城乡基本公共服务均等化：理论阐释与实证检验

蓝相洁 文 旗

（1.广西财经学院 财政与公共管理学院，广西 南宁 530003；2.广东财经大学 财政税务学院，广东 广州 510320）

一、问题的提出

近年来，社会各界对城乡居民在教育、医疗、就业和社会保障等方面的公共服务非均衡性问题给予了持续关注。中共十六大提出了统筹城乡协调发展的战略，十六届五中全会又部署了“建设社会主义新农村”这一宏伟蓝图，十八大和十八届三中全会又进一步提出了“实现城乡公共服务均等化”的战略构想，这是公共服务均等化的基本演进脉络。虽然我国政府提出了实现城乡基本公共服务均等化所要达到的标准和水平，但理论界却对城乡基本公共服务均等化具体内涵各执一词，众说纷纭。我国应该确立一种什么样的城乡基本公共服务均等化理念？城乡基本公共服务均等化的内涵又是什么？一方面，我国农村公共服务出现供给不足、质量堪忧的困顿局面；另一方面，财政面临的一大挑战是如何构建城乡基本公共服务均等化的实现机制［1］［2］，这些都是值得我们深入思考的问题。

为了加速推进城乡公共服务均等化进程，使我国广大城乡居民最大限度地共享公共服务均等化改革的成果，我们不仅要在总量上增加公共服务的投入，更重要的是使人们最大程度地享受现有各种基本公共服务。但是，就目前我国公共服务领域的发展情况来看，即便是那些最为基本的公共服务在我国不少地方仍然非常匮乏，城乡公共服务配置的差异主要体现在数量和水平的巨大差异上，可能还需要长时间的努力才能真正使得城乡居民平等享受到公共服务均等化带来的成果［3］［4］。总而言之，目前我国城乡基本公共服务在供给领域仍然存在供给数量严重不足、供给质量低下的问题。本文从影响我国公共服务的财政保障力度、城镇化发展水平、城乡居民收入水平等因素来研究基本公共服务这一客观现象，从以上维度分析它们对城乡之间基本教育、公共卫生、社会保障、基础设施这四个方面的影响，并在缩小城乡基本公共服务供给差距方面提出政策建议。

二、城乡基本公共服务的理论阐释

（一）基本公共服务、城乡公共服务均等化的内涵及其影响因素

基本公共服务是政府必须“无条件”为所有居民提供的，在一个国家（地区）范围内覆盖全体公民，满足公民对公共资源最低需求，每一个居民有权利享受的公共服务，主要包括公共教育、公共卫生、公共文化、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等8个方面的内容。基本公共服务均等化则是指在一个国家或者地区内，公民或者成员在公共服务方面享有平等的权利，政府和社会应当提供均等的公共服务。那么，城乡公共服务均等化的内涵主要包括两个方面：一是城乡公共服务质量的均等化；二是城乡公共服务数量的均等化。正如上述所言，这一理论是基于城乡公共服务水平差距悬殊影响社会公平这样的背景下提出来的，加速推进城乡基本公共服务均等化改革的目的就是要逐渐缩小城乡之间公共服务在质量和数量上的差距。

那么，影响城乡基本公共服务均等化的主要因素有哪些？第一，公共财政必须为城市和农村实现公共服务均等化提供财政保障。政府在公共服务的提供及其均等化中扮演着不可或缺的角色，尽量提供满足公众需要的公共服务是政府的一项重要职责，其中发挥核心作用的应该是中央、省级政府。当然，实现城乡基本公共服务均等化不能仅仅依靠政府，除此之外，伴随公共服务市场化改革，在农村区域内还有其他社会力量在提供公共服务过程中发挥重要作用。从这方面来讲，我们既要积极发挥政府在推进公共服务均等化过程中的核心引领作用，也要吸引各种社会力量积极参与到提供农村公共服务的过程中，采取各种措施推进制度创新，以取得良好效果。第二，实现城乡公共服务均等化要在城市和农村基本公共服务都有所增长的基础上缩小二者之间的差距，而不是简单地抽肥补瘦。一方面要保证城市社会经济发展充满活力，另一方面要在此基础上大力提高农村公共服务水平。同时，在实现城乡基本公共服务均等化的过程中，又不能仅仅关注农村这一比较弱“一极”的公共服务供给状况，要真正做到“两极”都关注，更重要的是实现城乡公共服务的均等与互动。我国实现工业化的进程是以暂时牺牲农村、农业和农民的利益为代价的，在农业支援工业发展的政策指引下，我国工业发展到了一定的程度，城市已具备支持农业、农村、农民发展的能力，有必要选择用工业来反哺农业的措施推动实现“城乡基本公共服务均等化”［5］。

