我国主要养老服务模式的衔接问题研究

我国主要养老服务模式的衔接问题研究*

王秀花

(山西农业大学 公共管理学院,山西太谷030801)

[摘要]家庭养老服务、社区养老服务、机构养老服务是现行养老服务的主要模式,但各具优势与不足。当前各模式之间仍缺乏有效衔接,影响了养老服务体系整体合力的发挥。文章分析我国各养老模式衔接上存在的问题,进而从功能定位、优惠补贴、统筹管理三方面提出各模式有效衔接融合的思路,以实现整个养老服务体系的合理有序运作。

[关键词]家庭养老;养老服务;社区养老服务;衔接

[收稿日期]2015-01-09

[作者简介]王秀花(1986-),女,山西大同人,山西农业大学教师。研究方向:社会保障。

DOI[] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.05.012

[中图分类号]C913.6

受20世纪60年代生育高峰和女性50岁退休政策的影响,中国在2010年按照实际赡养比计算已进入了深度老龄化社会,养老服务需求急剧膨胀。根据《中国老龄事业“十二五”规划》,“十二五”期间是我国全面建设小康社会的关键时期,也是老龄事业发展的重要机遇期。2013年,国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出,到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。家庭养老服务、社区养老服务和机构养老服务是当前及今后我国发展养老服务的主要模式,也是养老服务体系的基本构成单位。各模式能否有效衔接,在制度设计、运行机制、监督管理等方面实现有机融合,对整个服务体系的运作效率具有重要的现实意义。

一、我国主要的养老服务模式

我国在养老方式上存在各种提法,有“养老方式”“养老模式”“养老形式”“养老制度”“养老体系”等称呼。以养老资金来源为标准主要分为家庭养老和社会养老,以供养的起居情况分为集中养老和分散养老[1]。本文根据养老服务主体来源、服务形式、服务性质的不同,把中国的养老服务主要分为家庭养老服务、社区养老服务和机构养老服务三种模式。

(一)家庭养老服务模式

家庭养老服务是我国传统的老龄服务供给形式,由家庭成员特别是年轻成员照顾老年人,“养儿防老”是家庭养老服务的主要方式。当前,由于家庭结构变化、城镇化推进、生活方式转变等影响,家庭养老功能的弱化已成为一个社会现实。然而,当前及今后相当长的时间里,家庭仍然是照顾老年人的主体,特别是农村地区。研究老年家庭的学者袁方认为,中国家庭的变化不会造成子女另立门户就不再赡养老人,或意味着老年人不再关怀下一代而独守空巢。中国敬老爱老孝文化的继承和传扬在应对人口老龄化的挑战中将发挥积极作用。家庭养老服务在养老服务事业中处于基础地位。

(二)社区养老服务模式

社区养老服务通过整合社区资源,集政府和社会力量为居住在社区内的老年人提供日间托养、生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等为主要内容的服务。英国首先推行了社区老年照护服务,之后在美国、德国、日本等发达国家推广盛行。社区养老服务依托于发达的社区服务网络,我国加强社区建设的要求也促使社区养老服务迅速发展。其优势在于实现养老服务的多元化投入,提高服务的可获得性和便捷性。社区养老服务将成为我国养老服务体系的重要组成部分。

(三)机构养老服务模式

机构养老服务是通过专门的机构为老年人提供集中、专业服务的模式,包括养老院、护老院、护理院等。养老院是集住宿、餐饮等生活照料和娱乐活动为一体的集中供养机构。在我国,根据办院性质分为公办、公办民营、民办公助、私营等形式。护理院是为患者提供长期医疗护理、康复促进、临终关怀等服务的医疗机构,是医疗服务体系的重要组成部分。机构养老的优点是服务专业,内容全面,效率高;不足之处是老年人离开熟悉的居住地,在几乎只有老年人的环境中生活存在较大的精神压力。

二、我国主要养老服务模式衔接的难点分析

现实中,我国由于功能定位不清、补贴方式不一致,统筹管理欠缺造成各养老服务模式之间的融合转接渠道不畅,互补互助效能不足,影响了服务体系整体的运行效率,不利于“老有所养”总体目标的实现。上述三种养老服务模式在衔接上存在的难点具体有以下几方面。

(一)责任边界不清,服务重叠与不足并存

三种养老服务模式的功能定位不甚明确,对于服务对象的接收规范比较模糊,没有明确哪类服务对象在什么情况下应该接受哪种服务对象。社区养老和机构养老作为社会养老方式应在多大程度上为家庭养老分担责任,家庭是否会因为社会养老服务的发展而推卸应有的责任,趁此把照护责任推给国家和社会,国家和社会又能否担负起这样的重任。许多不同性质和种类的养老机构对于入院标准缺乏明确的区分,接收老年人时在“三无人员”与自费者、照料需求者与康复护理需求者、失能者与未失能者、长期照料与短时托老等方面往往存在功能的混淆。由于各模式的功能定位不明确,家庭、社会、政府的责任边界不清晰,使得服务对象不能实现合理分流,极易造成服务资源的重叠浪费及服务缺漏同时并存,也会引起各服务主体对服务对象的随意选择以及服务责任互相推诿。上述情况不利于各模式之间功能上的梯度衔接。

