《烟草控制框架公约》与地方控烟立法

李曼

《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）是由世界卫生组织主持达成的第一个具有法律效力的国际公共卫生条约，也是针对烟草控制的第一个世界范围的多边协议。它以保护公众健康为宗旨，致力于为各个缔约国提供一个实施控烟措施的框架，以降低烟草的使用和“二手烟”接触的幅度，使当代和后代人免受烟草对社会经济和人类健康产生的不利影响。我国于2005年8月28日批准了《公约》，并于2006年1月9日正式生效，是对我国具有约束力的国际条约。

近年来，国内地方控烟立法进程加快，在地方立法中如何适用《公约》成为一个新的课题。笔者根据北京市控烟立法实践，从理论层面剖析了《公约》在地方立法中的适用问题，回答了“《公约》能否在地方立法中适用？应采用何种方式适用？地方适用《公约》进行控烟立法有哪些优势？”这三个问题，以期为其他省市地方控烟立法提供参考。

本文所称地方立法是指特定的地方权力机关或行政机关，依法制定、修改和废止地方性法规或地方政府规章的活动总称。

一、《公约》在我国不低于法律的效力位阶为地方立法适用提供了可能

国内大多数学者认为，我国的宪法和立法法虽然未对国际条约在我国的法律地位作出明确规定，但从我国的法律实践来看，条约的效力应该是高于法律的。我国一些专门性的法律、法规作出了条约与国内法发生冲突时，条约效力高于国内法的规定，如：1986年《民法通则》第一百四十二条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”自从1982年以来，就连续有一些重要的法律作出类似的规定，如1982年《商标法》、1984年《专利法》、1985年《继承法》、1989年《行政诉讼法》、1991年《民事诉讼法》、1992年《海商法》等。从这些规定来看，我国缔结或者参加的条约在国内是有直接效力的，同时，它们的规定如果与国内法律不同应优先适用。这一系列范围很广的法律作了这样规定的事实充分说明了立法政策的明显倾向，从而有使条约优于国内法成为一项具有普遍性规则的可能[1]。

国内另一种主流观点认为，可以以条约的批准主体和批准程序作为确定条约在我国法律位阶的标准。我国宪法规定，同外国缔结条约的职权属于国务院；全国人民代表大会常务委员会决定条约的批准和废除；中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定批准和废除条约。从《宪法》关于缔结条约程序的规定看来，可以说条约和法律一样在中国法律体制内有着同等的效力[2]。《公约》是由全国人大常委会批准的，由此可以推断出它在国内的效力应该是低于宪法，等同于法律的。

无论采取何种观点，可以说，《公约》在国内的效力都应该是不低于法律的。我国《立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”因此，从法律位阶上来说，《公约》可以为地方立法机关或地方行政机关制定法规或规章提供依据。同时，由于控烟立法是权利保障的立法，下位法对上位法权利保障的范围只能扩大不能缩小，所以，地方立法严格依照《公约》精神，努力实现《公约》设定的目标，不存在与上位法相抵触的问题。

二、《公约》须采用转化的方式在我国适用突显了地方立法的必要

目前，国际条约在我国国内法上的适用大致分为两类情况：一种是转化的方式，即条约须经转变成国内法才能在本国适用，如我国在1980年批准了《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》，该公约要求各缔约国根据本国情况制定相关法律以保障条约所规定的妇女权益，因此我国在1992年制定了《妇女权益保障法》，将条约的规定转化为国内法的内容[3]。另一种是纳入的方式，即条约无须转变就可以直接纳入国内法，例如《行政诉讼法》第七十二条：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。”这条规定虽然是以解决国际条约规定与国内法冲突为目的，但它也表明了条约在生效后直接纳入国内法，可以在国内直接适用，无须转变为国内法。

一般而言，条约规定缔约方在国际法上的权利义务关系，条约的主体是国家，各国公民只是权利和义务的对象。需要注意的是，《公约》为个人创设了权利义务，其序言中有明确的优先保护公众健康权利的表述，其内容也涉及公众的生命权、健康权以及儿童、妇女的权利，它不同于一般的国际条约，属于国际人权法领域的范畴，若一个国家全面和适当地履行《公约》，其履约效果将直接造福该国国民。有学者指出，要让国民充分地享有条约规定的权利和履行条约规定的义务，需要国家采取立法措施，实现私人的角色转换，使其从权利和义务的对象，变成权利和义务的主体[4]。如同《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》，《公约》规定的公民权利义务的实现也需要依托我国国内法的规定，使其完成从权利义务对象到权利义务主体的转换。由此可见，法官不能在审判案件的过程中直接引用《公约》的内容作为判案依据，当事人也无法直接引用《公约》保护自己的权利，《公约》只能以转化的形式在国内适用，因此，根据《公约》进行国内立法是保护公民权利的必然要求。由于目前我国尚没有一部综合性的控烟法律，为保障公民的生命健康权益，地方按照《公约》精神进行控烟立法就显得尤为必要。

