基层妇联的主体性缺失及其对策——以对海南省五指山市的调查为例

（作者系海南省妇女/性别研究与培训基地主任、海南师范大学文学院教授）

基层在此指的是乡镇一级的行政政权。在这一级政权中，妇联的地位是从属性的，多无独立设置。这导致了妇联工作的开展处于一种尴尬的境地。2014年7月，我们对五指山市妇联工作做了一些调研。一位兼任乡妇联主席的副乡长的一段话很能够说明她和她所兼任的这个职位在乡镇政权中的地位：“我们的地位可以从乡镇主要领导的谈话顺序中看出来。乡镇主要领导在谈话时，最关心的是经济工作，主管经济的副职安排在第一序位，且谈话时间最长，其后依次是主管政法、教科文卫等副职，兼任乡镇妇联主席的副职一般排在最后。谈话的时候基本到了中午，有时候排到下午去，浮皮潦草十几分钟就完了。”“在乡镇主要领导看来，妇联工作多为临时性的、配合性的。每次汇报工作，领导多将你的汇报简化为需要多少钱。”

在我们的调查中，基层妇联工作所遇到的最突出的问题是：妇联工作在基层政权行政过程中的责、权、利分配不清晰。责任有时候无限大。例如，针对农村妇女的小额贷款项目。这一项目所服务对象虽是农村妇女，但贷款是一个复杂的过程，从对象选择、项目论证到贷款发放与回收，其间涉及到银行、农技等多个职能部门。妇联作为这一工作的牵头单位，既缺少相关专业技术知识，也缺少足够人员，难以将这一项工作做好。类似的情形还有诸如巾帼志愿者、“十八大”女子宣讲团、巾帼创业示范基地、“三八绿色工程”“励志中专班”等。这些活动虽都与妇女有关，但均远远超出了妇联作为一个群众性组织所能够承担的工作职责，都是妇联日常的必须做的工作。基层妇联在现行行政体系中作为从属性机构，所能够掌握的权力资源十分稀少，其工作很难满足上述综合性工作的要求。由此，妇联在推动这些工作的时候因为权力资源匮乏常常陷入“推而不动”的尴尬境地。

与责任无限放大相关的是，基层妇联面临人员不足、经费匮乏的困境。以五指山市妇联为例，在人员编制上，市妇联共有6个编制岗位，其中还包括1个工勤岗位。这与市妇联所要负责的工作比起来显然是匮乏的。与人员不足相关的是，妇联干部的专业化养成基本付诸阙如。现有的妇联干部缺少必要的专业化培训，而对女性学有专门研究的妇联干部更是凤毛麟角。同时，妇联在政府预算中经费很少。在五指山财政收入较差的乡镇中，妇联一年的预算多为1-2千元，最多不超过5千元。在村组这一级政权中，村组妇女组长的收入也极低，多为100元/月，这相对于村书记700元/月、村两委450元/月、计生专干600元/月来说是极低的。在基层政权中，由于职数有限，妇联主席多与青年、民政、计生等岗位并在同一副职身上。在五指山市所属7个乡镇中，只有通什镇、水满乡、毛阳镇等3个乡镇的妇联主席是专职，其他4个乡镇的妇联主席均为兼职。这种设置据说一是有利于解决妇联主席的职级，二是便于妇联开展工作。而毋庸置疑的是，这些岗位并在一起，以及这些岗位在基层政权中的占位都同样尴尬。这从其所任领导在乡镇领导职务排序中的位置也可以看出来。

基层妇联所面临的上述问题正是基层妇联在日常行政工作中主体性不彰显的体现。妇联主体性不彰显原因是多方面的。第一，基层妇联干部无法按照妇联工作需要进行专业化配置；第二，基层妇联干部事务冗杂，缺少专业化的培训；第三，基层妇联工作未能按照《中华全国妇女联合会章程》所规定的职能开展而被现有权力架构塑造成一个行政职能部门。从调查的地市、区县、街道乡镇等三级妇联干部的配置情况发现：“被调查妇联干部中有46.9%来源于公务员和学生，其他主要来自教科文卫系统。妇联干部进入妇联的主要方式是组织分配和调动，约为73%，自己应聘和参加公务员考试，进入妇联的约占20%。来妇联工作的主要原因是组织分配和调动，约占60%；其次是喜欢这份工作与工作稳定，二者分别占28.1%和8.7%。”从调查中，我们可以看到妇联干部配置的一般情况。这种配置是党政一体化的政治权力关系所决定的，很难考虑到妇联干部配置的专业化需求。与妇联干部配置专业化程度不高这一情况相关的是，部分（42.3%）妇女干部对妇联“代表和维护妇女权益，促进男女平等”的基本职能的认知不到位。“（部分）妇联干部的性别意识和分析能力还有待加强。”这些有待加强的性别意识和分析能力包括：认识不到“缺乏性别意识还可能导致在经济发展的同时降低男女平等的程度”“忽视了社会上还存在将女性商品化的不良倾向，也忽视了选美行为有悖于妇联宗旨的现实”“传统上关于男性生理优于女性的观点依然对被调查者产生着影响”等［1］。