(二)优惠补贴标准不一致,服务水平参差不齐

养老服务作为一项重要的社会福利事业需政府给予各项优惠补贴。当前,不同地区、不同养老服务模式之间政府给予的补贴标准和方式不一致,存在行政区划及服务类型上的链接障碍。不同性质养老机构享受的优惠补贴政策差别很大。社区养老有些地区给予设施补贴,有些地区包括一定的服务补贴。服务补贴方面有些地区发放养老“服务券”,有些地区根据年龄发放老年津贴,甚至同一省市的不同地区差别也比较大。这在很大程度上影响了不同地区、不同模式之间的服务水平和质量,同时也造成优惠获得者由于补贴因素不能或不愿在各模式间自由转换。

(三)管理网络不完善,服务资源整合力弱

不同类型养老服务的主管有民政、老龄委、卫生、工商等部门,在实践中各管理部门之间容易出现协调困难,包括信息共享不足,转移程序复杂和重复,服务规范不统一等。管理中缺乏统筹协调的中心平台,管理网络的不完善在很大程度上阻碍了不同类别养老服务模式间的沟通交流。不同养老服务模式各自为营,一方面造成管理效率低下,另一方面造成资源的浪费,不利于服务设施、人力、信息等方面资源的整合利用,也不利于养老服务整体目标的实现。

三、我国主要养老服务模式有效衔接的思路

国际上的养老服务实践中,一个重要趋势是将不同部门的老年服务整合到一个统一的体系中,形成最具效率的结构,以便老年人的不同需求。Fortinsky提出服务协作中三种不同类型交易活动的管理具有很强的借鉴意义,包括顾客层面协作的“服务整合”,组织层面协作的“系统整合”,不同性质服务系统间协作的“系统发展”[2]。因此,不同养老服务模式的衔接需通过相应制度设计促使不同服务类型之间相互配合,协调一致,以便服务对象获得连续、合理、便捷的服务,降低管理成本,提高体系运行效率。

(一)明确不同养老服务模式的功能定位

有效的衔接需要明确各养老服务模式不同的功能,才能发挥各自优势,避免各模式杂糅,责任主体边界不清造成体系内部混乱。

首先,要充分发挥家庭在养老服务当中的基础性作用。大部分老年人仍然依靠家庭成员照料,这在精神慰藉的获得上更具有一定的不可替代性。社区养老和机构养老则为家庭养老提供支持以减轻家庭照料者的负担,缓解代际间矛盾,如提供“喘息服务”,使家庭照护者获得间歇休息。其次,社区养老的主要功能是整合社区资源为在家居住的老年人提供帮扶和便利,包括为生活不便者提供的上门服务和社区服务中心提供的各种娱乐、健身、保健、日托等服务。当前倡导的社区居家养老服务便是家庭养老和社区养老有效结合的新形式,因其具有明显优势将成为我国养老服务的重要形式。然而社区养老的服务有限,对于失能老人难以提供专业化全方位的照护,上门服务也存在一定的安全问题。再次,机构养老的功能应当定位于为失能和需要特别照护的老年人提供专业的照护,以免家庭照料者负担过重以及不专业的照护。同时机构养老应该以其服务的专业优势为社区和家庭照护者提供技术指导。另一方面,当前政府和社会提供社会养老服务的能力有限,同时也为避免家庭成员把责任完全推向社会,社区和机构养老在功能上要有一定的限度。社区养老不应当也不可能无所不包,而是最大限度地为家庭养老提供支持。机构养老在对象接收方面应当有所区分和限制,那么对机构养老作适度功能划分就十分必要。公办养老机构应担负并优先接收需要政府集中供养和需要特殊照顾的老年人,如“三无”老人、农村五保老人、自理能力差的老人等。通过公办民营、民办公助等形式设立的非营利养老机构可通过适当限制,满足低中等收入老年人的需求。前两类重点体现机构的福利性和公益性,而私营养老机构可通过市场机制以特色服务满足高收入老年群体的特殊多样化需求。功能的合理化定位能够促进老年人合理分流,并根据老年人情况的变化在不同养老服务模式间实行动态管理和服务转接。