（二）城乡基本公共服务均等化的价值诉求与本质属性

城乡基本公共服务均等化体现了公平正义的社会价值诉求，它包含于和谐社会的建设中［6］。在欧美一些发达国家，基本的公民权就是指“福利权利”，它包括公民公平享有基本的教育、医疗和生活保障权利。每一位公民在基本权利方面主要凸显一种生存价值，我们需要运用公共资源来满足社会中每一个体的某些生存权利，从而给予每一个人社会所确定的“最低保障”，使任何人处于这个“最低保障”标准之上。这种“最低保障”体现的是一种最低的公正或伦理诉求［7］［8］。在我国，城乡公共服务均等化体现了建设和谐社会的基本理念，这是实现人与人之间、城乡之间和谐发展的一项重要内容。因此，实现城乡基本公共服务均等化在一定程度上有利于缩小城市和农村社会经济发展的差距，更有利于实现社会公平正义［9］。

城乡基本公共服务均等化在很大程度上体现了“机会均等”的本质要求。对社会弱势群体的照顾和有效保护体现了城乡基本公共服务均等化的“机会均等”的寓意。所谓机会均等就是指一个人有什么样的需求都可以通过利用自身条件、自身的努力获得发展机会，而不是由一个人与生俱来所拥有的禀赋所决定，例如用某些遗传条件和社会关系等因素来决定一个人的需求能否得到满足［10］。机会均等最为直接的作用就是它可以使每一个人可以拥有更多的机会将自己的天赋和潜能转化为创造能力，这将有利于促进我国这样一个人口大国转化为人力资源强国。

（三）城乡基本公共服务均等化符合公共财政建设的基本要求

建设公共财政和促进政府间财政分配关系的规范必须首先定位于实现城乡基本公共服务均等化这一目标。公共财政的主要功能就是要求更好地满足社会公众的需要，对每一位社会成员提供无差别的公共服务。公共服务提供的普遍性原则告诉我们，每一位公民在任何条件下，都应该享有教育、医疗和社会保障方面被平等对待的“财政福利”［11］。公共财政的一个重要目标在于平衡个人之间、城乡之间、地区之间在公共服务水平方面的差异。因而，公共财政一个基本原则就是让广大人民群众共同享受改革发展所取得的辉煌成果，从这个意义上说，城乡基本公共服务均等化就是公共财政应该追求的目标。

三、城乡基本公共服务的面板检验

（一）模型构建、变量选择与数据来源

我们利用菲尔兹方法（2003）来考察城市和农村不同领域基本公共服务的影响因素，设城市和农村各领域基本公共服务的差异方程为：

式（1）中，αit=［αtβit…βjt1］，Zit=［1x1tx2t…xjtμit］；在此方程中，yit表示城乡各领域基本公共服务差异，αit表示各种因素所对应的回报率，Zit表示城乡基本公共服务出现差异的各种影响因素，包括产业结构、人均GDP、城镇化等因素［6］［12］。这里综合考虑了政府公共财政、城镇化水平以及城乡领域内居民人均收入等因素，主要考察城市和农村公共服务在基础设施、基本教育、公共卫生和社会保障4个领域的差异，结合所建构的模型来分析不同因素影响各个领域的城乡公共服务，模型构建如下：

