论现行农村宅基地制度的完善

王芳草 章渊

摘 要：本文对现行宅基地制度存在的问题进行了分析，认为应以宅基地自由流转这种方式完善现行农村宅基地制度。同时，应赋予宅基地完整的用益物权；推进宅基地市场化，弱化城乡二元化结构；实行宅基地强制登记制度，保障宅基地市场合理有序的展开。

关键词：宅基地使用权；小产权房；宅基地流转；农村土地集体所有制；城乡二元化

一、小产权房与宅基地制度

小产权房大多建立在宅基地之上，宅基地制度设立的目的是为了保证农民住房权利，然后当这类房屋进入市场，进行交易，是对宅基地制度的践踏，但是现有制度的设计又催生了小产权房，所以说解决小产权房的根本是弥补宅基地制度的缺陷。

（一）小产权房的现状

一般认为，小产权房是指建设在农村集体土地之上，由乡政府颁发产权证的房产。根据《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法申请使用国有土地。小产权房不论是在占用土地的性质上还是颁证主体方面都违反了法律的相关规定，也就是小产权房是非法的。

尽管小产权房背负着这种“非法身份”，却依旧成为部分购房者的选择。近年来房地产市场快速发展，房价飙涨，不少中低收入群体只好将购房的目光投向城市周边的农村，在明知产权得不到保障的情况下选择购买农民在宅基地上建设出售的房屋。小产权房由于未缴纳土地出让金等费用，其建设成本较低，且在相关法律缺失的情况下，小产权房得到了较快发展。目前，在全国经济发达的城市，出现了大量建造小产权房以及热销的情况。[1]

我国目前政策对小产权房原则上是采取了或禁止或限制的态度，但是事实上也是越禁越多，越限越多。

（二）小产权房与宅基地制度之间的关系

与小产权房息息相关的土地主要是农村集体土地，在本文中则是限定为宅基地。有观点认为， 现今的主流观点是混淆了“宅基地房”和“小产权房”，应将农民在自己的宅基地上建造的房屋定义为“宅基地房”，这类房屋是可以按照规定申请房屋登记，取得房屋行政主管部门颁发的村镇房屋所有权证书。所以，“宅基地房”本身是合法建筑，[2]但是，这类房屋一旦涉及集体以外的主体时，其合法身份就受到了质疑。

宅基地制度是我国保证农民住房权利的一项重要制度。在我国，土地分为国家与集体所有。宅基地是集体所有土地的重要组成部分，是农村集体经济组织为满足本集体经济组织内成员的生活和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地。我国禁止宅基地使用权的自由流转，允许有限制的流转，宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户，住房转让宅基地一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。农户转让宅基地使用权的，不得再申请宅基地。[3]由此可以得出两者之间的内在联系。首先小产权房是建于宅基地之上的“商品房”，这与现今的宅基地制度是相互背离的。若农民按照规定，将宅基地上建造的农房用于本集体组织内部成员的生活和生产，宅基地依旧为本集体所有，并不牵涉集体之外主体的利益，这样的房屋可以不作“小产权房”论。但是小产权房恰恰是违反了宅基地自用以及限制流转的规定。其次，现有的宅基地制度又是催生小产权房的重要因素之一。现有的严格限制宅基地流转的规定与部分农村的现实状况不想符合，农民只能自求多福，将自己最为坚实的财产——宅基地房投了流通领域，小产权房开始发展。

二、宅基地制度现存的问题

研究宅基地制度，首先必须划清宅基地所有权与使用权，两者权属不同，是所有问题产生的根源。

（一）宅基地权属不明晰，所有权主体虚位

我国农村宅基地法律制度是改革开放以前确立的集体所有制，农民享有宅基地使用权和房屋所有权，房屋和宅基地的所有权分属不同的主体，由此产生的法律困惑就是宅基地产权主体不明晰，所有权人虚位。[4]

1.集体定义不准确，可操作性弱

《土地管理法》规定，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。但是这个集体所有过于笼统，且经营、管理非所有权的体现。

