府能敏感地关注弱势群体的话语诉求并及时提供公共服务产品以满足其诉求，相反，公共服务意识薄弱的基层政府则会漠视、压制弱势群体的话语诉求。

由于受权贵民轻、权力至上等传统观念的影响，有些基层政府部门和公务员 “官本位”和官僚主义作风非常严重，他们公共服务意识和民主意识淡薄，而主人意识、权力意识却极度膨胀，人民是他们管制的对象，在日常工作中脱离群众，高高在上不体察民情不愿倾听弱势群体的呼声，漠视他们的诉求。有的认为弱势群体的诉求是鸡毛蒜皮的小事，不值一提，不屑于理睬，导致小事没有得到及时处理；有的显现出一种逃避心态，敷衍塞责，无故拖延，导致 “小事拖大，大事拖炸”；有的工作态度粗暴，工作方法简单，缺乏耐心，动不动就以权势压人；有的在面对涉及几个部门的问题上，不相互沟通信息，而是相互推诿，令弱势群体的诉求像皮球一样踢来踢去，最终得不到公正解决。中央政法委的调查就曾指出，“一些地方和部门的干部群众观念极为淡薄，置群体利益和疾苦于不顾，官僚主义作风和腐败现象严重，违法行政，执法不公，对群众通过正常途径和渠道反映的问题，置若罔闻，一味弄权谋私，能解决、该解决的问题不及时解决。”［3］这样，群众会对基层政府产生不信任、不满，进而选择越级上访来寻求更高层次的回应。

（二）基层政府的回应能力低下

回应是公共治理的一项基本原则，是善治的基本要素之一，回应能力的强弱直接决定公共治理的好坏，也决定了弱势群体话语权能否得到实现。弱势群体对政府的需求在不断增长，这就需要政府具备整合、协调、回应弱势群体利益诉求的能力。美国学者罗伯特·丹哈特曾指出：“一方面，政府机构要求在进行服务时要保持最高的效率，另一方面，公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求及期望。”［4］什么是政府回应呢？美国公共管理学者格罗弗·斯塔林指出，政府回应 “意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应，并采取积极措施解决问题。”［5］

我国基层政府回应弱势群体的能力低下，还存在很多问题，主要表现在以下几个方面：（1）不回应。基层政府对弱势群体的诉求不理睬，不过问。（2）回应不及时，拖延回应，导致一些问题久拖不决。瓮安事件发生后，贵州省黔南州政法委书记罗毅说：“当地水库移民搬迁、城镇改造拆迁、煤炭和磷矿等矿权纠纷、国企改制等诸多矛盾交织在一起，一些部门在化解过程中，办法不多。有一些矛盾久拖不决，群众利益诉求难以得到及时、满意的答复，矛盾集中爆发。”（3）回应不主动。一些基层政府不主动、自觉地回应弱势群体的诉求，要么被动等待 “领导批示”或“上级指令”，要么在办公室开会研究，要么派工作人员出面应付了事。（4）回应不准确或不真实。我国基层政府长期以来的行政话语体系中存在着大量的空话假话套话与时代脱节的话面对弱势群体的话语诉求，政府不是耐心细致地与他们沟通，听取他们的诉求，而是敷衍塞责，甚至编造一些虚假信息来欺骗他们。（5）回应方式不当。政府官员在回应时以一副居高临下的姿态，或态度生硬，或强词夺理，一旦事态稍有发展就滥用警力，等等。

（三）基层政府运用法治思维和法治方式解决问题的能力不足

“法治思维应该是以法治基本知识和理念为基础，以合法性为起点，运用法治理念、法律规范、法律原则和法律逻辑，对各类问题进行分析、判断和推理的过程。”［6］法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定，是领导干部在社会治理中必须具备的首要能力。2010年10月，《国务院关于加强法治政府建设的意见》首次提出，领导干部要 “切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。党的十八大报告中再次提到 “领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。党的十八届三中全会再次指出，“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”

