社区服务是城市居民社区参与的“催化剂”吗?——基于全国108个城市社区的实证研究

张 欢，褚勇强

社区是城市的基层单元和社会治理的微观基础，是解决老龄化、失业、计划生育和流动人口等领域社会问题的重要抓手和平台。无论从社区发展的理论，还是西方国家经验来看，通过促进城市社区发展来解决相关社会问题是一个重要的政策维度和有效的政策选项。社区发展的目的之一是促进居民积极参与本社区的公共事务。我国社区相关法律和政策均强调社区参与的原则和目标，如中办和国办2010年《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》中，提出社区建设的基本原则之一是“政府主导、社会共同参与”。因此，如何促进居民有效、广泛地参与社区建设，对于社区发展具有重要意义。但是，在我国城市社区发展实践中，社区参与不足长期普遍存在。对此，近年来中央和各级地方政府主要的对策是通过加强和改进社区服务来推动社区发展，提高社区参与，如2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》和2011年《社区服务体系建设规划 (2011—2015年)》。那么通过加强和改进社区服务是否提高了社区参与呢?笔者将对此进行实证研究。

一、理论框架

(一)社区服务与社区参与

居民社区参与受外部和自身多重因素的影响。从制度环境看，一方面，社区治理架构过度行政化造成了社区内缺乏居民关心和需要的公共资源和共同利益，降低了居民的社区认同，削弱了居民社区参与的动机;另一方面，随着“单位制”的解体和街居体制改革的深入，居民与社区的联系愈来愈密切，居民社区利益的扩大非常明显。从居民个体来看，个人的社会资本、住房产权属性、个人资源等也会影响到居民社区参与的频度和深度。①涂晓芳、汪双凤:《社会资本视域下的社区居民参与研究》，《政治学研究》2008年第3期。

运用社会资本理论来解释社区参与是当前研究的一个热点，该理论认为居民在社区中已经拥有的社会网络和个体资源会影响其社区参与动机。②涂晓芳、汪双凤:《社会资本视域下的社区居民参与研究》，《政治学研究》2008年第3期;桂勇、黄荣贵:《社区社会资本测量:一项基于经验数据的研究》，《社会学研究》2008年第3期。还有研究者从产权视角出发，关注住房产权对于个体参与积极性的影响，认为拥有产权的居民社区参与积极性更高。①李骏:《住房产权与政治参与:中国城市的基层社区民主》，《社会学研究》2009年第5期。这些视角都在一定程度上对我国居民社区参与做出了解释。

个人与社区互动中的一些特征也对居民的社区参与状况产生影响，如居住时间、社区依赖度和居住满意度等，均对居民的社区参与起到了显著的正向作用。②陈振华:《利益、认同与制度供给:居民社区参与的影响因素研究》，硕士学位论文，清华大学社会学系，2004年。但这些变量还不能有效纳入到上述的研究视角中。因此有必要引入居民与社区互动的视角，其主要体现为社区服务。

从功能而言，社区不仅提供居住空间，社区服务也是社区的重要功能，并且在社区与居民互动中占据核心的功能性地位。相比其他公共服务，社区服务中，居民扮演更重要角色。一方面，可通过社区居民的集体行动和自我服务来满足居民相关服务需要，另一方面，在政府机构、志愿组织和其他相关组织等主体递送服务的过程中，也需要居民或社区领袖与之有效合作，以共同解决社区问题。③D．Heenan，“Learning Lessons from the Past or Re-visiting Old Mistakes:Social Work and Community Development in Northern Ireland，”British Journal of Social Work，Vol．34，No．6，2004，pp．793-809．于是，从社区服务的视角来看，居民的有效参与有助于提高社区服务项目的实施效率、可持续性及公平性，并为项目本身注入集体力量，而社区服务也在递送过程中动员了社区居民的参与。④J．Midgley，Community Participation，Social Development and the State，London ＆ New York:Methuen，1986．因此，西方的社会发展学派认为，社区服务是社区发展的催化剂，基于社区服务的社区发展策略会显著地影响个体的社区参与行为。⑤J．Chow and L．Cheng，“Social Development Issues，”in J．Chow，ed．，Special Issue:Social Policy，and Social Development，2011．

(二)我国城市社区发展路径模型

20世纪70年代，西方国家的社会发展过程在社区层面引发了新的紧张与冲突，社区发展研究正是在这一背景下兴起。⑥陈涛:《社会发展与社区发展》，《社会学研究》1997年第2期。近年来，由于国内城市化快速发展，各类社会问题不断凸显，也促使我国学界开始重视社区发展研究。在多数研究中，社区发展的核心内容被定义为对经济发展的社会后果/问题的一种应对策略，比如养老、失业、犯罪、健康和家庭危机等。然而不同的研究对社区发展的目的和评价又有不同的界定。目前学术界主要有两种主流认识。