式（2）中各字母所代表的含义如下：i表示第i个省份，t表示第t年，yit则代表第i个省份第t年在城乡基本公共服务领域所出现的差异，这些差异具体表现在4个领域即基础设施、基本教育、公共卫生和社会保障，FDit表示第i个省份第t年的财政分权水平，第t年第i个省份的农民人均纯收入则用Rurearnit表示，第t年第i个省份的城镇化水平在这里用Urbanit表示。

在实证检验中，我们主要收集了2006～2013年全国31个省（直辖市、自治区）在各公共服务领域的相关数据，以模型（2）式为基础，进行模型拓展，那么，基础设施、基本教育、公共卫生和社会保障4个基本公共服务领域的4个面板拓展模型构建如下：

这4个面板模型所涉及各变量的指标设计及含义如下（表1）。由于影响具体估计模型因素存在差异，各个不同领域各变量间内在关系也有所区别，导致各估计方程的变量及其预期系数存在明显差异，具体见表2。

本文实证研究所采用的数据，若无特别说明，均来源于2006～2013年《中国财政年鉴》和《新中国六十年统计资料汇编》的有关样本数据。此外，农村抚恤、卫生床位数和福利救济费的相关数据则来源于《中国农村统计年鉴》和《中国卫生统计年鉴》，全国中小学生均教育经费的数据来源于《中国教育经费统计年鉴》，基于统计方式的需要，我们对其中部分数据进行了适当处理。在这里，没有获得2006年重庆市农业人口的具体统计数据，但是它对整个模型数据分析并没有太大的影响，可以忽略不计。北京和上海两个直辖市相对于其他省份来说显得较为特殊，公共服务方面城乡差距较小，与全国其他省份相比情况有所不同，所以我们在进行模型估计时可以将北京、上海排除在外。此外，本文进行模型估计采用计量经济软件Eviews7.0。

表1 模型变量指标设计及变量含义

表2 4个拓展模型变量估计的预期系数

（二）实证研究

1.回归模型Hausman检验

在上述（3）～（6）模型中，我们研究发现，对F这个统计量进行计算和分析后，应该选择在上文各数据模型估计方式之外建立一个个体固定效应模型，并运用固定效应模型对上述4 个模型进行Hausman检验（表3）。

表3 Hausman模型检验的估计结果

2.模型估计结果及其解释

结合Hausman检验，通过估计分析个体固定效应模型，我们发现，各表达式中相关变量的T 值都很小，这表明呈不显著水平。用财政分权的变量减去上述变量，结合模型进行最终估计。那么，4个面板模型可以看到具体估计结果（见表4）。估计结果表明，财政支出、农村居民收入、城镇化等因素对基本教育、公共卫生、社会保障和基础设施四大基本公共服务领域产生了不同的影响，具体分析如下：

表4 面板模型的具体估计结果

1.从公共财政保障角度来分析，通过对rjcz、ysyjf两个变量的变化情况来看，这两个变量对缩小基础教育、社会保障、基础设施城乡差距有着积极影响，但对公共卫生的影响则呈现出不同的趋势，城乡公共卫生水平差距的改善情况与预算外支出呈负相关关系，这区别于以往的研究结论。但从公共财政实际对医疗卫生领域的投入分析来看，发现公共卫生与财政支出二者并不矛盾。就目前国内情况而言，医疗卫生经费呈现一个向城市集中的趋势，在全国范围内，基本上都呈现出这样一个现象，那就是宁愿花更多的钱去建设大医院，改善大医院的医疗设备，也不愿合理调配资源建设乡镇医院。在这种情况下，城市较为先进的医疗服务水平必然吸引许多农村群体选择去城市医院就医治病。另外，我国新型医改中实行的“以药养医”政策可能使得农村医院在这一政策下缺乏一定的资金来源，即使有收入来源也不可能太充裕，这在一定程度上加剧和扩大了城乡医疗卫生公共服务水平差距，更严重的是将导致一种恶性循环的局面［13］。

