农业行政执法文书应用（十）——《行政处罚事先告知书》的应用

陈向武，孙敬秋，李瑞红

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛　266032）

农业行政执法文书应用（十）
——《行政处罚事先告知书》的应用

陈向武，孙敬秋，李瑞红

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛266032）

执法文书应用

编者按：2012年9月，农业部修订发布了26种农业行政执法文书基本格式，为使官方兽医尽快掌握并规范制作执法文书，2013年委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心编写了规范制作执法文书的培训讲义，并在2013年第6期至2014年第3期《中国动物检疫》刊出。执法文书应用讲义刊登后，深受读者欢迎。并相继接到众多基层动物卫生监督执法机构要求再次刊登的意见。为了满足基层动物卫生监督执法的需要，本刊委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心对执法文书讲义进行了修改和完善，现陆续刊出。

（续前）

执法文书是动物卫生行政主体实施法律的重要手段，是实施行政处罚的记录和凭证，是体现执法程序的载体，同时也是衡量行政执法人员执法水平高低的重要指标。为了提高行政执法人员文书制作水平，本文结合农业行政执法基本文书格式和使用规范，通过对具体案例执法文书应用的分析，对案例中的执法文书进行了点评，并制作了范本供读者参考。

【案情概述】

2009年10月21日，甲县动物卫生监督所在市场监督执法过程中，发现该县某街道市场肉贩蒋某所出售的73千克猪肉无《动物产品检疫合格证明》，经立案调查，查明：涉案猪肉在屠宰检疫中检疫为不合格，检疫员未出具《动物产品检疫合格证明》。蒋某为贪图便宜，将涉案猪肉从甲县某屠宰场购入销售。甲县动物卫生监督所认为，蒋某的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第三项及第五项之规定，根据《动物防疫法》第七十六条的规定，给予蒋某没收（销毁）73千克病猪肉、并处1 500元罚款的行政处罚。蒋某在规定时间内履行了行政处罚决定书的义务。结案后，执法人员进行了组卷归档，档案中有卷内目录1、案件登记表、行政处罚立案审批表2、现场检查笔录3、行政强制决定书4、送达回证5、陈述申辩笔录6、询问笔录7、案件处理意见书8、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、蒋某的检查书、罚没收据存根清单以及行政处罚结案报告等材料。

【执法文书规范制作】

本文仅对本案中的《行政处罚事先告知书》进行分析，就如何规范制作《行政处罚事先告知书》进行阐述，并指出本案中《行政处罚事先告知书》存在的问题。本案中使用的其他法律文书将逐期刊登。

1行政处罚事先告知书的制作规范

《行政处罚法》第六条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权……；第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；第四十一条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不告知当事人给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；此外，第四十二条还规定了：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。从上述规定可以看出，《行政处罚法》规定了受到行政处罚的当事人享有的各项权利，包括知情权、陈述权、申辩权、“特定处罚”9的听证权、复议权、诉讼权以及获得行政赔偿权等，在行政法学理论中将这些权利统称为程序性权利。

动物卫生行政主体在行政处罚中，尊重和保障当事人的程序性权利是行政处罚有效成立的法定条件之一，这些权利动物卫生行政主体必须予以保障，其目的是为了保护行政相对人的合法权益，监督动物卫生行政主体依法行使职权，使无辜的人不受处罚，使违法行为人受到公正处理。在动物卫生行政处罚中，当事人享有的复议、诉讼以及获得行政赔偿等程序性权利，一般产生于动物卫生行政主体作出行政处罚决定之后。而当事人享有的陈述、申辩和“特定处罚”的听证等三项程序性权利，一般产生于动物卫生行政主体作出行政处罚决定之前，这“三项权利”的保障，取决于动物卫生行政主体能否按照法定程序履行义务。通常情况下，动物卫生行政主体履行了以下两项义务，就可以认为保障了当事人依法享有的“三项权利”，一是按照法定程序履行了告知义务，二是听取了当事人的陈述和申辩、或组织听证。行政处罚事先告知书是动物卫生行政主体履行告知义务的具体表现形式，而行政处罚事先告知书承载的内容是否完整，以及是否送达当事人，是判断动物卫生行政主体是否按照法定程序履行告知义务的重要标准。在特殊情况下，面对特殊群体（如，文盲）的当事人，除了书面告知当事人外，执法人员还应向当事人宣读行政处罚事先告知书的具体内容，特别要明确告知当事人依法享有的程序性权利。因此，正确、规范制作行政处罚事先告知书，对行政处罚是否成立具有重要意义。