与妇联在基层行政系统中主体性不彰显以及妇联的责、权、利定位和分配不清晰的现实相关，基层妇联还面临着一些真正应属于妇联工作范围的问题。这些问题相对于妇联目前的配合性工作而言，更加棘手。它们大多是目前乡镇现代化进程中所出现的新问题。对于那些配合性的工作而言，多是权力结构本身所造成的，应该在现行行政体制内通过重新厘清妇联的主体性地位来解决。而我们在这里所要提出的问题则是妇联无法回避的时代命题。例如，越来越多女性选择出外打工，并在打工地恋爱、结婚、生子，导致了地处偏远、经济不发达的乡村性别比例严重失调。大龄单身男性恋爱、结婚遇到巨大障碍；性教育缺失，使得乡镇中学在校女生意外怀孕增多；征地拆迁中女性权益被漠视等。这些问题是乡村现代化进程中出现的新问题，在我们所调研的五指山市的一些乡镇里就大量存在着。

随着女性受教育程度的提升和现代化进程的加快，女性在外出务工方面开始显现出男性所不具备的一些优势。除了吃苦耐劳，女性务工者更容易适应现代化的转变。而现代化转变所带来的新的价值观（尤其是性观念、伦理观念），出外务工所带来的经济独立，则使得女性重新审视、确证自己在社会以及家庭中的地位、身份。女性地位、身份的重新确立极大地冲击着一些相对封闭的农村中的男女成员的婚育观念。越来越多地获得相对或完全经济独立的农村妇女不再满足于旧有的男优女劣的权力关系。而另一方面，男性仍然想继续维护原有的男女权力关系，而且，越是在封闭的农村，受教育水平越差的男性，其接受现代性别观念能力和意愿就越差，对于旧有的男优女劣的权力关系也越迷恋。他们对于女性地位、身份的确立，表现出较少的适应性。这很容易导致家庭不和谐，不稳定。近年来，农村离婚率不断上升就是这一问题的外化。

现代化进程为基层妇联工作带来的另一个问题是性教育的缺失。现代化进程的一个标志是性观念的日益开放。原有的性规范、性禁忌面临巨大的冲击。现实的状况是，一些乡镇中学的在校学生意外怀孕的情况时有发生。一旦发生意外怀孕，双方家长通常按照原有的婚育习俗，要求女孩退学，选择生产、结婚。早婚早育既中断了男女双方的学习，又造成了新的家庭不稳定隐患。一位兼职镇妇联主席的副镇长谈了她遇到的一个案例：她所在乡镇下辖的村有一位女孩子，只有十九岁，却已是两个孩子的母亲。抚养孩子的沉重负担已经使得这个19岁的少妇过早地衰老。这位兼职副镇长在谈到这位少妇的婚育经历时，强调这在某些乡镇并非鲜见。

上述提到的两个问题均是传统社会观念较强的乡村在现代化进程中容易出现的普遍问题。要正确应对此类问题，需要应对者具有比较全面的对现代化进程的理解和相关的知识修养。而目前妇联干部配置的非专业化、妇联干部对自身工作认知不到位显示出，现在基层妇联干部在应对此类问题时多缺少相应的知识储备。要使基层妇联干部具有相应的知识储备，最根本的当然是确立妇联在现有行政体制中的主体地位。要使妇联获得真正的主体地位，最恰当的措施是使妇联成为一个真正的群众团体，而不是行政系统中的一环。这在现行行政体制中是无法完成的。《中华全国妇女联合会章程》明确规定：妇联是“是国家政权的重要社会支柱。”因此，妇联作为行政系统中的一环是社会权力结构所规定的，在现有体制下，很难让妇联变成一个纯粹的群众性组织。退一步讲，即使妇联成为一个纯粹的群众性组织，它在现有体制下的影响力也会出现致命性衰退。这显然与我们所讨论的目的相悖。