2.从财政分类支出的角度来看，通过对jjcw、jswh、jysb以及sbjf几个变量的变化情况进行分析，除社会保障领域外，财政支出水平在基础设施、基础教育和公共卫生三个领域有所提高，可以在一定程度上缩小公共服务城乡之间的差距，而这种积极作用表现最为突出的应该是基础设施领域。假设在其他因素不变的情况下，jjcw 每增加1%，jswh就可以相应地增加9.12%。这就说明，在目前我国农村人口多于城市人口的情况下，在农村基本建设领域，提高人均基本建设支出是缩小城乡基础设施差距的有力措施之一。但是结合模型分析社会保障领域的相关因素，可以发现，jysb每增加1%的反而会导致sbjf下降0.3%，尽管影响并不明显，但是总体来看，它与缩小城乡差距呈现负相关。这一结论表明，单纯依靠提高人均社会保障经费的措施期望改善公共服务是有风险的。这也恰好揭示了我国社会保障体系存在的弱点和缺陷，即社会保障在很大范围内是过度偏重了城镇居民却排除了农村居民，在这种情况下采取单一的渠道通过增加人均经费，对于已经进入社会保障体系的居民来说，可以享受到更为优质的社会保障服务，但是对处于社会保障体系之外的居民而言，就是另外一种情形了，这明显不利于全体居民平等地享受社会保障服务。

3.从城镇化的视角来看，医疗卫生领域，城镇化水平的提高并不能有效缩小城乡公共服务的差距。之所以出现这种情况，原因可能有以下几点：城镇化水平的提高很有可能只是吸引了一部分率先在收入上得到改善的农民迁移到城市，也有可能只是城郊这样一个有限的地域范围城镇化水平的提高，加上前文所述财政分权的原因，处于贫困状态下或者居住远离城郊的那些农村居民享受到的城镇化水平提高带来的福利可能是微乎其微，他们仍然不能平等享受到优质的医疗卫生资源，由此农村居民与城镇居民在医疗卫生公共服务的享有上仍然存在着巨大差距。而在教育、社会保障和基础设施三个领域，城镇化水平的提高对缩小城乡差距均有一定的积极作用，其原因在于，这三个领域在缩小城乡差距方面相对于医疗卫生体制而言有着比较优势，估计是由目前国家所实行的义务教育免费制度、“村村通”工程、农村合作医疗等比较优势所致［14］。

4.从农村居民收入水平变化来分析，结果显示单纯提高农民收入水平并不一定能缩小城乡医疗卫生服务差距。其原因应该是多方面的，这些原因可能包括农村医疗服务的供给模式以及农村医疗卫生资源的需求现状等多种影响因素。由于医疗卫生服务是一个比较特殊的领域，它所需要的资源具有行业特殊性，医疗资源并不像一般商品市场上可以在私人之间进行自由交易，这也恰好可以说明：即使提高农村居民收入水平也并不能有效提高农村医疗卫生服务水平，相反可能导致一部分先富裕起来的农民在生病的情况下，可能自觉流动到城市的医院去治疗，这可能会导致资源本来就极为有限的乡村医疗机构面临更为艰难的发展窘境，继而导致农村医疗卫生供给水平更低。在教育、社会保障和基础设施三个领域，居民收入水平提高了，可以通过多种途径直接有效地提高其子女的教育水平，利用手中的资源购买更多更好的社会保障项目，为农村基础设施投入更多的资金，这些都可以有效地缩小城乡之间公共服务在供给水平上的差距。

四、简要结论及政策建议

财政分权程度对基本公共服务各领域的影响呈现出差异化特征，财政分权因素对缩小城乡差距在医疗卫生、社会保障领域与以往的研究结论有所不同，即增加医疗卫生领域的财政支出并不能立即改善医疗卫生公共服务城乡间的巨大差距，通过提高人均社保经费这一单一途径对缩小社会保障的城乡差距并无明显的积极作用。此外，城镇化、居民收入的增加对城乡基本教育、社会保障、基础设施等公共服务的改善有着直接的影响，但可能由于医疗卫生服务与生俱来的特殊性以及当前我国医疗卫生供给制度的不合理性这两方面的原因，提高居民收入水平和城镇化水平有可能会导致医疗卫生资源进一步向城市集中，这不利于直接提高农村医疗卫生服务的供给水平。

