大部制改革背景下我国行政成本降低的路径研究

云南省林业调查规划院 陈 瑜

一、引言

大部制改革是我国新时期政府部门进行的一次大胆创新，主旨在于降低持续已久的政府行政高成本，重新塑造政府新的机构设置，有机整合政府职能，完善政府的工作体系，提高行政效率。在国家主张勤俭行政，反对铺张浪费的指导下，研究如何降低我国行政成本这一课题显得极具理论和现实指导意义。2010年财政部进行相关调查，结果显示：自2005年以来，政府的行政管理费用增长速度为每年一千亿元。安德森（2003）认为理性预算可以明显降低政府的行政成本支出，但是对职能性成本的控制作用不明显。奥斯陆大学克瑞（2007）主张建立整体政府来协调政府内部水平和垂直层面的事务，减弱政策上带来的相互抵消作用。张国庆（2009）分析政府行政成本高居不下的主要原因首先在于观念的错位，其次才是规范缺失，并主张要强化成本效益的思想观念。迟福林（2010）认为控制政府行政成本要以强化预算为基点，推行政府事务透明化，发挥社会的舆论监督作用。本文在综合参考以上观点之后，把理论知识同实际情况紧密联系，采取实证、规范研究相结合的方式，归纳分析我国在大部制改革背景下，存在哪些政府开支不足、原因以及如何降低政府的行政成本，希望可以为改革事业提供一些借鉴。

二、我国政府行政成本的现状分析

（一）国内比较分析 首先从直观上来看，随着改革开放以来，经济突飞猛进的同时，我国政府的行政支出在国民生产总值的占比应该是不断上升的。（1）行政成本总支出量的比较。从以上表1可以明显看出，我国政府从1978年以来，截止2010年，行政管理总支出从52.9亿元急剧增长到9337.16亿元，分别占当年GDP比为1.45%和2.33%，但是占比当年财政支出却从4.71%攀升到10.39%。虽然在此期间，我国GDP增幅为110倍，但是同时期的行政管理费用增长了176倍，支出增长速度远高于财富增长速度。从管理费用增长趋势（图1）来看，从1978到2010年，我国政府行政方面的管理费用一直呈上升态势，在2008年出现顶峰，2009年首现下降，可以表明我国的大部制改革取得了一定的效果。（2）行政成本的效率比较。虽然我国每年支出的行政管理成本总额很大，但是如此的高成本似乎并没有带来相应的高收益。政府的管理不考虑成本收益分析，不提高自身效率，也就不符合资源优化配置，无法对经济的增长做出应有的贡献。从表1和图2知，在1978到2010年间，我国行政管理费用占GDP比重波动于1.4%~3.6%区间内，图2的折线表现出的趋势为逐步上升，2006年达到峰值，之后缓慢下降。根据计算，1978年我国行政管理费用占GDP比重为1.45%，而在2008年该数值为3.12%，虽然在2010年下降为2.33%，但该比重还是远高于改革初期。这些数据说明，行政管理费用的增长并没有跟其对经济的拉动作用呈正相关变化，反而是出现了低效率的负相关。

表1 1978-2010政府行政成本、财政支出、GDP及相关比重情况统计

图1 1978—2010年行政管理费用变化趋势

图2 1978—2010年行政管理费用占GDP比重变化趋势

（二）国际比较分析 由于各国实际情况不同，以及统计口径不一，所以很难从总量上比较各国的行政管理成本；又政府的行政管理费用占政府财政支出比重是一个衡量政府管理效率和行政效能的重要指标，因此，这里采用该指标进行国际层面的横向分析比价。样本选取方面，本文仅仅罗列了美国、印度等8个分别代表发达经济体和发展中经济体的从2005到2008年的数据。从表2可以直观地看出，我国近几年的政府行政成本支出占比远高于其他国家。从2006年开始，我国的相关数据有所下降，但是总体还是远超其它标本国家。2008年我国指标数值为15.65（%），同期的德国为5.52（%），美国为11.97（%），印度为6.57（%），分别是其2.8、1.3、2.4倍。综合考虑到我国行政成本快速增长与经济的发展、物价上涨等原因相关，但是政府行政成本支出占比指标值过大，应当引起足够的重视。

