合作治理视野下非营利组织的发展路径探索

任媛媛

(兰州大学 管理学院,甘肃 兰州 730000)



合作治理视野下非营利组织的发展路径探索

任媛媛

(兰州大学 管理学院,甘肃 兰州 730000)

近些年来，社会公共危机的频发促使中国政府越来越重视社会公共事务的管理与发展。合作治理理论的诞生，为政府更好地管理社会公共事务提供了新的路径。立足合作治理视角，探索政府与非营利组织在社会治理中的合作问题，为开展合作治理，实现对社会事务的善治提出科学建议。

合作治理;非营利组织;政府;合作关系;发展路径

非营利组织在过去很长一段时间内得到了迅速的成长，地位不断提升，发挥的作用越来越大。伴随经济、政治、文化、社会等其他领域的飞速发展，我国的非营利组织也得到了迅速的发展，对我国社会公共事务的治理发挥了巨大的作用。

近年来，由于社会事务的增多，社会管理创新的话题一再被提起，如何更好地治理社会事务，稳定社会发展成为当前公共管理领域关注的重点。合作治理理论的提出，促使越来越多的学者建议推动非营利组织或者社会团体的发展，通过利用非营利组织与政府建立合作关系，共同参与社会治理，以此来分担政府的压力，有效化解社会公共危机。但是，诚如大家在现实生活中所看到的一样，非营利组织自身的发展还存在很大的问题，目前中国尚处在社会转型、公民社会发展时期，政府与非营利组织的互动关系在很大程度上受政治体制和制度的限制。在合作治理的视角下，如何让非营利组织冲破自身和外在的重重障碍，更好地参与社会治理是当前亟待解决的问题。本文从研究非营利组织在治理中与政府的关系现状出发，找出二者之间的发展问题，进而提出通过构建二者长效合作的机制，来完善非营利组织的发展路径，使二者之间能够形成长久的互利互助的伙伴关系，最终达到共同发展和合作共赢的结果。

一、合作治理视域下的非营利组织发展壮大的重要性

当前“强国家、弱社会”的格局越来越严重，政社分开、加快社会改革刻不容缓，非营利组织作为社会第三部门重要力量的存在，对于社会公共事务的治理起着重要的作用。现代意义上的非营利组织出现在二战前后，国际上对于非营利组织的定义也各有不同，较为广泛认同的是莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)提出的“五特征法”，强调作为非营利组织应该具备五种特征：(1)组织性；(2)非政府性；(3)非营利性；(4)自治性；(5)自愿性。就我国而言，符合西方标准的非营利组织几乎不存在。因此，我国对于非营利组织的定义较之西方则相对宽松。康晓光认为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“中国的非营利组织”。本文所涉及的非营利性组织一般是指公益性的非营利组织[1]。

随着公共管理理论的不断成熟，世界各国都在做积极探索通过理论指导实践来推动非营利组织与政府的合作关系，以实现服务型政府的构建，治理社会公共事务。就中国而言，改革开放三十多年，在公共事业领域，政府与社会非营利性组织合作显得尤为突出和重要，为我国的公共事业顺利开展起到了举足轻重的作用。

到目前为止，非营利组织作为社会第三部门的组织成员和重要力量，在参与社会治理，弥补政府与市场缺陷方面发挥了重要的作用。它通过多元主体共同参与，致力于改善社会生活，满足多样的社会公共需求。我国推行经济体制改革以来，由于政治体制的松动及市场多元化发展，使得非营利组织有了很大的生存与发展空间，承接起政府在经济、社会领域中职能转变让位出来的部分管理和服务职能，并通过与政府良好的互动关系在社会生活各个领域显示出不可替代的地位和作用。非营利组织的发展壮大对加快我国社会改革、提高我国公共服务水平有着建设性的意义。

第一，非营利组织可以在某些方面代替政府分配社会资源，从而弥补失灵，满足社会需求，提高社会公共物品的供给效率。政府部门在社会治理中总是会出现一些自身无法规避的困境，这为非营利组织的发展壮大提供了广阔的空间。非营利组织通过开展各项社会公共活动，脱离政府管制，主动承担起社会责任，降低政府社会管理的成本，减轻其负担，共同提高社会公共服务的质量与效率。