解决问题的措施是在现有的妇联干部配置体制中，注重妇联干部的专业化配置。这里所说的专业化配置并非是指技能性的专业化，而是指除技能性专业化之外的、具有女性学等相关人文科学知识背景的专业化。近年来，妇联干部的配置也开始注意到专业化背景。例如，前几年，山东德州经过“‘三公开’‘四监督’‘把五关’的公开考选，极大地改善了在编乡镇干部配置的学历、年龄以及专业结构”“具有农林畜牧等技术专长的由62.4%提高到88.6%”［2］。显然，这一选拔所设定的专业化条件为“农林畜牧”。这种将专业化仅仅理解为具体工作中所需要具备的技能显然是不恰当的。事实上，妇联作为一个妇女群众性组织，女性学才是更迫切的专业背景。而那些实际工作中所需的技能支持应该依靠更为专业的机构，而不是靠将妇联搞成一个“小而全”的技能团队来解决这一问题。以某地的乡镇妇联主席的选拔条件为例，我们发现在妇联干部选拔过程中，以女性学为基础的专业化知识背景并没有被作为区隔性条件列入：“（1）熟悉妇女工作政策，组织协调能力较强。（2）国家公务员，科员满3年（含3年）以上，工作积极性高，群众基础好。（3）大学专科以上学历，年龄在45周岁以下。（4）推荐范围：全县各级党政机关、人民团体的国家公务员。”［3］在另外一个基层（街道）的妇联主席选拔中，相对于同时招考区监察局副局长、区人力资源局副局长、区城乡建设局副局长、区交通局副局长、区卫生与人口计划生育局副局长等职位所要求的应考者须具备的专业性区隔条件不同，招考妇联主席没有设置专业性区隔条件：“报考街道妇联主席职位的，须1982年7月31日以后出生，大学及以上学历，女性，具有2年以上工作经历。”［4］选拔程序中女性学专业化的区隔条件的缺失说明，现有的选拔并没有真正着眼于妇联干部的专业化配置。而将农技等技能作为专业化区隔条件，则没有真正理解妇联主体性所涉及的专业化区隔。因此，要使妇联干部的配置真正实现专业化，首先要改变选拔程序中的专业性区隔条件，以熟悉妇联工作，同时具有相应女性学、教育学、心理学和管理学知识背景为主要区隔条件。

要突出妇联的主体性地位，更为现实的措施是加强现有妇联干部的专业化培训，使其具有应对现代化转型所面临问题的能力。妇联系统的培训项目近年来有增加的趋势，这种趋势甚至被妇联干部视为“最大的福利”［5］。现有妇联干部培训多注重在以下几个方面：政策宣讲、某一时期中心工作讲解、心理学培训、文化素质提升等。如某省2012年针对新进入妇联系统的妇联主席和妇联干部的短训班有如下课程设置：《男女平等基本国策》《妇女维权》《妇女小额担保贷款与妇女创业就业》《发挥妇联职能作用推进妇女事业跨越发展》《如何与人有效沟通》《做快乐成功的职业女性》《婚姻家庭》《营养保健》等。担任这些课程讲授的是该省妇联主席、省妇联权益部部长、发展部部长、省妇干校校长、省妇干校教师、高校教师［6］，妇联干部培训的课程大多与此相类似。从这些培训课程设置中我们可以看出，许多课程的现实功利性十分鲜明。而文化素养类课程则流于心灵鸡汤化或者娱乐化。我们认为，妇联干部的培训不应该仅仅着眼于现实功利性目的。培训的目的，除了提高妇联干部应对日常具体工作的技能之外，更重要的是通过系统的女性学课程全面提升她们的性别文化素养。通过性别文化素养的培育使妇联干部能够以性别视角去认识妇联的主体性以及妇女在现代化转型过程中所面临的种种问题，并在具体的实践中真正维护女性的利益。

综上所述，由于现有的行政体系权力配置的支配性，目前基层妇联普遍存在着主体性不清晰，政出多门的问题。为了在现有行政体系内解决这一问题，首先，应该呼吁在妇联干部的选拔过程中设置更为专业化的区隔条件，从入口控制妇联干部的专业化配置；其次，在现有妇联干部培训课程中设置系统性的女性学课程，提高现有妇联干部的性别文化素养，培养她们以性别视角分析问题、解决问题的自觉。这些措施虽然并不能从根本上解决基层妇联主体性不清晰的问题，但在一定程度上可以突出妇联的主体性地位，真正维护妇女的基本权益。

[1]丁娟.妇联干部对妇联组织的认知与评价：关于妇联组织能力建设状况的调查研究[J].中华女子学院学报，2008(1).

[2]刘脉泉，田淑霞.公开考选乡镇妇联干部的探索[J].中国妇运，2005(12).

[3]2011年平果县公开推荐乡镇团委书记、妇联主席、综治办专职副主任简章[EB/OL].http：//www.xinpg.com/article-457039.html.

[4]吴兴区公开选拔副科级领导干部和乡镇街道团委书记、妇联主席招考简章（2010年）[EB/OL].http：//zj.offcn.com/html/2010/zkxx_0728/3584.html.

[5]梁苹.培训学习是妇联给予的最大福利：云南省妇联干部清华大学培训班侧记 [N].中国妇女报，2007-07-03.

[6]关于举办2012年全省妇联系统干部培训班的通知[EB/OL].http：//www.docin.com/p-415252080.html.