在动物卫生行政处罚中，行政处罚事先告知书是指动物卫生行政主体在适用一般程序作出行政处罚决定前，告知当事人拟作出的行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利的文书。行政处罚事先告知书分为适用一般案件的行政处罚事先告知书和适用听证案件的行政处罚事先告知书。行政处罚事先告知书由首部、正文、尾部三部分组成。《行政处罚事先告知书》（适用听证案件）

4具体内容见《中国动物检疫》2014年第12期90-92页，农业行政执法文书应用（四）——没收销毁动物产品的法律文书应用。

5具体内容见《中国动物检疫》2015年第1期84-87页，农业行政执法文书应用（五）——《送达回证》的应用。

6具体内容见《中国动物检疫》2015年第3期89-92页，农业行政执法文书应用（六）——《陈述申辩笔录》的应用。

7具体内容见《中国动物检疫》2015年第5期89-94页，农业行政执法文书应用（七）——《询问笔录》的应用。

8具体内容见《中国动物检疫》2015年第7期91-95页，农业行政执法文书应用（八）——《案件处理意见书》的应用之一 ；第9期87-90页，农业行政执法文书应用（八）——《案件处理意见书》的应用之二。

9指给予责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款、没收违法所得和非法购物金额较大的行政处罚。制作范本见表1。根据相关法律规范和《农业行政执法文书制作规范》（农政发〔2012〕3号）的规定，行政处罚事先告知书应当按下列要求制作：

1.1首部

首部由标题、案号和当事人的基本情况三部分组成。标题通常分为两行，居中写明，一行为制作该执法文书的执法机关全称，另一行是执法文书的名称。在行政处罚事先告知阶段，还要根据案件是否符合听证条件，决定适用一般案件或听证案件文书的行政处罚事先告知书。案号由“行政区划简称+执法机关简称+执法类别+告（事先告知行为的简称）+年份+序号”组成，以动物卫生监督机构的名义实施行政处罚时，“执法类别”可以省略，如某动监告〔2013〕1号。当事人的基本情况分为两种：一是当事人为自然人的，需要写明其姓名；当事人为个体工商户的，以自然人对待，并以营业执照上登记的经营者为行政相对人，需要写明经营者的姓名信息。但是，如果个体工商户有字号的，以营业执照上登记的字号为行政相对人，需要写明营业执照上登记的字号，并同时注明该字号经营者的姓名。二是当事人是法人或其他组织的，应写明该法人或者其他组织的名称。当事人为两人以上的，需要依次列明。

1.2正文

正文包括违法事实及证据，认定违法行为的法律条款、拟作出行政处罚的种类、幅度及法律依据，并告知当事人享有的陈述和申辩的权利、要求执法机关举行听证的权利、行使这些权利的法定期限、以及逾期行使权利的法律后果等内容。

1.2.1违法事实及证据。违法事实主要包括违法行为发生的时间、地点、人物、经过、情节和后果等要素。对违法事实的描述应当完整、明确、客观，不得使用结论性语言。认定违法事实的证据要明确、具体，应当围绕违法行为逐一列举并进行分析，形成完整的证据链。摒弃当前大多数执法人员将证据简要叙述为“以上违法事实，有现场检查（勘验）笔录、询问笔录及证人证言等证明在案佐证”的表述方式，充分保障当事人的知情权。

1.2.2认定违法行为的法律条款。认定违法行为的法律条款即拟作出行政处罚的理由。处罚理由和处罚依据中引用的法律规范的有关条款要准确、完整和具体，引用法律、法规、规章要写明全称，引用的法律条文要具体到条、款、项、目。

1.2.3拟作出行政处罚的种类、幅度及法律依据。知当事人拟作出处罚的种类和幅度要具体、明确。罚款的数额应当按照法律规范的规定计算和表述，如“给予当事人同类检疫合格动物产品货值2 000元30%的罚款，计600元整；或表述为：罚款600元整（同类检疫合格动物产品货值2 000元30%的罚款）”等。这里的法律依据是指处罚依据，即承担法律责任的具体法律条款，通常与处罚理由（认定违法行为的法律条款）对应。

1.2.4告知当事人依法享有的权利。告知当事人享有陈述和申辩的权利及法定期限；拟作出较大数额罚款、没收较大数额财产、责令停产停业、吊销证照的行政处罚时，应当告知当事人享有听证权利及法定期限；同时，告知当事人逾期不行使权利应承担的法律后果。当事人享有的这些权利，通常以固定内容印制于行政处罚事先告知书中，这里不再赘述。