表2 各国2005-2008年国家行政成本占财政支出比重情况

三、无缝隙政府理论：我国政府大部制改革与行政成本问题及原因

（一）无缝隙理论 大部制最早提出于十七大报告，它是政府设置部门的一种组织形式，“大”是指政府的行政管理幅度，所以也可以称大部制为“大部门有效管理体制”或者是“大部委制”。大部制主张提高政府部门管理公共事务的能力，减少各部门间的职能重叠、严格控制不必要机构的数量。大部制的特点就是可以扩大部门处理事务的领域范围，把实质上相似的或有关的事务分配给一个部门来统一处理，这样不仅可以提高政府部门的运作效率、减少差错，还可以对现有政府办事流程和运行机制进行再造和创新，降低运作成本，最终建立一个行政成本规模合适的政府。无缝隙政府理论的提倡者主张政府能够顺应信息时代的发展，进一步为公众提供更好的公共服务。“无缝隙”这个说法相对于“无界限”而言，能够更好地说明信息时代的大背景下，对政府组织变革的客观需要，政府要保持与公民的时时沟通接触，为社会提供连贯的服务。无缝隙政府的目标是满足公众的无缝隙需求，破除传统政府各部门之间的机械划分界限，打破缺少功能整体性的困境，进一步优化人力、物力、财力资源在部门间的流动性配置，以优质高效结果为中心，提供人性化的公共服务。以无缝隙政府理论建立的组织变革，剔除了传统官僚机构中的呆板等不足，使政府向提高公众满意程度、充满竞争意识、更为透明的组织转变，符合时代发展的本质要求。从这一点可以看出，我国的政府大部制改革实际上是对无缝隙政府理论的一种实践，大部制改革就是要精简部门，实现政府内部处理业务各种环节间的无缝隙对接，最终满足社会和公民对提高政府公共服务质量和优化办事流程的实际需求。

（二）大部制改革中成本问题及原因 控制行政成本在合理的范围内，是我国政府机构革新的重要目标，也是进行大部制改革的首要问题，更是完善发展无缝隙政府理论的必要条件。以上可知我国政府行政管理费用增速很快，除此之外，影响我国政府降低行政成本的障碍还有：过多的政府机构和从政人员、行政决策精确度不高、行政执行过程的浪费等问题。因此，分析产生这些障碍是降低行政管理成本、寻找大部制改革中控制行政成本的关键所在，笔者分析可能的原因有以下几点：（1）缺乏足够的成本意识。政府公务人员是影响政府管理工作和成本的最直接因素，由于其观念、认知能力不同，都会对政府管理活动的结果产生截然不同的影响。如果公务人员不与时俱进、一直持有旧的行政观念，就必然会对大部门制的改革及行政成本降低造成负面影响。比如：官本位和人治行政观念的根深蒂固，节约行政成本太弱等，这些“陋习”不但会阻碍大部制改革中控制行政管理成本的工作，还有可能会削弱大部制改革的实际成效，导致改革成本消耗大于改革受益的得不偿失。（2）相关制度尚未完善。作为政府控制行政成本枢纽的预算体系如果不健全，就会制约有效发挥大部制改革的成效；传统的行政决策制度不足逐渐显现，伴随着缺乏科学性、责任不清、监督方式不足的弊端；不合理的绩效考核操作流程；行政成本控制问责的缺位等制度方面的不完善都导致了大部制改革背景下行政管理成本的高举不下。（3）政府机构“大而不强”。我国目前的状况是政府机构多而复杂，整个体系臃肿，行政效率低下，管理运作成本高，同时管理机构不仅层次过散，还有很多“职责重叠”的现象，导致资源的浪费；政府公务人员不能有效地退出，由于退出机制的不健全，导致政府机构改革难以突破行政成本高举不下、行政效率重复低下的困境。综上，我国应当借鉴无缝隙政府理论，继续深入推进大部制改革，解决问题，最终满足社会和公民对提高政府公共服务质量和优化办事流程的实际需求。