三、《公约》的特殊法律属性决定了地方进行控烟立法的优势

1.《公约》作为框架公约的法律属性决定了其执行力不足

《公约》从性质上来说是一种框架公约，框架公约在法律效果上与其他多边条约没有不同， 其特殊之处在于条约的内容没有严格的权利义务条款，而是通过后来的议定书、附件或者附录对条约的内容特别是缔约方的实体性义务作进一步充实完善[5]。《公约》的目标在于建立全球范围内积极控制烟草的共识，它确立了减少烟草需求的价格和税收措施、禁止烟草广告、禁止向未成年人售烟等众多有待实现的议题，并不要求缔约国严格履行具体义务。《公约》的主要意义在于提升公众对于烟草使用导致的公共卫生问题的广泛性关注，具有缔约效率高、缔约国数量多、影响力广泛、执行力不足等特点。《公约》迄今已有180个缔约国[6]，覆盖全球90%的人口，是联合国历史上迅速获得最广泛接受的条约之一，但许多国家对于《公约》中规定的无烟政策的履行有很大差距，并没有按时完成《公约》规定的义务。

2.《公约》的人权法本质决定了权利实现的渐进性

《公约》是一个人权实现的渐进式公约，它考虑了烟草在各地流行程度的不同和各国面临的不同情况，许多条款为缔约方保留了“渐进履行”的自由空间。如，《公约》第四条的指导原则之三表述为“结合当地文化、社会、经济、政治和法律因素……以制定和实施有效烟草控制规划”。它的许多条款也为提倡性质，表述多为“鼓励、应考虑、宜、酌情”等，只是要求缔约国努力达到《公约》的目标，对于执行没有严格的限制。正如已故的世卫组织总干事李钟郁在公约序言中所言：“世界卫生组织烟草控制框架公约作为公共卫生的一项手段能否取得成功将取决于未来数年我们在国家中为实施这项公约所做的努力和政治承诺。一项成功的结果将是全球所有人在公共卫生方面获益。”[7]从世界各国的实践经验来看，《公约》的实施效果也的确在很大程度上取决于各缔约国政治、社会、经济、文化等环境因素的发展和完善。

3.地方立法机关有善意履行《公约》的责任

一个合法缔结的条约，在其有效期间内，当事国依据“条约必须信守”的基本原则，有依约善意履行的义务。我国加入的国际条约，对于我国国内的国家机关、企事业单位、社会团体和公民也具有与国内法一样的约束力[8]。《公约》自2006年1月9日在我国正式生效之日起，就对我国有了法律效力。《公约》适用的空间范围包括我国全部领土（香港、澳门除外），我国中央和地方的立法机关、行政机关、司法机关都有善意履行《公约》的义务。尽管基于《公约》的特殊属性，我国的履约压力不大，但控烟关系到民众的生命健康安全，在现有条件下，地方立法机关仍应努力积极推动控烟立法、解决烟草危害问题，以保障民众的健康权利。《公约》提供了全球公认的控制烟草的最有效办法和措施，它是在各国控烟实践基础上总结出来的，具有较强的科学性和可复制性，特别是关于无烟环境、戒烟公共服务、禁止促销和赞助、对未成年人的保护、教育交流培训和全民参与等有实质性内容的规定，可以为地方控烟立法提供有效的方法策略，具有良好的指导意义。

4.地方立法可以更好地将《公约》的规定与地方实际相结合

我国幅员广、人口多，各个地区的经济、政治、文化发展很不平衡、差异较大，时至今日烟草业仍是一些省市的支柱产业，完成产业的升级替换也需要一个过渡阶段，从国家层面上来说，不可能超越我国现有的社会经济承受力去达到《公约》的目标，这也是我国进行统一的控烟立法进程缓慢的原因之一。同时国家立法时要综合考虑全国各地的情况，不可避免地原则性要强一些，可操作性差一些。相比而言，地方进行控烟立法则相对简单，也具有较强的针对性，既能够最大程度贴近《公约》的规定要求，又能充分反映本地经济、政治、文化、风俗、民情等因素对立法调整的需求程度，根据本地区的实际情况确定禁止吸烟的范围、选择切实可行的控烟执法模式等，既能确保立法、执法、守法的有机统一，也能最大限度地保护公民的生命健康权益。

近年来，我国有地方立法权的城市控烟立法相对活跃。尤其是自《公约》生效以来，各地的控烟立法加速进行，立法质量不断提高，依照《公约》精神进行地方立法、修法的城市已超过10余座，继杭州、哈尔滨、天津、青岛、深圳等地完成了控烟立法后， 2015年6月1日《北京市控制吸烟条例》也正式实施。这些城市从立法到执法积累了丰富的经验，并且经过多年烟草烟雾危害的宣传，民众对控制吸烟的认可度大大提高，为国家进行统一立法奠定了基础。

注释：

[1][2]王铁崖主编：《国际法》，法律出版社1995年版，第24页。

[3][4]王勇著：《条约在中国适用之基本理论问题研究》，北京大学出版社2007年版，第167、30页。

[5]参见张小平：《论框架公约》，载《外交评论》2007年第4期。

[6]参见WHO网站，http：//www.who.int/fctc/signatories_

parties/en/.

[7]沈敏荣：《论〈烟草控制框架公约〉的特点和性质》，载《法学论坛》2007年第5期。

[8]孙国华、朱景文主编：《法理学》，中国人民大学出版社1999年版，第263页。

（作者单位：北京市人大常委会教科文卫体办公室）