村民自治基本问题研究综述

宋小波，张金凤

（浙江农林大学 马克思主义学院，浙江 临安 311300）

一、村民自治的内涵

我们国家对村民自治的实现目的和主要内容的界定是十分清晰的。村民自治的实现目的是实现村民的三个自我。即自我管理、自我服务、自我教育。村民自治的主要内容集中在四个方面。即民主选举、民主决策、民主监督、民主管理。国内对于此概念基本认同，只是在表述上有所侧重而已。

一种是从制度和村民自主的角度考虑的。以王仲田、詹成付为代表的学者认为，“村民自治即紧紧依靠农民群众，在实现自我管理、自我教育、自我服务的过程中所实施的新型的社会组织管理制度”［1］3。除了这一代表性观点外，其他一些学者也表达了类似的观点：徐增阳、杨翠萍认为，村民自治就是农民在自己的村庄范围内，实现三个自我，即对社会的公共性事务实现自我管理、自我教育和自我服务［2］54。徐勇认为，中国的农村村民自治指的是乡村基层的农民群众的自治，即通过“四个民主”的方式来有效实现“三个自我”的一种有着中国自身特色的基层民主形式，这种民主形式在中国特色社会主义民主建设和我们国家治理乡村的格局中居于十分重要的地位［3］5。何泽中强调，村民自治是一个有着多种层次和多种维度的综合性概念［4］74。

另一种是从民主法治和村民民主方面考虑的。在这一方面，许安标的观点具有代表性。他认为，村民自治就是指农民群众依照法律法规管理社会基层生活方面的事务［5］2。除此以外，还有一些其他的类似观点：民政部基层政权建设司强调，我国的村民自治，就是一种基层社会的群众性的自治制度［6］7。2007年，党的十七大报告中强调，人民依法行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行四个自我，对干部进行民主监督，是人民群众实现当家做主的最有效、最广泛的途径［7］21。丁德昌认为，村民自治就是指乡村社会的生活实现法治化的民主方式，民主就是村民自治的根本属性［8］87。李小红认为，村民自治的主要内涵包括了自主决策、自主管理和自我服务这三个方面，村民自治的主要方式又包括直接表达、直接监督、直接参与和直接决定这四个方面，村民自治的主要组织形式是通过民主选举的方式产生的村民委员会［9］54。张政认为，村民自治是一种基层社会性自治，它区别于主权自治和地方自治，它是一种自治的权利而非自治的权力［10］。马草源认为，村民自治是我们国家在农村地区推行的一种基本的村级治理制度，村民通过四个民主来实现三个自我，自主地处理本村范围内的公共性事务，促进农村地区社会生活的全面发展［11］。王振耀、白益华认为，村民自治是指一个或多个自然村的农民群众，由基层性的人民政府进行指导，自主依法进行自我管理、自我教育和自我服务。也即村民群众依法处理自己的事务［12］174－175。刘友田认为，村民自治是我们国家在现阶段条件下在农村地区推行的一项基本的村级社区性的政治制度，由村民自己做主，来决定属于本村范围内的公共性事务，即村民通过依法民主选举、民主决策、民主监督、民主管理，实现三个自我，自主处理本村范围的公共性事务和公益性事业［13］4。

二、乡镇政府与村委会的关系

在现实中，乡镇政府与村委会之间存在着复杂的关系。乡镇政府为了贯彻上级政府的行政命令，必定会加强对村委会的控制，绝不愿意仅仅停留在简单的指导上。可以说，乡镇政府与村委会之间既有一致的一面，也有冲突矛盾的一面。许多学者就乡镇政府与村委会的关系提出了自己的看法：