(二)促进养老服务优惠补贴的合理配置

政府补贴是发展养老服务事业的重要资金来源,补贴发放能够在很大程度上影响不同人群的受益程度和对养老服务模式的选择。过去补贴资金大部分用于服务机构,当前很多学者认为补贴服务对象能够促进竞争机制的形成而提高服务质量。从衔接的角度上看,服务运行中补贴服务对象可提高老年人在不同养老模式之间转接的便捷性。具体在补贴对象的选择上,根据庇古的福利命题,国民收入分配愈是均等化,社会经济福利就愈大。那么补贴用于最需要的人群会产生更大的社会效益。因此,确定补贴对象应综合考虑老年人的经济、子女、健康、失能状况,加权总和;单纯根据年龄发放老年津贴或服务补贴不够合理。在补贴方式上可以选择发放不同面额的“服务券”,持有人可以自主选择不同的养老服务模式,在各模式中凭券减免费用。此外,政府仍需对不同服务主体给予特定的优惠和补贴政策,比如社区养老服务中心和公办养老机构设施建设(特别是社区养老服务的推进发展)、公益岗位工资补贴、土地使用、税费优惠等。当前我国还存在机构养老“一床难求”与“床位闲置”的结构性失衡现象[3]。养老服务是高风险、高成本、低收益的服务行业,政府有必要通过各种优惠补贴政策鼓励民办养老机构参与服务和竞争,缩小公办和民办机构之间的差距,结合公办和民办养老服务机构的功能划分,缓解公办养老机构入院难而民办养老机构运营困难的局面。通过优惠补贴资金的合理配置,促使老年人在不同养老服务模式间理性流动,避免随意选择性接收造成弱势老人受排斥、公立养老机构排长队的失衡现象,同时降低服务对象流动中因补贴因素造成的衔接难度,如补贴资金转换困难、服务水平差异大等。

(三)完善养老服务的统筹管理网络

第一,搭建服务统筹管理平台。首先,确立各项福利性养老服务的主管部门为民政部门,成立专门的养老服务管理办公室,负责养老服务事业的统筹管理及与其他部门的协调工作,避免多头领导造成的衔接困难,实现“系统整合”管理。同时做好各服务模式的规划,合理布局,保持适当密度,与服务需求配套。加强“系统发展”层次的管理,力求实现养老服务在机构和社区、长期和临时、非营利和营利之间合理配置。其次,以社区养老服务中心为窗口,开展业务办理,具体负责服务的配置和转移接洽业务,实现“服务整合”层面的管理。夏磊提出养老服务“自选超市”,让老年人自愿选择不同种类的养老服务,这种创新思路能够更好地满足老年人的多样化服务需求[4]。

第二,建立服务网络信息系统。养老服务对象是庞大的老年人群体,主体涉及家庭、社区、社会组织、政府、企业等,内容包括生活照料、娱乐、保健、精神慰藉等多方面。因此,当前要实现养老服务体系内各模式的有序衔接,建立相应的网络信息系统就十分必要。该信息系统应包括各地区各养老服务机构的基本信息,老年人的家庭、身体、病史、服务史等基本情况,还有其他参与养老服务的社会组织的信息。保持信息的完整性和共享性有利于提高服务转接的效率。

第三,制定养老服务行业规范。随着人口老龄化的推进,养老服务业将拥有巨大的就业市场,制定养老服务行业规范,提高行业专业化水平成为必然要求。包括制定统一的设施规范、服务规范和分级护理标准;制定服务质量监督及评审制度;培养专业工作人员,实行上岗资格认定和等级晋升制度;成立养老服务行业协会等。整个行业服务的规范化,一方面有利于老年人根据需求和意愿而不是服务水平差异在养老服务模式中做选择;另一方面也有利于服务人员在不同模式之间的流动。

养老服务涉及人员广泛,内容丰富,形式多样,各养老服务模式通过合理的功能定位、优惠补贴及统筹管理形成有梯度、相衔接的养老服务体系,能够满足老年人多样化、动态化的养老服务需求,更好地应对人口老龄化挑战,促进社会和谐发展。

[参考文献]

[1] 陈赛权.中国养老模式研究综述[J].人口学刊,2000(3):31-33.

[2] 敬义嘉,陈若静.从协作角度看我国居家养老服务体系的发展与管理创新[J].复旦学报:社会科学版,2009(5):135-137.

[3] 钱亚仙.老龄化背景下的社会养老服务体系研究[J].理论探讨,2014(1):163.

[4] 夏磊.多元化养老模式选择研究[D].杭州:浙江财经学院,2012:45-46.

Research on the Linkup of Main Endowment Service Patterns

Wang Xiuhua

(CollegeofPublicAdministration,ShanxiAgriculturalUniversity,Taigu030801,China)

Abstract[] Home endowment service,community-based endowment service and instition-based endowment service,which are currently the main endowment service patterns in China,have their own advantages and weaknesses.However, the absence of effective linkup among them influences the joint forces of the whole system.This paper will fully recognize these endowment service patterns,analyze the problems on the linkup and put forward practical ideas from three aspects:functional localization,tax-preferences and subsidies,and overall management so as to achieve the rational and orderly operation of the whole endowment service system.

[Key words] home endowment;endowment service;community-based endowment service;linkup