2.农民对宅基地集体所有权属认知不明

在传统意识中，农民认为其从集体分配得到的宅基地是自己的所有物，无分宅基地使用权与所有权。且农民享有房屋所有权，农民完全享有自己的处分权能，但是法律硬性限制了这项所有权，让并不都识法的农民严格遵从。

（二）严格限制宅基地流转，宅基地利用效率偏低

为了保障农民的住房权，我国对宅基地流转作出限制性规定，宅基地的利用显然不足。

1.商品属性遭忽视导致宅基地闲置

我国宅基地制度的特征主要是身份性、福利性。宅基地使用权与农村集体组织的成员资格紧密联系。《土地管理法》第62条、《担保法》第37条、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》等都对宅基地使用权的行使做出了严格的限制。但是这样规定与现实存在矛盾。

首先，现行宅基地制度侧重于福利性，这样使人们忽视了土地的商品属性和财产属性，导致宅基地使用效率降低。随着我国农村经济的迅速发展，大量农村人口转向城市就业居住，且根据法律规定，宅基地一户一宅，村集体组织除规定外无权回收处置，同时限制流转，就导致大面积的农村宅基地闲置。

其次，进城农民在城市中通常买不起房屋，而原本属于自己的农房又卖不掉，宅基地制度的本意是为了缓解农民的住房困境，保证农民福利，然而现在可能成为他们手中无法处理的“烫手山芋”。

2.宅基地交易主动权被剥夺，宅基地开发利用程度低

我国规定，只有国家所有的土地才能用于房地产开发，农村集体所有的土地不能直接用于商品房开发建设。[5]农民集体作为农地的所有者，只能因农村土地被征收而获得的少量补偿费用，丧失了交易所能得的巨额利润。因此作为宅基地所有者的集体以及宅基地的使用者的农民采取主动措施，小产权房应运而生。

限制村民及村集体自发的进行宅基地流转，不仅降低了宅基地使用率，且当农民在生产生活中遇到资金困难时无法就房屋用于解困。

3.交易纠纷频发，权属未决导致土地闲置

宅基地流转的需求越来越突出，农村房屋流转市场不断扩大，但是流通的房屋大多均是小产权房即无证房。只要买卖双方签订协议，就达成房屋转让。然而发生拆迁时，就变得相当棘手。首先，部分在建未完成的房屋成为清理的对象，房屋屡建屡拆，受让方付出了购房代价，但是房屋却可能永远难以建成。其次，转让方受房价不断上涨等经济利益驱使，以房屋权属未经登记转让行为无效为由，要求受让方归还房屋，显然受让方的权利保护不稳定。最后，在土地征收的前提下进行的房屋拆迁，对受让方进行的补偿包括了房屋补偿和土地补偿，转让方持有宅基地使用权证要求土地拆迁费，引发纠纷。受让方仅支付了房屋对价，却获得房屋和土地的双份补偿，也明显不公，尤其是受让方为本集体经济组织以外的人，其中更是牵涉到本集体经济组织其他成员的利益。

（三）审批程序不严格，缺乏监督机制

目前“小产权房”在全国违规建设大量出现与相关土地和房产管理部门管理缺失有关。同时宅基地管理涉及村委会，对村委会监督缺位也是大问题。

管理人员不到位，部门配合不足根据现有法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。不符合申请条件的不得批准宅基地，农村村民将拥有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。宅基地的管理涉及到诸多部门，尤其对于土地违法案件的查处需要相关部门的配合，其中规划、土地、乡镇地方政府和司法部门的配合尤为重要。我国小产权房发展迅速，政府几乎年年出政策压制，但效果却不理性。宅基地管理的实地勘察很重要，但农村宅基地量大，情况复杂，基层国土资源管理部门的专业人员少，执法装备缺乏，很难确实保护辖区的宅基地。另一方面，宅基地发现违法用地时，以罚代拆，不能达到真正遏制的目的。