在职能和制度建设方面，房正宏的观点具有一定的代表性，他强调，由于乡村存在着边界不清晰、职责不明确的问题，在基层政府管理和村民自治之间存在着必要的衔接和互动机制缺乏的问题，从而导致了行政权和自治权错位与越权的现象在乡村关系中普遍出现［14］29。与此类似的观点还有：杨林认为，必须要通过转变政府的职能，努力构建服务型乡镇政府；必须要改革传统的压力型行政体制，保证乡镇政府具有必要的相对独立性；必须要加强乡村干部队伍建设，提升他们的民主素养，努力找出解决乡村关系问题的具体的切合实际的措施［15］。我国当前的制度设计很难实现乡镇政府与村委会之间的较好衔接，吴玉英提出要努力改进乡镇政府的具体工作方法，建立服务型的基层人民政府，并逐步通过放权、指导、引导等管理手段和方式来解决目前的一系列问题［16］174。

在行政管理和权力运行方面，张正钊的观点较有代表性。基层人民政府对村民委员会的指导，实际上属于具体的行政行为，说得更加准确一点，即这是一种助成性的行政指导［17］17。与此类似的观点有：张会永认为，乡镇政府应该坚持有所为、有所不为的方针。有所为应体现在政府的政务处理中。有所不为则应体现在基层村民自治范围内的事务中［18］34。村委会已经在很大程度上变为了基层乡镇政府的一个执行性的部门，它的主要职责已经变成了应付大量的政府部门分配的任务，而在一些乡村内部范围的公共性事务上，村委会则并没有体现出它所应该具有的那些功能［19］2。村委会与乡镇政府的关系一直以来就是影响着村民自治发展的巨大难题。村委会与基层人民政府的关系，从实质上来说，就是国家的行政权和基层民众的自治权之间的关系［20］27。

三、村党支部与村委会的关系

村党支部和村委会两者之间的矛盾冲突，已经逐渐变为基层村民自治制度背景下乡村治理的巨大难题［21］63。村党支部与村委会关系的矛盾源于两者之间的权力博弈，而这种权力又是多方面力量追逐自身利益而互相之间博弈的结果［15］。努力提高村党支部成员产生方式的合法性，使得他们更具有民主性和代表性，是解决村党支部和村委会矛盾关系的重要突破口［22］74。当前，村委会与村党支部的关系还不协调，村党支部实际上包办了村委会的许多工作，使得村委会自身不能很好地发挥其应有的作用［23］41。目前可以用“拉锯状态”来表现村委会和村党支部在现实工作中的矛盾关系，由于两者之间的复杂关系，农村地区在某种程度上有出现“权威真空”的可能性，从而危及农村的社会主义现代化建设的进程［24］。“以党代政”在我国具有普遍性，需要不断地深化政治体制改革才能彻底解决。

四、村委会与村民的关系

我国的村委会组织设置已经基本完成，基层村民自治制度体系也已经基本形成，这些有利条件为广大农民群众积极开展自我管理、自我教育和自我服务提供了组织方面和制度方面的广阔平台［2］54。

黄明英认为，一些农村干部的政治素养普遍不高。有些农村干部对农民群众存有较大偏见，他们认为，广大农民群众的素质就当前来看，还是普遍较低，请农民群众参与本村范围内公共事务的管理，实质是在搞形式主义。他们认为，在农村地区推进政治民主化建设的时机还不够成熟，而且也没有推进的必要。还有一部分农村干部担心扩大民主以后会让自己在许多事务中失去主动权，做不了主，在群众中失去威信［25］77。

在强调村委会的重要性方面，村委会作为群众性自治组织，尽管并非国家的行政机关，但却是全体村民通过民主选举的方式产生的领导机构，在农村生活中发挥着核心团队的作用，在农村范围内的各项事务处理中，村委会比基层政府拥有更多的发言权［26］。

五、完善村民自治的研究

在法制建设方面，基层村民自治的立法工作应该引起中央、地方、村庄各级建制主体的高度重视，地方和村庄应当根据实际情况，制定出一系列切合实际、有着较强可操作性的基层村民自治规章制度，要努力做到有法可依、有制可依，以制度化的方式方法，逐步将乡村治理导入到制度化的轨道上［21］63。