四、他山之石：国外政府降低行政成本的经验借鉴

（一）各国政府如何降低行政成本 （1）美国。美国作为大部制最为成熟的国家，采取了很多控制行政成本的方法，并取得了非常显著的效果，主要措施有：建立并完善绩效预算体制。美国的政府各部门强制实行绩效预算技术，要求定期公示成绩。实际情况表明，通过实行绩效预算体制可以有效控制政府在行政方面的支出，2000年，美国行政支出占GDP比跌到最低水平。最大限度发挥NGO的职能作用。在分权决策的模式下，中央政府与地方政府分别决策，提高了办事效率、降低了决策成本；同时在决策过程中，NGO也被允许最大限度地发展，如哈德森研究所、盖茨基金会等机构都对政府的决策有重要的影响作用。这样做有利于政府及时发现决策中出现的问题，在最短的时间内进行修正，有效缩减政府的规模，尽可能避免决策失误的成本。有效的政府内部控制体系。美国政府信奉，高效的内部控制是降低浪费、控制政府成本、保障社会公共环境安全的重要保障。因此，美国政府注重内部控制体制的建设，通过出台一系列的法案包括《督察长法案》、《首席财务官法案》等，来建立完善内部控制评估、审计制度，以维护保证政府高效率的宗旨。（2）日本。精简政府机构数量。自1968年以来，日本政府机构改革前后共八次，总数量从128直减到96个，科级部门也从1200个减少到900个左右；于此同时，日本政府机构的公务人员编制数量也被严格限制，在机构数量精简中，从业人员被减少了四万多人，而日本在2000年又提出十年内减少现有基础上的25%政府工作人员，这一比例的数量有41万人。政府人员成本意识强烈。得益于日本教育的功劳，政府从业人员具有较强的行政成本节约思想。比如政府的工作人员通常提供的资料是双面复印的，工作室内的桌椅大多是沿用二十世纪六七十年代的。这种意识对于政府控制行政成本发挥了极其重要的作用。（3）英国。在公共服务中倡导质量竞争。英国政府通过在公共部门的运行中，纳入合同制、责任制等手段来加强管理政府人员。公共与私人部门之间必须通过竞投标来获得提供公共服务的机会，这样的竞争提供了行政效率和公共服务质量，据估计，这一措施大约为英国政府每年缩减了500亿英镑的政府行政开支。实施政府服务绩效责任制。绩效责任制的提出在于激励政府必须重视行政管理，独立承担所有行政结果。如英国政府进行雷纳评审，该项目意在减少政府低效率行政。对国防部采取雷纳评审，前后共裁减800多名政府公务人员和接近30%的巡视员，统计结果显示该评审活动直接为英国政府创造了高达9.5亿英镑的经济效益。