对村委会监督不足我国宅基地使用权实行严格的行政审批制，即由申请人提出申请，集体土地所有权人同意后，经乡镇政府审核，最终由县级人民政府土地管理部门批准。这种严格的审批制将权力集中在政府手中，其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。[6]但实践中宅基地的具体分配中却出现了问题。村民申请使用宅基地，最先接触的就是集体组织村委会。村委会又不同于其他行政组织，它是基层自治组织，村委会的成员都来自于他们自治的村集体，也生活在他们自治的村集体里面，因此在很多时候很容易受到自身利益及其关系的影响，从而在宅基地审批过程中，产生严重不公的现象。

三、改革宅基地制度的若干思考

现有宅基地制度瑕疵是客观存在的，改革更是刻不容缓。根据现有国内外研究，笔者提出以下几点思考：

（一）赋予宅基地完整的用益物权

宅基地使用权是一种用益物权，但是有关法律禁止宅基地流转和限制宅基地上房屋的流转，所以这项用益物权又是不完整的。

1.明确农村宅基地产权主体

国内很多研究都在提倡将宅基地所有权归还给农民，让农民能支配属于他们的土地，进而实现国有土地和集体土地这两类土地的权利平等。[7]要想达到完善宅基地制度的目的，首先必须明确合法土地的所有权人和使用权人。坚持集体拥有土地所有权是一条首要原则，也是赋予宅基地完整的用益物权的前提。所以笔者认为，应当在现有规定上提倡赋予宅基地完整的用益物权，而不是更难实现的归还所有权。

2.完善农村宅基地使用权

我国规定宅基地使用权人对宅基地只有占有、使用和依法利用之建造住宅及其附属设施的权利，却没有收益和处分的权利。完整的用益物权是包含占有、使用、收益和处分权能的，因此，宅基地使用权是一种权能不完整的用益物权。要使农村宅基地能进入市场流转，发挥其经济有用性，首先就应该赋予农村宅基地完整的用益物权。[8]

我国不允许宅基地使用权自由转让的政策使农民与土地之间的关系紧密而牢固。这种模式确曾发挥作用，使得贫穷农民有地可依，但随着我国经济的不断发展与社会保障体系的逐步完善，需要重新审视目前的模式。[9]

完善农村宅基地使用权首先应当放宽处分权，允许农民将自己闲置的资源投入流通领域，但是处分该项权利前提是必须听取村委会及政府管理部门的意见，以不损害集体利益为前提。其次是完善收益制度。小产权房的违法性，造成了农村和城镇房屋“同房不同价”，产权不对等。事实上，这样的不对等，真正损害的是农民的利益。所以，不该只是一味的抑制，可以考虑确定宅基地相关政策，规范收益制度，除去对农村宅基地使用权的行使的各种不当限制。

（二）宅基地市场化，弱化城乡二元体制

在赋予宅基地完整的用益物权后，法律放宽宅基地自由流转的前提下，就需要尽快解决如何实现宅基地市场化，引入新机制，健全农村宅基地使用权流转的制度保障。

“房地一体”的突破性适用。我国“房地一体”的房屋和土地使用权流转原则在面对农村宅基地制度的特殊性时遇到了困难。根据现有的法律规定，购房者显然不能获得宅基地使用权。但是如果根据房地一体的原则，在购房者购买房屋的同时，宅基地使用权也随之转移，这就是宅基地的隐形流转。但是放宽宅基地流转之后，这种现实与法律的矛盾就能够缓和。所以可以在购房时，将两者分离，购房者获得房屋所有权，但是宅基地使用权依旧归于农民，只是农民的这项权利受到限制，即不得为买方添加其他义务，而买方也不得在宅基地上从事与房屋居住无关的其他行为。同时，当房屋再次转让时，为保证宅基地使用权人的权利，可以为其设定优先购买权，可以效仿租赁中的优先购买权。或者可以设定农村宅基地的抵押权，可以通过在物权法中增设典权，进城定居的农民以宅基地获得典价，当难以在城市定居时进行赎回，为进城定居在处分其房屋和土地时提供更多的选择，有后路可退。