第二，非营利组织是政府与民众共同参与社会事务的选择路径。可以通过非营利组织这个途径，促进善治的实现。非营利组织作为未来社会治理的中坚力量，可以为政府与民众搭建有效沟通的桥梁。通过非营利组织调动民众参与社会公共事务的意识和积极性，促进政府与民众间的交流。民众可以通过非营利组织来表达自身的利益需求，使政府更加贴近民众，缓解政府与民众日益加深的社会矛盾。非营利组织通过联动政府与公民两大社会治理的主体，能有效整合各种社会资源，从而不断提高社会整合度，促进“善治”的实现与发展。

第三，非营利组织的存在有助于加快社会公共道德的建设进程，构建和谐社会。长期以来，我国过于注重经济的发展，一切以经济发展为重点，这种极端倾向延伸至政府部门及相关行政工作中。在“经济人”的假设下导致政府官员和社会民众重视追求自身的“自利性”，忽视甚至损害“公共性”。在“强国家、弱社会”的局面下，社会进步滞后，在政府相关部门存在一些唯利是图，见利忘义，损害社会利益、国家利益的行为，社会民众也对公共事务淡漠。因此，在公共服务领域要根据需要进一步建立非营利组织，发挥非营利组织的作用，因为非营利组织不以赢利为目的，其所倡导的是工作人员个人的良好品德和社会公德，发扬的是为社会公益事业奉献的精神，而这些是公共道德的精华所在[2]。

二、合作治理中非营利组织与政府关系的现状

合作治理理论所关注的是治理主体之间的合作关系，是对合作的治理。对于中国社会而言，合作治理寻求的是政府与第三部门之间为了更好地实现社会公共利益而形成的一种合作网络[3]。在这个合作网络中，强调治理主体的多元化，即政府、非营利组织、社会组织以及民间组织共同参与治理社会公共事务。

随着改革开放的不断深入，公众的物质生活质量正在以一种前所未有的速度朝前发展着。然而，与此同时，作为社会发展基础的文化、政治等方面却出现了很多漏洞。一系列社会问题威胁着人们的日常生活，例如“毒奶粉”等食品安全事故，“郭美美事件”等慈善方面的问题，还有频发的各种社会公共危机事件等。我们在对这些事情感到不安的同时，更应反思出现这些问题的深层原因。面对市场出现的一系列问题，人们将期望寄托在政府身上，遗憾的是自政府转型后，“全能型政府”已然不存在，政府自身也面临着各种问题与困境。人们又寄希望于市场与社会非营利组织，但是在目前的社会现实下，市场与非营利组织自身也存在着根深蒂固的问题。从市场失灵到政府失灵再到志愿失灵，人们开始逐渐认识到，社会的治理需要市场、政府和非营利组织的合作，只有合作治理，才能完善社会治理，更好地管理社会公共事务。

作为合作治理中的两大主体，政府与非营利组织之间存在紧密的联系，政府对于非营利组织的制约和管理将直接影响非营利性组织的可持续发展，反之非营利组织对政府的治理工作也起到了重要的支持与影响作用，其二者之间形成的合作机制对于治理社会公共事务，实现社会公共利益起到了至关重要的作用。

学者们对于政府与非营利组织的关系已经作了很多研究与探索，归纳起来主要有：康晓光关于“政府对非营利组织的管理模式”，“非政府组织发展”相关方面的研究；俞可平关于“官民二重性”以及“治理与善治”、“公民社会”等方面的研究；王名关于“非政府管理”、“公民社会与治理”研究等[4]。在这些研究中不难发现，当前政府与非营利组织之间的关系呈现不平等的现状，由于种种因素的影响，非营利组织在与政府的合作过程中往往会遭遇诸多阻力，面临多重困境。在现实的政治境遇下，非营利组织更多的是扮演政府的管理工具的角色，严重缺乏主动性、自发性、独立性。在最初设立时，政府实行的“双重管制”就使得非营利组织处于被动接受的地位，日常的经营运行也会在资金、资源等方面受到政府的控制；长期以来的依附使得非营利组织缺少社会影响力，无法依靠自身去开展活动，自主参与社会治理，发挥应有的作用，自身的能动性也被忽略。

三、非营利组织与政府存在不平等关系的原因分析

当前我国尚处在社会转型、公民社会发展的特殊时期，过分追逐经济增长、追求物质财富导致社会生活落后，公共精神贫乏。对于非营利组织来说，各项法律规定及相关制度不健全，公民社会意识形态具有局限性，以及非营利组织自身出现的很多问题，都使得中国的非营利组织的发展不能像西方非营利组织一样独立运作。制约非营利组织与政府之间平等关系的原因复杂多样，具体表现在以下几方面。

