国企改革不单需要政策

■高明华

▸▸▸公益性国企的功能是单一的公益，由国家政策给予支持；盈利性国企的功能是单一的盈利，不承担公益或政策性职能……

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，要为国有企业改革创造良好环境条件，加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。可以说，改革环境直接关系着改革成败。

国企办社会职能和历史遗留问题已不是主要矛盾

尽管《指导意见》继续强调要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，一些国有企业也确实还有很重的社会负担和历史遗留问题，但总体上看，这两个问题已不是企业深化改革的主要矛盾，它们已经基本上不是企业深化改革的重大障碍。如果有的话，那也主要是繁文缛节式的企业决策审批问题所致，这些有的是历史遗留问题，也有近十几年来新产生的问题。

对此，必须强化政企分开，清理不合理的审批事项，通过制定负面清单，把不该由政府决策的人权和事权列出来，全部回归企业。对于商业类或竞争性国企，既然要“以管资本为主”，那就要看结果，不要管过程。就是说，国资监管部门关心的应是国资增值的最大化，至于通过何种手段和路径实现这种增值，那不是国资监管部门的事情，而是企业自主经营的范畴。如果企业是通过违法手段来实现这种增值结果的，那会有法律来制裁。

加快国资交易程序立法

对于国企负责人来说，更重要的还不是上面所述的自主经营问题，而是由于法律不到位和市场不完善而造成的心理负担。国企发展混合所有制，必然会发生国资交易行为，而国资交易中是否会发生国资流失，是国企负责人对混改的最大担忧，即担心被戴上国资流失的“帽子”，这甚至是国企负责人的一大恐惧问题。

对于国资流失，现实中存在很多模糊认识，认定国资流失的主观性太强。国资流失与否，个人无法作出主观判断，法律也不能确定标准，因为资本的交易是市场行为，是交易双方讨价还价决定的。但这种交易必须是透明的，是多方竞价的结果。也就是说，交易是要有程序的，法律不能制定标准，但却可以确定程序。因此，必须修改国有资产法，加入国有资本交易程序的内容，比如，寻找受让方的方式、受让方的资格要求、竞价方式的选择，等等。在有法定国有资本交易程序的前提下，进行公开、透明的交易，此交易结果就是受到法律保护的。在这种情况下，即使交易的结果，国有资本是负值交易，都不能认定是国有资产流失。

健全资本交易市场

目前，对于上市公司，交易的程序还是存在的，即以公告前一个月的二级市场平均股价作为基准价，最终交易价格不能低于该价格的90%。但这个程序有些武断，因为该程序隐藏着一个前提，即股价是反映公司真实绩效的。而现实是，中国股市存在较严重的操纵成分，公司股价（二级市场价格）不能反映公司真实业绩，因此，试图让受让方完全接受公司股价在很多情况下是不现实的。如果不尊重交易双方谈判的结果，交易是很难进行的。因此，关键的问题是，政府必须下功夫健全资本交易市场，严格打击市场操纵，使股价吻合公司真实绩效。

对于非上市公司，则更要困难。从既有规定看，国资转让要等价有偿，但等价有偿有赖于科学的资产评估，要做到科学的资产评估，评估机构的中立性很重要，这需要对评估机构进行监督。但从世界范围看，对类似评估机构这样的中介机构进行监督都很难到位，合谋、弄虚作假等现象屡见不鲜。因此，要实现国资产权转让价格合理，只靠评估机构不行，还必须同时借助产权交易所的竞价，而且竞价者要尽可能有多家，且是“优质”竞价者，即国资产权价格要更多地依靠市场力量确定。要尽可能不采取协议转让方式，因为目前关于协议转让的相关规定比较原则，协议转让价格即使是双方多轮讨价还价的结果，也可能不被国资监督机构或政府所认可，被戴上“国资流失”帽子的风险较大。

实现国企功能纯粹化

很多国企同时承担众多职能，既要盈利，又要承担公益或政策性职能。这种矛盾的功能同存于一家国企，一方面，企业负责人难以确定改革方向，是向公益性方向改革还是向盈利性方向改革，左右为难，一旦改错了，责任重大，难以承受。另一方面，还创造了利益输送的“机会”。例如，以承担政策性职能为名，寻求政府资助和补贴；同时，又以企业的盈利性为名，进行高消费等，或者把国家资金套到企业或个人手中。

解决这个问题的方法，就是对企业同时具有的互相矛盾的职能进行分拆。公益性国企的功能是单一的公益，由国家政策给予支持；盈利性国企的功能是单一的盈利，不承担公益或政策性职能。如果政府迫于某些压力（如救灾）强制性让盈利性国企承担某些公益或政策性职能，则由此造成的损失，政府给予足额补充，以保护企业的自主权和市场竞争力。不过，如果盈利性国企自愿承担社会责任，则应当鼓励。为了实现国企功能的纯粹化，也必须通过修改国有资产法，予以明确。

总之，为国有企业改革创造良好环境条件，一是健全法律，尤其是程序法；二是健全市场体系，尤其是资本交易市场，使国有资本交易公开、透明。这是最为关键的两个方面。目前中国缺的不是政策，而是具体的、可操作的程序法。出现问题，政策解决不了法律层面的难题。