（三）实行宅基地强制登记制度

宅基地市场化作为宅基地制度的改革和创新设计，必须严格谨慎设计这项制度，保障土地市场的稳定秩序。

1.设立物权强制登记制度

允许农村房屋自由交易的前提是为农民办理合法有效的集体土地使用权证和房屋产权证。要推进宅基地流转的实现，就必须以建立起农村物权登记体系为前提。做好农村宅基地的初始登记，对农村宅基地顺利流转奠定基础。[10]

当房屋流转时，规定必须过户登记生效。倘若房屋流转时，保留宅基地使用权，也应当在登记时有所备注。而且登记机关对于申请登记的案件，要对申请登记的权利或权利变动事项是否成立进行实质审查。同时，强制登记能够有效的避免宅基地使用权的盲目流转。宅基地出让人必须登记才能转让，宅基地实行一户一宅，出让后不得再申请。在房屋和宅基地使用权流转中可以适当收取增值税，从宅基地的“保障生存权和内部福利权”特征考虑，由集体组织成员共享增值收益。

2.确立补偿登记制度

房屋流转后，宅基地房屋拆迁时有发生，拆迁则涉及到补偿问题。此时，还需要依靠登记制度。面临拆迁时，必须合理分配各方的补偿费用。

房屋流转存在两种情况：第一种是宅基地使用权随房屋一起流转，此时流转的价格必定涉及房价和地价两部分。转让后房屋拆迁补偿费包括房屋补偿费和土地补偿费，出卖人只享有转让时的市场价格，不得要求土地补偿费。第二种情况则是宅基地保留，房屋流转。此时则应该将房屋补偿费与土地补偿费进行分别处理，即房屋所有者享有房屋补偿费，宅基地使用权人享有土地补偿费。在宅基地交易前后都进行了物权登记，这样就确定了可以获得补偿的主体。其次，在拆迁后，对获得补偿的主体和补偿费用进行登记。这样的制度设计可以避免重复补偿和补偿标准不同一的混乱现象出现。登记制度为拆迁补偿提供依据，避免日后若发生补偿不公纠纷无处可查。

这样的制度设计，既可以充分发挥宅基地的收益功能，同时也能预防类似小产权房等违法现象的出现。宅基地交易有序化，将小产权法光明化，比起在暗地里进行的非法建设，政府更易管理和操控。

参考文献：

[1]汪泉泓.我国小产权房法律问题研究[D].湖南大学，2008.

[2]刁其怀.城镇居民购买宅基地上的农房是小产权房吗——度流行观点的批判[J].中国房地产，2010（10）.

[3]王研，金顺玉.浅析宅基地相关法律规定的制度设计与制度探索[J].法制与社会，2009（26）.

[4] Rothenberg Mark A ， Cannizzaro Kara L .The Loss of Homestead Through Rental[J].Florida Bar Journal，2010（1）.

[5]张天辉.集体土地之上的“小产权房”法律问题研究[D].大连海事大学，2009.

[6]杭宇.农村宅基地制度现状及改革要求[J].法制与经济， 2008（6）.

[7]王静.把土地所有权归还给农民[J].法制讲堂，2010（40）.

[8]潘书宏，林建伟.论我国农村宅基地制度的改革与创新[J].海峡法学，2010（4）.

[9]王文军.论农村宅基地上房屋的买卖——“小产权房”的另一种形式[J].清华法学，2009（5）.

[10]马爱慧.基于小产权房的农村宅基地市场化分析[J].新疆农垦经济，2010（9）.

作者简介：

王芳草（1988～），女，浙江乐清人，浙江省温州市洞头县人民法院民一庭助理审判员。

章渊，男，（1984～）浙江乐清人，浙江省温州市洞头县人民法院执行庭助理审判员。