（二）经验启示 （1）加强节约意识教育。日本政府在公务人员节约成本意识方面做得最为出色，无论是在办公资料纸张，还是办公基础设施设备方面都值得我国学习。降低政府公共管理事务开支的有效手段之一就是树立政府公务人员的成本意识，只有把政府公共资源视作宝贵的资源，将节约政府行政成本视为自己的职责，才可能从根本上抑制政府铺张浪费的陋习。我国政府进行大部制改革的主要目标就是要建立一个适度成本的、精简统一的大部制。提倡树立、不断强化行政成本的节约意识，不仅能够规范政府人员的日常具体活动，还可以加快大部制改革的进程，最终达到以最低行政成本运行政府工作的目标。（2）强化内部控制体系施行政府内部控制体系，主要在于监督政府部门必须要高效率地履行职责，督促其控制压缩在维持政府机构运行上耗费的成本。在美国已经比较成熟的政府内部体系，对提高美国政府的职能效率、减少行政成本方面发挥着极其重要的作用。同理，我国可以借鉴美国经验，在推行大部制改革过程中，强化内部控制体系、构建内部控制环境，并切实贯彻政府的行政成本责任。（3）开拓NGO的积极作用。NGO的发展作为经济发达体政治治理的另外一个标志性特征，在政府管理公共实务的过程中不断发挥着越来越重要的作用。美国政府和加拿大政府在开拓NGO作用方面都表现了与非政府组织间的和谐共处关系。NGO为政府机构缓冲了大量的公共事务管理成本，助推了政府职能机构从简单的体制内部循环向外部拓展的转换过程。因此，我国应当借鉴国际经验，多关注并支持NGO的发展，发挥其弥补市场失灵、政府职能缺失的关键作用。通过以上国外政府治理行政开支的实例，结合我国实际情况，提出从加强节约意识、强化内部控制以及发挥NGO作用三个方面汲取可借鉴的经验，为下一部分提出降低政府行政成本的对策奠定基础。

五、大部制背景下降低政府行政成本的对策

（一）建立并完善政府自身的内控体制 我们所讲的政府内部控制体制是一个政府行政的控制流程，它以实现既定管理目标、维护公共资金安全为目标，同时监督政府行为，防止行政浪费和管理不当造成的经济损失。在进行大部制改革的前期，会出现机构、人员数量突然增加，势必在短期内会额外加重原有的行政成本和管理负担。但是大部制改革就是要建立一个更为有效的管理机构，所以高效的内部控制是保证合并后的大部门稳定运行的基石。但我国的实际情况是，政府内部控制建设水平不足、成长期较短，存在很多的资金浪费、操作不规范等情况。同时，实际操作中的内部控制具体落实到每个部门时，相关的人员配置不到位，又缺乏法律规范的大环境。在此基础上，进一步完善相关的法律法规体系，完善目前的部门组织法规，从根本上保证内部控制的权威性，落实内部控制责任制和信息披露流程等，才能以制度的方式保障对内部控制的约束作用。落实政府内部控制体制的建设，是一个需要不断努力、探索的进程。具体包括：营造适宜的内部控制大环境，大环境是政府开展各项活动的基础要素，这不仅要求部长拥有正确的价值观，还必须具备必要的工作知识和技能，明晰权利和责任，带领公务人员顺利配合完成管理活动；实施风险的评估活动，大部制形式下，政府决策面临更多、更大的风险，为了保证公共资产的安全性、降低决策失误损失，组织必须进行有效的风险评估和管理；完善政府内部的信息交流机制，保证信息传递及时、准确性，是促进内部控制获得预期效果的媒介；强化政府的监督作用，大部制扩大了部门事务的综合性和范围，只有加强政府的监督，才能保证组织合理有序地运转。

（二）推进相关体制的建设 （1）优化政府决策机制。

通常行政管理出现决策失误主要是原因在实施方案前，没有对决策进行可行性、科学性的评估。政策制定的最终效果，很大程度上受制于评估情况，科学完整的评估体系为决策效率的提高保驾护航。可以从三方面来看待如何优化政府的决策机制：划定科学可行的决策评估指标；传统决策模式极易导致决策仅存在于封闭的内部循环中；建立大部制正是要打破这种传统模式，提高评价的民主程度，实行评估委员会的制度；提倡绩效评估，引入企业中的绩效评估，能够激励政府决策的正确运行。（2）加快转变执行机制。转变政府的执行机制要务在于科学界定、明晰政府的职能范围，划分政府的行政成本边界。大部制改革模式下，必须将政府的执行机构厘清决策、分立归属，最终达到最优的分配比例，所以不仅要处理好各级政府之间工作相互监督、相互制约的分配问题，还要鼓励发挥NGO对社会经济的重要作用。进一步而言大部制改革不能止步于中央，还必须由中央自发地发散到地方政府的大部制改革，以此带动地方事业单位结构的优化分类改造。同时大部制改革的推行也有利于行政审批制度的继续调整、完善和创新。（3）推进建立协调机制。由于大部制改革的本质决定了，改革后的不同政治部门之间利益和权利会进行重新洗牌，那么不可避免地会出现利益冲突，所以综合协调机制的建立和完善，有利于解决这些冲突，减少不必要的争执导致的政府内部行政资源损耗。本文认为可以从两方面来建立大部制内部的协调机制：协调各部门之间的利益牵制关系，通过加大职责的综合协调作用，实现新旧部门之间顺利的工作交接，寻求利益平衡点；理顺各个部门间的工作，大部制形成了更为多样化的组织形式，在带来便利的同时，也加剧了各个部门间的协调难度，避免工作重复、管理交叉是发挥部门间协调性作用的主要原因。