但由于我国还处于从人治向法治的转型过程中，全社会还没有树立起宪法和法律至上的意识，有法不依、执法不严、违法不究的现象还十分普遍。一些官员法律知识欠缺、法治意识淡薄，用法治方式解决问题的能力不足，仍习惯采用人治的思维和方式处理各类问题。对待弱势群体的话语诉求表达，他们不是通过法治方式保障他们的利益诉求和权利来化解矛盾，而是习惯用行政方式代替司法方式、以个人权威取代法治权威，采取的措施和手段往往违背法治精神，无视法律规定和公民权利。他们动辄滥用公权力，甚至使用国家暴力机器，要么压制弱势群体的正当利益诉求，要么花钱买平安，一味息事宁人。

三、提升基层政府的治理能力来保障弱势群体话语权的路径选择

基层政府治理能力低下，不仅让弱势群体说不出话来，影响话语权利的实现，而且即使发出声音，也不足以对他人和政府产生影响，话语权力得不到实现。因此，为了保障弱势群体的话语权需要提升基层政府的治理能力

（一）以构建公共服务型政府为导向，提高基层政府的公共服务能力

服务型政府是以公民为本位，以为人民服务为宗旨，履行服务职能并承担服务责任的政府。与传统的管制型政府相比，其基本内涵是指政府由原来的控制者转变为服务者，政府以控制管理为主转变为以提供服务为主。十八大报告指出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”即要转变政府职能，建设公共服务型政府，推进基本公共服务的均等化，实现社会公平正义，这在公共治理的实现过程中起着十分重要的作用，对保障弱势群体的话语权也至关重要。

建立服务型政府首先必须转变理念，摒弃“官本位”思想和 “管制”思维，树立 “公民本位”“社会本位”以及 “以民为本”“为民服务”的服务理念。政府官员要从管理者向服务者转变，加强自身主动服务意识，要尊重弱势群体，认真倾听他们的诉求，并尽最大努力帮他们解决实际问题，不断满足他们对公共产品和公共服务的需求，以实现他们的根本利益。

合理定位政府角色，解决政府角色 “错位”“越位”“缺位”等问题，是构建服务型政府的关键。迟福林教授曾说：“在市场经济体制下，政府的基本职能是创造良好的发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义，而政府主导型经济增长方式偏离了政府的主要职能。以经济建设为中心的主体是企业和社会，而政府需要全心全意做好公共服务，一心一意地解决好民生问题，创造和改善以经济建设为中心的制度环境、经济环境和社会环境，不确立以公共服务为中心的政府发展理念，就难以走上公平与可持续的科学发展之路”［7］。也就是说，建设服务型政府，必须减少政府对经济社会的干预，更好地发挥社会管理和公共服务的角色，强化政府为社会提供公共产品和公共服务、弥补弱势群体的权利缺损、维护社会公平正义的职能。具体来讲，基层政府应把促进就业、完善社会保障制度、强化公共卫生服务、推进教育文化事业发展等作为职能重心，在就业、医疗、教育等民生方面为弱势群体提供更多的公共产品和公共服务，这样，弱势群体在这些方面的利益诉求表达需求就会大大降低，由此引发的矛盾就会大大减少。

二建设开放型政府提高基层政府的透明度和回应能力

开放性是政府优良公共治理的重要标准，有助于政府提高治理能力，实现善治的目标。相对于封闭性，开放性 “表达了政府组织外向、亲民、回应、互动、分享、包容、交往、接纳、融合的基本价值追求。”［8］政府只有具有开放性，才具有透明度，满足公民的知情权，才能以开放的态度容纳和回应公民的话语表达，使得公民的话语进入到政府系统之内，进而对公共政策产生影响。建设开放型政府，可以从以下几个方面入手：

