刍议综合行政执法改革

钱宁峰

推进综合执法是深化行政执法体制改革的重要任务之一。党的十八届三中全会将推进综合执法作为实现行政执法体制权责统一、权威高效目标的重要举措。党的十八届四中全会专段论述了推进综合执法的基本思路，为综合行政执法指明了改革方向。2015年4月，中央编办把南京市、常州市、南通市、徐州市、盐城市、昆山市、泰兴市、沭阳县列入国家综合行政执法体制改革试点城市。这意味着推进综合行政执法改革成为江苏深化行政执法体制改革的基本方向。

准确把握综合行政执法内涵

综合行政执法，指将不同行政机关的执法职能集中于一个行政机构并由其执行。集中执法权力的行政机构既可以是与其他行政机关平行的行政机关，如城市管理执法机关，也可以是某一领域相对独立的行政机构，如文化市场综合执法机构，在一定条件下可以扩展至一个特定区域内的基层政府部门，如乡镇街道执法机构。因此，综合行政执法既不是多个行政机关开展的联合执法活动，也不是一个行政机关接受多个行政机关委托开展的委托执法活动，而是体现在执法组织、执法人员、执法权力等方面的全方位综合，属于一种更高层次的行政执法形态。

从行政执法领域来看，综合行政执法发端并集中体现于城市管理领域之中。此后，逐渐拓展至文化市场、资源环境、农业管理、林业管理、交通运输、商务等领域。十八届三中全会决定将综合执法重点领域界定为食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等。十八届四中全会决定则将综合执法重点领域扩大为食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等。

从行政执法类型来看，综合行政执法大致可以划分为部门内综合行政执法和部门间综合行政执法两种。部门内综合行政执法意味着管理职能相近、执法内容相似、执法方式相同的行政机关执法机构的整合，减少相同相近领域的执法部门，形成“一个领域、多个行政机关、一支执法队伍”的格局。而部门间综合行政执法则在不同领域行政机关之间实现执法部门的彻底归并，形成“一级政府、一支执法队伍”的格局，其代表类型是经济发达镇综合行政执法局。此外，由于城市管理执法机构在相对集中行政处罚权过程中承担了许多行政机关的执法权力，其亦可以视为部门间综合行政执法，但不能代表一级政府行使所有该级行政机关的执法权力。综合行政执法改革可以在市县政府试点以城市管理执法机构为基础的部门间综合执法，彻底解决执法机构分立所带来的问题。综合行政执法类型的现实复杂性，决定其实际操作应考虑各地情况，不可千篇一律。

科学谋划综合行政执法改革

推动综合行政执法重心下移。综合行政执法改革的主体是市县政府。要强化行政执法属地管理，加强市县政府综合行政执法管理职能。中央要支持地方开展综合行政执法体制改革。省级政府部门除了一些特殊领域外，原则上不再设置行政执法机构。中央政府部门和省级政府部门原则上不直接执法，而主要负责执法政策制定、执法监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调。市、县（市、区）政府要理顺执法职责关系，下放执法权限，统筹县（市、区）和乡镇（街道）执法体制安排。一般来说，市与市辖区只在一级建立执法机构，县级政府要积极推动综合行政执法工作，城镇化水平较高的区域应普遍实行综合行政执法体制。只有这样，才能彻底解决基层执法“看得见的管不着”或者“管得着的看不见”的问题。

合理确定综合行政执法权限。综合行政执法改革要充分平衡执法效率性与执法专业性之间的关系。要在执法方式相对单一、专业技术难度不高的公共安全、环境保护、城镇管理、社会治理等领域首先开展综合执法，确保综合执法权力“放得下、接得住”。同时，要梳理综合执法领域的法律、法规、规章规定的行政处罚以及相关行政监督检查、行政强制权力，建立行政权力清单制度。此外，理清行政管理职能与行政执法职能的关系。应由行政职能部门承担的行政管理职责，不能再交由综合行政执法机构行使，而由综合行政执法机构行使的执法权力，行政职能部门不再行使。

充分整合行政执法机构。对于纳入综合行政执法的领域，市县政府要整合相关执法机构和职责，组建综合行政执法机构，赋予其依法独立行使有关行政执法职权。对于未纳入综合行政执法的领域，应当规范行政执法机构设置，积极改进联动执法等执法方式，提高行政执法水平。此外，要将综合行政执法向有条件的地区如经济开发园区、经济发达镇延伸，整合不同部门派驻执法队伍，设立综合行政执法机构。

积极开展综合行政执法活动。综合行政执法机构要建立健全综合执法日常管理制度，完善综合行政执法工作机制，规范综合行政执法行为，对领域内或者区域内执法事项开展常态化监管活动，切实维护社会公共利益和保障行政相对人合法权益。

及时完善综合行政执法配套措施

一是开展地方政府大部制改革。随着综合行政执法体制改革的逐步推行，不少行政机关行政执法职能被剥离出来，在特定领域或区域形成了“多个行政业务部门、一个行政执法机构”的行政管理体制，无形中增加了行政系统内部的协作成本。要在建立综合行政执法机构的同时开展领域内或区域内行政管理体制改革，逐渐实现大文化、大资源、大环境、大交通、大卫生、大农业等的大部门监管体制，精简地方政府部门，充实行政执法机构，防止“重部门、轻执法”现象。

二是建立综合行政执法协调配合机制。实行综合行政执法以后，要合理划分行政管理部门与综合行政执法部门的职责权限，明确不同部门责任界限，完善行政权力清单和行政责任清单，健全部门之间协作监管机制。建立行政管理部门和综合行政执法部门工作会商制度，完善执法协作体系，形成顺畅有效的配合机制。要充分发挥政府法制机构的法制工作纽带作用，统筹行政管理与行政执法沟通渠道，协助政府解决部门之间的矛盾。

三是构建信息化综合行政执法平台。在现有各部门信息平台基础上，充分发挥政务服务平台作用，统一信息技术标准，实现行政管理部门和综合行政执法部门之间的信息共享。一方面，要运用现代科学技术手段对行政执法活动进行实时监管，规范执法行为，提高执法效能。另一方面，通过互联互通平台将与执法活动相关的行政管理知识和行政执法信息及时传输处理，建立行政执法数据和行政管理数据分析机制，充分运用大数据技术为行政管理和社会治理提供有效信息。

四是提高专业化综合行政执法水平。要加强综合行政执法队伍建设。规范综合行政执法机构、编制和队伍管理，明确综合行政执法人员录用标准，推行实名制管理。严格实行综合行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考核合格，不得从事执法活动。同时，加强综合行政执法人员思想政治建设，积极开展法制知识和业务知识培训，不断提升执法队伍整体素质。此外，推动综合行政执法规范化建设，统一执法人员制式服装和执法标识，加强执法经费、执法装备和执法人员待遇保障。

五是协调好综合行政执法外部关系。要做好综合行政执法与司法衔接工作。一方面，健全行政执法与刑事司法之间的衔接机制。完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作规定。建立健全综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、情况通报、联席会议、案件移送等制度，实现行政处罚和刑事处罚的无缝对接。另一方面，理清综合行政执法机构与司法机关在行政强制执行方面的范围和权限，理顺行政强制执行体制。对于当事人不履行行政执法决定的，综合行政执法机构应当依法采取强制执行措施或者及时向人民法院申请强制执行，确保行政执法决定的有效性。

（作者单位：江苏省社会科学院法学研究所） 责任编辑：苏胜利