（三）加强政府预算规划 控制好政府的预算约束，是从根源上杜绝行政成本浪费的措施。控制预算规划由多个部分组成，包括预算编制、管理预算外资金、预算监督等。施行大部制改革就首先要进一步细化行政成本，增加更为明细的项目，政府按照支出功能、按照经济等标准将预算逐步细化到类、款、项、目，保持政府支出的透明，群众监督作用的有效发挥。作为大部制改革以前就存在的预算外资金项目，由于其统计上具有高难度性，也导致了政府行政成本的快速增长。这个层面上来看，一是要准确划定预算外资金的界定范围，二是必须规范对预算外资金的管理，三要做好资金支出的跟踪管理工作，大部制改革必须对预算外的资金进行更强、更硬的约束，才能持续发挥对行政成本的限制功能。最后一个合理的政府预算监管体制是必不可少的，不仅要注重审计部门的独立性，还要着重发挥社会公众的普遍督促作用，使政府预算更加客观、科学。

（四）强化政府成本控制监督体制 我国采取大部制改革模式，必须吸取发达国家的经验，严格监督控制政府的行政成本，减少不必要的行政开支，严惩管理上的不作为、浪费资源的恶习。（1）要注重加强自律意识的教育。加强政府本身及行政人员的自律节约意识，是完善成本控制监督体制的第一环节，一方面需要破除传统的官本位、人治高于法制的行政文化，重新塑造良好的行政文化氛围，另一方面需要提高工作人员的效益观，这样才能为大部制改革营造一个良好的运作环境。（2）定期公开成本信息，接受公众的监督。颁布法律条例，界定政府行政成本信息公开制度，多元化信息公布渠道，而不是仅限于书面或是传统新闻媒体，加强监督部门的约束监督作用，建立完善一个信息透明、有据可查、监督到位的政府成本控制体系。（3）完善行政成本问责。责任制政府是现代文明标志之一，也是大部制改革在公共治理领域的主要目标，因此要想减少政府人员和部门由于不正当使用公共权力而导致的资源浪费，必须建立完善问责制，做到有问题就究责。

六、结语

行政成本是政府机构在进行公共事务管理过程中，必然会产生的耗费支出，但是要完全准确地度量一个政府的行政成本又是一件几乎不可能的事情，因为其影响因子过于宽泛和多样，所以如何控制行政成本是一个巨大的工程。在我国推行大部制改革的大背景下，立足于精简政府机构，提高政府运作效率，这对于我国控制政府行政成本有极具深远的意义。大部制作为世界上广泛使用的政府部门设置形式，能够与行政成本的降低相辅相成，因此，我国应当抓住机会，立足国情，借鉴经验来完善政府内部控制，加强预算规划和监督，最终实现大部制成功改革和行政成本得到有效降低。

［1］任进：《大部制视阈下中外政府机构比较与启示》，《行政管理改革》2011年第3期。

［2］吴爱明、刘文杰：《政府改革:中国行政改革模式与经验》，新华出版社2010年版。