从外部的社会环境来讲：

第一，准许非营利组织依法成立的法律法规尚不健全，没有形成完整的制度。现行法律对非营利组织从建立到运行实行严厉限制，“双重管理体制”、“限制竞争”政策等都体现了非营利组织生存的制度环境受现行法律的严格约束，生存成本也受到政府的管制与垄断。法律法规的不健全导致非营利组织不得不依赖于政府而生存。

第二，政府“一把手”观念导致政社不分，对非营利组织干涉过多，这也使得政府行政职能的转变遭遇阻力。我国的非营利组织无论是设立还是日常运作，都带有浓厚的“官味”，政治性很强。比如，我国很多非营利组织的管理决策人员都来源于当地政府部门的退休人员，非营利组织成为政府部门安置相关闲散人员的最佳渠道，他们的管理具有浓厚的官方色彩，扭曲了非营利组织的公益性、社会性。

第三，由于资金的缺乏和资源的缺失，非营利组织过度依赖政府，除此之外，非营利组织还频繁依靠从事商业活动赚取利润，将大量的注意力放在了营利活动上而淡化了服务意识和公益目的，忽视甚至损害了公共福利和社会效益。

第四，社会基础薄弱、影响力低下导致公民对于非营利组织的信任度低。虽然如今我国非营利组织类型多样，但是除了“红十字会”、“妇联”等官方成立的非营利组织之外，很少有完全社会性的非营利组织被大家所熟知，民众对于非营利组织的淡漠和不了解使得非营利组织在参与社会治理的过程中很难获得社会支持，并且依附于政府进行社会活动，缺乏自身的社会影响力。

从内部因素来讲：

第一，非营利组织自身缺乏“公共性”，甚至有些非营利组织名不副实，“公共性”严重缺失。非营利组织的核心架构就在于“公益使命”。非营利组织本身就是作为提供公共服务而产生的，其首要特征就是公共性。但近年来，全国各地涌现出很多不同性质的非营利组织，它们在迅速发展的同时其“公共性”缺失的问题也日益凸显出来。管理人员的“经济人”身份，为了获取资金而大量从事的营利性活动，以及志愿者本身“公共性”缺失，导致很多志愿活动和公共服务违背了公共利益。这种种因素致使非营利组织公共性严重缺失。

第二，非营利组织开始出现“诚信危机”。对于一个非营利组织而言，诚信是维系组织存在和发展的宗旨，是组织乃至个人必须遵守的价值准则。然而近些年来非营利组织在发展的过程中出现了“诚信危机”，严重违背了非营利组织的初衷，导致社会对其信任度急剧下降。诚信缺失表现在：组织内部存在贪污腐败、偷税漏税等问题。从“天价饭”、“公开炫富”以及后来的“公益金贷款”等，一系列的社会丑闻让非营利组织的诚信问题站在了风口浪尖上，也让非营利组织的社会认可度降低，严重制约了组织的进一步发展。

第三，非营利组织在管理方面存在缺陷，导致志愿失灵。在其内部人力资源管理方面，首先是缺乏专业的团队、专业的管理人才，技术支持没有保障；其次，志愿者的招募缺乏稳定性，更多的是社会志愿者的短期参与。人员的强流动性导致很多非营利活动暂停或者搁置，甚至是废止。除此之外，组织对于志愿者和工作人员的管理没有严明的奖惩制度，不利于调动组织的积极性，工作人员很难对公益事业产生长久的热情与坚持，以致大量离职跳槽，严重影响非营利组织的发展。

四、合作治理背景下非营利组织的发展路径探索

当前，由于政府职能的界定日渐明晰并受到约束，而频发的社会公共危机使得社会公共利益的诉求却在不断增大，因此，作为协助政府进行社会公共事务管理，实现公共利益，达成社会公共目标的非营利组织逐渐受到社会越来越多的重视。然而，目前我国政府与非营利组织的互动关系在很大程度上受体制和制度的限制，随着社会公共问题的不断复杂化和不确定化，政府与非营利组织之间建立长效合作责任机制迫在眉睫[5]。笔者认为，可以通过合作治理的发展路径培育二者之间的良性互动。

合作，是当前加深各国交流发展的重要形式，有效的合作会促进合作国家间彼此的好感，增加其信任度，能够更好地实现互利共赢的局面。合作目标是基于合作双方共同的利益诉求所达成的双方都渴望实现的一致目的，实现合作目标的过程，伴随的就是利益共享、责任分担。