1.提高政府的透明度，加大政务信息公开的力度。知情权是话语权的前提，话语权的实现必须以能够接收到足量的信息 （如国家的相关政策、文件和法律等相关信息）为基础。只有掌握和了解了足够的与自身利益相关的信息，才可能认识到利益是否受到损害，并采取行动来维护自身利益。因此，政府应加大政务信息公开的力度，主动将各种政策信息和制度信息及时向社会公开，让弱势群体能及时、准确、全面地获取与自己利益相关的政策、方针与措施。又由于处于社会底层的弱势群体大多文化程度不高，主动获取信息的能力有限，为此，政府要加大宣传力度，告诉弱势群体，他们拥有什么样的权利、责任与义务，当利益受损时，他们可以采取何种合法方式、向什么机构来表达诉求，从而提高他们话语表达的知识和技能。

2.增强政府的回应。首先，政府作为回应主体，应改变居高临下的姿态，与弱势群体保持平等的话语姿态进行回应。其次，回应要及时。对弱势群体的需求和提出的问题，政府要做出积极敏感的反应和回复，与他们进行良好的沟通，不得无故延迟办理甚至没有结果，不了了之。再次，回应要真实准确。一是政府回应要向弱势群体传播充足而准确的信息，针对他们的诉求作出有针对性的回应，减少大话、官话、套话，增加回应话语的亲和力和真实感。二是政府作出的回应或承诺要科学合理，要说到做到，不放空话，不打白条，增强政府回应的执行力。此外，政府还应具有前瞻性和预见性。政府不仅要对弱势群体表达的话语诉求进行及时的回应，还需要主动去洞察先机，研究问题、发现问题，主动去听取弱势群体的诉求，回答问题和解决问题。

3.发展协商民主，让弱势群体参与到公共政策制定过程中来。公共政策制定的过程是多元利益群体互动博弈的过程，需要不同利益群体之间的沟通与交流政府不能也不可能独占政策信息和资源，强势群体也不应该总是站在话语的制高点。而协商民主主张每个公民都能够平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达意见，并且愿意倾听每一个人的声音，容纳各种不同的观点，通过理性讨论、对话和协商来协调利益关系，制定反映公共利益的公共政策。在协商过程中，弱势群体能参与到与之利益相关的公共政策中来，因为 “参与者积极充分地回应他者，意味着弱者的各种观点会受到同样重视，即使弱者本身无法赋予自己的观点和理由以权威。”［9］因此，政府不能再将弱势群体排斥在政策制定过程之外，而是要将他们最大程度地纳入到政府决策体系之中。涉及到弱势群体切身利益的各类公共事务，如土地征用、房屋拆迁、环境保护、劳动就业等，可以通过听证会、座谈会等多种形式展开民主协商，自由平等地展开对话、沟通，决策者充分听取他们的利益诉求，最终达成政策共识。正如党的十八届三中全会指出：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”

4.宽容弱势群体的话语表达。弱势群体表达话语的行为往往也是对政府说 “不”的行为，很多基层政府及其官员把弱势群体的话语表达和社会稳定对立起来，认为弱势群体表达话语尤其是通过非制度化的方式表达话语就是和政府作对，就要采取一切措施将其压制下去。但事实上，允许对政府的批评和和平抗议才能真正维护稳定，弱势群体的话语表达能起到 “安全阀”的作用。因此，政府应该树立动态的稳定观，对弱势群体的话语表达行为有一个正确的认识和合理的预期，要克服弱势群体的利益表达就是影响社会稳定的静态稳定观，最大限度地宽容弱势群体发出的声音，无论是口头话语表达还是书面文字表达，即便是弱势群体用非正常上访等方式表达的不满、抗议，都应予以理解，采取更具有建设性的回应。既不能用压制弱势群体话语表达权的方式将他们的话语表达问题简单化，更不能在话语表达行为突然爆发的情况下，用强力或 “秋后算账”的方式来对待弱势群体，除非他们的行为确实越过了法律设定的界限，给社会和他人的合法权益造成了不应有的损害。