（一）加大财政保障力度，创新基本服务供给方式

我国当前在保障公共服务经费的财政预算方面，政策上未能与时俱进。比如，采取因素法核定人员标准，按人员数量核算下拨经费，这种无差别单一标准的预算安排并不能使政府提供更好的公共服务。为实现有效缩小城乡公共服务差距，需要突破目前政策上存在的局限性。以社会保障为例，如果仅仅采取提高体制范围内单位人员经费标准的方法，通过单一途径增加人均经费，对缩小城市和农村社会保障差距不一定能取得实质性的成效。为此，在经费保障上我们更需要扩大社会保障受益群体的范围，增加社会保障项目，努力做到让更多的农村居民享受到社会保障的各项服务，在此条件下创新供给机制，增加农村经费，有效缩小城乡社会保障公共服务的差距［15］。

（二）建立稳固有效的农村公共服务经费保障机制

应该加大保障农村公共服务经费的供给力度，增加对农村公共服务供给以促进缩小城市与农村的差距。以医疗卫生公共服务为例，我国正在实施的医疗卫生体制改革并没有找到一个正确的发展方向，目前的问题仍然是医疗资源过度集中在城市地区。此外，实证研究的结果还表明，公共财政经费保障力度、城镇化实现水平、农村居民收入与农村医疗卫生水平并无显著的正相关作用。各级政府需要勇担重任，在改善农村医疗卫生设施方面发挥核心作用，为医疗卫生的发展在经费方面建立一个强有力的保障机制，主动负担起农村医疗卫生服务相关的费用（包括基本建设、购买医疗设施的经费、支付给医生的工资等）。

（三）建立城市和农村统一的公共服务供给机制

在配置公共财政资源方面，充分考虑城市和农村公共服务发展的需求，着力扶持“三农”发展，让公共财政惠及农村广大居民，对农民和城市居民实行一视同仁政策，尽量消除对农村居民的一些歧视性政策［16］。在城市和农村实行统一协调的就业政策、户籍管理制度、义务教育制度、医疗卫生制度和社会保障制度，在此基础上对城乡基本公共设施进行统筹规划，在城乡建立起统一规范的公共服务供给体制。

（四）建立公共服务的国家标准，并坚持等价原则

建立公共服务的国家标准，这也是近20年世界各国所做的重要工作，国家标准是最低标准，也就是说，允许各地提出更高的标准，但至少必须达到国家标准。公共服务标准是实现公共服务均等化的重要措施，也是评价均等化的基本依据。等价原则是指谁提出比国家标准更高的标准，谁就应当负责落实，并对那些缺乏实施能力的地区，应当给予财政援助，直到有能力达到标准为止。这也就是“谁请客，谁付账”，这在一定程度上防止政府在提供公共服务上说假话、空话，鼓励做实事［17］［18］［19］。

注释：

①公共服务在本文是指政府对公共服务领域的投入，即公共服务领域的财政支出，公共服务支出和公共服务在本文研究中属于同一概念，特此说明。

②当然，基本公共服务不能局限于基本教育、公共卫生、社会保障、基础设施几项公共服务的内容，为研究的方便，本文分析财政保障力度、城镇化发展水平、城乡居民收入水平三个因素对基本教育、公共卫生、社会保障、基础设施4项公共服务城乡均等化的影响程度。

③值得注意的是，假如“禀赋”初始条件之后存在机会不均等，很有可能造成发展的不平等，穷者越穷，富者越富，最终形成“马太效应”。

④以往的研究结论大多是，无论何种方式的财政支出，其水平越高，则城乡公共服务差距就越小。

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