非营利组织要与政府达成长久有效的合作机制，就必须着眼于利益共享、目标达成以及责任分担这三个关键点，处理好三者之间的关系，有效实现合作治理的目标(概念图如下)。

从图中可以看出，非营利组织与政府之间所要达成的合作关系，必须基于共同的目标，即实现社会公共利益。政府是社会利益的集中实现者，非营利组织作为社会第三部门的重要力量，只有志同道合，才能更好地为社会公共事务做贡献。在管理社会事务，维护社会公共秩序的过程中需要动用各种社会资源，因此，在对这些资源的管理与使用方面，政府与非营利组织务必协商一致，既要维护政府的主体地位，又要适当给非营利组织“松绑”。将非营利组织置于一个新的地位，利益共享，资源共享，充分发挥非营利组织的自主性与积极性，使其真正参与到社会治理当中，实现“善治”。

合作治理，意味着合作与治理，合作中还要明确各自的责任，承担义务。社会公共事务承载的是民众的集体利益，治理主体必须明确自身的责任。政府是责任的主要承担者，责任体现在对社会事务治理的每一个领域、每一个细节。近年来频发的社会公共危机使得政府的责任压力越来越大，需要一个可靠的帮手来帮助政府分担责任。因此，非营利组织在成为得力助手的同时更应该主动明确自身需要分担的责任。有责任就会有动力，在责任的驱动下，非营利组织势必更好地致力于社会公共事务，早日实现“善治”。

无论是非营利组织还是政府，其职能围绕的都是公共利益，一旦有利益相关则如古人云“不患寡而患不均”，所以，利益共享以及如何共享、怎样共享必然是不可逃避的问题。在利益共享这方面，一旦出现不均，那么长久下去，势必影响的是一方的积极性乃至最后影响到两者之间的合作关系。在合作治理中，合作方对于自身利益的诉求必须要有一个明确的认识，要及时与另一方进行有效沟通，解决好利益相关问题，达成所要实现的公共利益，共享所需的社会资源，履行好作为合作伙伴该有的职责。只有处理好利益问题，才能够更深层次地去探索后续的合作事项。

责任分担最初是由美国布什政府提出的，它讲求合作双方在实现合作目标的同时更应该明确自己的责任义务，履行好各自的责任。对于非营利组织与政府的合作来讲，要实现社会公共目标，就更应该明确自身的社会责任。只有两个主体都能主动承担起责任，才有资格、有能力去达成共同的社会公共目标。

从理论上讲，合作治理是最完美的社会治理模式。只有整个社会都能达到这样一种合作的境界，才能有效推进社会公共事业的改革，建设和谐社会也将成为必然。目前，我国正处在发展转型的重要时期，社会发展开始进入多元主体参与、诉求表达多样的新阶段，挑战与机遇并存。引入多元治理主体共同治理，走合作治理的道路，将公共事业由主要依靠政府转变为由政府和社会组织通过建立健全长效合作责任机制来共同完成，实现公共利益最大化，是社会公共管理发展的必然趋势[6]。

伴随着新公共治理的兴起，国外政府与非营利性组织所建立的新型合作关系，在弥补政府失灵、市场失灵方面得到了进一步的加强。对此，如果我国政府借鉴国外的成功经验，在转变政府职能和建立服务型政府的同时，在加强与非营利组织合作方面，重视两者之间的目标达成，合理地进行利益共享和相对应的责任分担，必将在社会公共事务管理方面取得显著成效。

[1]任声策，陆铭，尤建新．公共治理理论述评[J].华东经济管理，2009(11)：134-137．

[2]杨镪龙，许利平，帅学明.政府与非营利组织合作的新模式[J]．国家行政学院学报，2010(3)：57-59.

[3]汪锦军.政府与非营利组织合作的条件：三层次的分析框架[J]．浙江社会科学，2012(11)：21-26.

[4]陈美华.公共治理的新策略：非营利组织与政府的合作[J]．长春理工大学学报，2013(5)：23-25.

[5]陶荣兄．治理视野下的政府与非营利组织合作机制的构建[J]．行政论坛，2006(5)：34-36.

[6]任慧颖.对中国非营利组织与政府关系的研究探讨[J]．山东社会科学，2005(10)：129-131.

[责任编辑 张亚君]

2015-03-09

任媛媛(1993-)，女，甘肃天水人，专业方向：行政管理。

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1008-4630(2015)03-0053-04