（三）建设法治政府，提高基层政府运用法治思维和法治方式解决问题的能力

在法治社会政府的治理能力主要是指政府依法管理公共事务的能力，建设法治政府是提高政府治理能力的根本途径和法治保障。党的十八届四中全会指出，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”法治政府是严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责、接受监督的政府。公权越界行使，随意侵犯弱势群体的合法权益，究其实质，就是因为行政权力缺少必要而有效的限制，某些官员缺少对法律的敬畏，缺少对弱势群体基本权利的尊重。因此，必须通过法治约束政府及其官员的权力，坚持依法行政，政府要严格依照法律规定的权限、程序行使行政权力，不得随意扩张和滥用权力，侵犯弱势群体的合法权益。

保障弱势群体的话语权，需要政府运用法治思维和法治方式来处理好维稳和维权的关系，实现法治化维稳。“法治框架下的基层维稳过程，是以法律规则为行动准则以满足基层民众合法合理的利益需求为目的，在法律、法规允许范围内，允许民众自由表达利益诉求。”［10］以法治思维和法治方式化解社会矛盾，就是要树立没有权利就没有稳定，维权就是维稳的观念，要遵循 “以人为本”的法治原则和理念，尊重弱势群体的各项合法权利，在法治的框架下，倾听弱势群体的呼声，满足他们的现实诉求，解决他们的实际困难；要摒弃非法治的刚性维稳思维以及压制、收买、截留上访等缺乏合法性依据的维稳手段，维稳权力的运行必须符合法治的基本要求。党的十八届四中全会要求 “提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”这样的考核机制要求各级政府尤其是基层政府，在维护社会稳定的过程中，必须坚持法治原则，依法定程序来回应弱势群体的话语表达行为，主动、自觉地运用法治思维和法治方式解决社会纠纷，化解社会矛盾。

［1］ 王治河.福柯［M］.长沙：湖南教育出版社，1999：116.

［2］ 张武强，汪雷，王蕙.基层政府公共服务能力：影响因素及对策分析［J］.江西社会科学，2009（5）：192-196.

［3］ 中央政法委研究室.维护社会稳定调研文集［M］.北京：法律出版社，2001：12.

［4］ 罗伯特·丹哈特.公共组织理论［M］.项龙，刘俊生，译.北京：华夏出版社，2002：9.

［5］ 格罗弗·斯塔.公共部门管理［M］.陈宪，王红，金相文，等译.上海：上海译文出版社，2003：63.

［6］ 邢亮.维权与维稳的冲突与化解：基于法治思维与法治方式的考察［J］.福建行政学院学报，2014（4）：77-107.

［7］ 徐滔，罗小玲.政府的角色定位：强化公共服务职能［N］.南方日报，2012-05-13（2）.

［8］ 孙柏瑛.开放性、社会建构与基层政府社会治理创新［J］.行政科学论坛，2014（4）：10-15.

［9］ 陈家刚.协商民主与当代中国政治［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：52.

［10］ 陈发桂.法治视阈下当代中国基层维稳有序运行的制度逻辑［J］.中共天津市委党校学报，2012（5）：33-39.

Problems and Path Selection in the Protection of Vulnerable Groups'Discou rse Right：From the Perspec tive of Governance Ability of the Grass-root Government

HUANG Hai-rong
（College of Political Science and Law，Dongguan University of Technology，Dongguan 523808，China）

The grass-root government is themain object of discourse expression of the vulnerable groups，and the governance ability of the grass-root government is directly related to the realization of discourse right of vulnerable groups.But at present，governance ability of the grass-rootgovernment in our country is not strong，which leads discourse rightof vulnerable groups not to be fully protected.Consciousness and ability of public service is not enough，and response ability is insufficient，and the ability of using the rule of law to solve problems is low.Therefore，wemust improve the governance ability of the grass-root government to protect the discourse right of the vulnerable groups and safeguard their interests.

the grass-root government；governance ability；the vulnerable groups；discourse right

D63-31

A

1009-0312（2015）06-0011-05

2015-05-19

广东省哲学社会科学 “十二五”规划2014年度学科共建项目 “社会组织承接政府职能的困境与突破：以东莞为例 ”（GD14XZZ07）的阶段性研究成果。

黄海蓉 （1978—），女，湖北枝江人，讲师，博士生，主要从事中国政治与政府研究。