在宣传教育方面，要大力加强宣传，着力提高广大村民的民主意识和政治参与意识。基层村民自治绝不仅仅只是乡镇和农村干部的事，需要群众的积极参与。只有努力调动广大人民群众参与民主治村的积极性，村民自治才能沿着良好健康的轨道向前发展。要努力加大宣传和教育群众的力度，塑造群众的现代民主政治的人格［25］77。要大力提高村两委组成人员的整体素质，还要不断整合优化村干部的文化结构和年龄结构。目前有部分农村地区中出现了严重的干部老化问题，对此，地方政府可以针对农村地区换届选举中候选人的年龄和文化程度出台一些硬性的规定，如候选人的年龄可以限制在45周岁以下，候选人的文化程度可以限制在高中或中专以上等等［25］78。

村务公开程序是村民自治程序的关键。只有坚持公开，才能达到公平；只有坚持公开，才能实现公正。村务公开不应仅仅是结果的公开，村务处理的过程也要做到公开，不仅要努力完善村务公开的实在内容，还要努力规范村务公开的外在形式。民主理财、民主议事、民主评议、民主考核等程序在村民自治过程中要得到充分地坚持和完善［8］87。

程序是公正之母，应该努力规范村民自治的程序。公正的程序能更好地达成实体的目标［27］141。首先，农村地区要先打开“村门”，充分加强同外界的合作交流；其次，要努力建设服务型的政府，公开公平地引导群众参与，依法依规处理好与乡村的关系；再次，要公平合理地划分两委的权责，彻底理顺两委之间的关系；最后是努力完善相关的法律法规，做好完善村民自治制度的立法工作，大力加强监督和贯彻执行的力度［28］。

积极发展和大力推行农村的基础教育，端正农民群众的参与态度是十分关键的。一些发达国家，如果要想成为一个合格的农民，必须经过三年的课程学习并且取得一些专业机构如农学院的毕业文凭，方可成为一个合格的农民，如法国和加拿大等。瑞士、丹麦、荷兰等国家也都要求农民必须取得相关的专业资格证书，才有可能获得经营农场的机会和权力。

村民自治的权力机构不是村委会，村民代表会议和村民会议才是真正的村民自治的权力机构，民主决策的主体也并不仅仅只是村委会［29］15。现实中，村委会的权力过分集中，村民大会和村民代表会议对村委会的制约和监督作用不能得到充分发挥。立法者在制定《村民委员会组织法》时把村民自治制度的主客体颠倒了，给这一制度的运行造成了现实的困境，除了以规范村委会权力为核心的立法工作偏离了村民自治制度本身所具有的价值定位之外，也与现实生活中村民大会不能切实有效地运转有着密切关系［30］214。可以借鉴人民代表大会制度的经验来改革当前的村民自治制度。全体村民可以通过定期召开村民会议来决定本村范围内村民自治方面的重大事务。同时，村民会议依法选举产生村委会。在村民会议闭会期间，由村委会主持日常工作，行使村民会议的部分权力，处理村里的一些公共事务。村委会行使权力时，代表的是全体村民而非某个特定的个体［31］。

六、结语

通过上文的分析，我们可以清楚地看到学者们对于村民自治的研究广阔深远、成果丰硕。但其研究也存在一些不足之处。其一，对村委会与村民的关系研究总体偏少，研究领域也不够深入，可以说是浅尝辄止，好的研究不多，好的建议也不多。其二，实地调查的少，理论研究的多。这一点在村民自治制度完善的研究方面表现得较为突出。学者们经常从制度和法制建设方面来思考，创新力度不够，具体的措施也不够多。村民自治这种研究，要有大量的第一手资料，直接建立在实践的基础上。农村问题是复杂多变、层出不穷的，必须要深入到实践中去，否则，不足以解决复杂的问题。其三，宏观方面多，具体方面少。在分析村民自治的内涵方面，多是偏重从理论方面思考，很少从实践的角度加以分析。我们希望将来的研究可以更多地立足于实践分析，少一些空话多一些实际，少一些空想，多一些实干。

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