1.3尾部

尾部包括成文单位的全称、印章、成文日期以及执法机关的联系方式等内容。行政处罚事先告知书中注明加盖执法机关印章的地方，应当有执法机关的名称并加盖印章，加盖印章应当清晰、端正，并“骑年盖月”。成文日期应当为动物卫生行政主体负责人在《案件处理意见书》中签署意见的日期，且使用阿拉伯数字书写。执法机关的联系方式应当注明联系人、电话和执法机关地址等内容。

2本案中行政处罚事先告知书存在的问题

本案中，执法人员制作的行政处罚事先告知书的具体内容见表2。

2.1描述的违法事实不正确，且描述不完整

本案执法人员在制作行政处罚事先告知书时，对违法事实的描述不正确。结合本案的相关证据，本案当事人蒋某的违法行为，应当认定为经营检疫不合格的动物产品。对违法事实的描述不完整，仅描述为“在市场出售无两章一证的病猪肉的行为”，缺少违法行为发生的时间、地点、经过以及后果等内容。2.2 没有列举认定违法事实的证据

表1　 行政处罚事先告知书10（以本案为例，行政处罚事先告知书的制作范本）

10该行政处罚事先告知书范本，是在本案执法人员制作基础上进行的修改，为使范本具有指导性，有些内容是作者对案件处理的推理或增加了相关法律事实，推理或增加的法律事实不一定与本案的实际情况相吻合，只是为了满足本范本文书的写作需求。该范本的文书格式采用了2012年9月26日农业部修订发布的农业行政执法基本文书格式之十五，适用听证案件的行政处罚事先告知书。

该文书中，执法人员没有列举证明违法行为存在的任何证据，也没有对证据进行分析。

2.3认定违法行为的法律条款引用不正确

本案中，执法人员认为蒋某的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第三项和第五项的规定，而第三项和第五项分别规定了四种违法情形，即禁止经营依法应当检疫而未经检疫的、检疫不合格的、病死的、死因不明的动物产品。但从本文“案情概述”和本案的询问笔录（问 ：为什么你这头猪肉没盖章？没有《动物产品检疫合格证明》？答：屠场检疫员经检查发现皮下有血，脂肪发红，肌肉有明显出血点，所以没盖章，也没出具《动物产品检疫合格证明》）查明的事实来看，本案当事人蒋某的违法行为应当定性为“经营检疫不合格的动物产品”，蒋某不存在经营依法应当检疫而未经检疫的、病死的、死因不明的动物产品的违法行为，其行为只违反了《动物防疫法》第二十五条第三项中，禁止经营检疫不合格动物产品的规定，未违反《动物防疫法》第二十五条第五项的规定。

2.4拟作出行政处罚的幅度和种类的表述不准确

一是未告知当事人拟作出罚款金额的幅度。本案中，只告知当事人拟罚款的数额为1 500元，但根据执法人员适用的处罚依据的法律条文，对该违法行为的罚款处罚，应当在同类检疫合格动物产品货值金额一倍以上五倍以下的幅度内。本案中，拟给予罚款1 500元是同类检疫合格动物产品的几倍，执法人员没有注明。二是拟给予的“柒拾叁公斤病害猪肉予以没收（销毁）”的处罚种类表述不准确。《动物防疫法》第七十六条规定了“没收动物产品”的行政处罚种类，而本案中执法人员所称的“销毁”不属于行政处罚的种类，不应当在此注明。对于没收动物产品的销毁，需要单独制作罚没物品处理记录，记录对罚没物品处理的时间、地点、方式，同时，参与处理的执法人员及执法机构负责人应当在记录上签字。

此外，本案中，行政处罚事先告知书尾部 “处罚机关（印章）”处，应当有执法机关的署名。

（责任编辑：白雅娟）

表2　 行政处罚事先告知书（本案中执法人员制作的行政处罚事先告知书）

S851.33

C

1005-944X（2015）11-0091-05

1具体内容见《中国动物检疫》2014年第8期86-88页，农业行政执法文书应用（一）——《卷内目录》的应用。

2具体内容见《中国动物检疫》2014年第9期85-87页，农业行政执法文书应用（二）——《行政处罚立案审批表》的应用。

3具体内容见《中国动物检疫》2014年第10期91-93页，农业行政执法文书应用（三）——《现场检查（勘验）笔录》的应用。