一是社区发展在不同发展水平的社会中具有不同的发展目标。比如，在西方发达国家，社区发展追求的是“资源和权力的共享”，强调当地社区居民自下而上的组织和参与活动，这有助于促进邻里互相依赖，并在社区参与的过程中提升个人、家庭和社会资本，作为个人融入社会主流的基础。⑦T．Mizrahi，“Strategies for Effective Collaboration in the Human Services，”Social Policy，Vol．29，No．4，1999，pp．5-20．而发展中国家的社区发展则追求“资源的获得和生产力的提高”，比较强调整个社会的发展。⑧F．Bregha，“Community Development in Canada:Problems and Strategies，”Community Development Journal，Vol．5，No．1，1970，pp．30-36．

二是社区发展在不同发展水平的社会中具有不同的评价标准。在西方发达社会中，对社区发展水平的评价基于“公民社会的发育程度”，比如，第三部门、志愿组织等在满足居民需要中所发挥的作用。⑨P．F．Drucker，“The Age of Social Transformation，”The Atlantic Monthly，November 1994．而对于发展中国家来说，社区发展通常以“社区资源的增加、社区服务评价的改善和社区生活质量的提高”作为评价标准。[10]Q．Xu and J．C．Chow，“Urban Community in China:Service，Participation and Development，”International Journal of Social Welfare，No．15，2006，pp．199-208．

基于这两类认识，徐庆文等从社区服务递送角度，构建了我国的城市社区发展路径模型 (图1)。

该模型中，由政府自上而下推行、以政策为导向的社区服务递送策略，是社区发展的主要外部推动因素，为居民及社区服务受益者在社区场域内开展非正式的社区参与和决策导向的社区参与提供了宏观的机会结构。模型将社区发展分为三条路径:路径一是以普通居民为主体的非正式的、草根的社区服务参与路径;路径二是以普通居民为主体的正式的、决策导向的社区公共事务参与路径;路径三是以社区服务受益者为主体的社区参与路径。路径中，模型加入了“社区生活质量”作为中间环节，从居民对社区服务感知的角度来衡量社区发展状况。“社区生活质量”既是一种动机，影响社区参与的具体路径，又是一种目标或评价标准，决定了社区发展路径的指向。该理论指出，社区发展的最终目标是实现自下而上的社区参与，换言之，只有存在广泛、深入的社区参与，社区才会具备更为丰富的社会内涵，而不仅仅是以居住的空间关系形成的单一概念。该模型的总体逻辑是社区服务为居民的社会互动和文化互动提供了机会，而随着社会和文化互动的提高，社区居民有组织的活动也会相应增加，也就是社区参与水平的提高。①Xu and Chow，“Urban Community in China:Service，Participation and Development，”pp．199-208．

图1 中国城市社区发展模式

(三)理论框架和研究假设

本研究中的社区服务具体指我国当前推行的城市社区建设战略中所包括的社区卫生、文化、治安、环境等广义上的服务。本研究关注的社区参与，可以视为社区居民为了上述服务的改善而形成的，与社区居委会、业主委员会等社区治理组织的互动。本研究暂不关注社区服务受益者及非正式社区参与，将采用上述社区发展路径模型的路径二为理论依据，并构建图2所示分析框架。

图2 社区服务与社区参与

社区居民参与社区公共事务决策的重要动机是为了改善社区生活质量。社区服务的结果也指向社区生活质量的提高。有待检验的问题是社区生活质量的改善是否促进了社区参与?

社区居民在社区参与上的差异，在很大程度上是由于社区居民在社区生活质量感知上的差异造成的。本文研究假设为:社区服务质量感知与社区参与呈正相关关系，即社区生活质量感知越高的社区居民，他们的社区参与程度越深。

二、数据来源与研究设计

(一)数据来源

本文所用中国公民公益行为数据，由北京师范大学社会发展与公共政策学院2011年8～12月调查获得。调查采用多阶段分层随机抽样。首先，综合考虑区域分布、人口规模和经济发展水平等因素，在全国抽取了27个城市。其次，在每个城市抽取老旧社区、商品房社区、单位大院和保障房社区四类社区各一个。之后，在每个社区随机抽取50户家庭。数据有效样本包括5353户家庭 (被访者)。样本基本特征详见表1。

表1 样本基本特征

(二)研究设计

1．因变量

本研究因变量为社区居民基于决策导向，即围绕社区公共事务而进行的自下而上的社区参与状况。国内对城市居民社区参与的研究集中在对社区参与理论和维度的讨论，以及对城市居民社区参与现状的描述和影响分析上。“社区参与”被认为是个体与个体之间、个体与政府或国家与社会之间不断互动的过程。在这个过程中，居民的参与不仅能提高服务递送质量、降低递送成本，还能创造出社区的归属感和共同体意识。

社区参与具有多重维度，主要包括邻里互助、志愿参与和决策参与等，并且存在着由低到高的递进关系，通常分为低、中、高三层次，分别由居民对最终决策影响力的大小决定。①莫泰基:《公民参与:社会政策的基石》，香港:中华书局，1995年，第31页。S．R．Arnstein，“A Ladder of Citizen Participation，”Journal of the American Institute of Planners，No．35，1969，pp．216-224．

因此，考虑社区参与内容的综合性、参与目的和参与机制的多样性，本研究将“社区参与”分解为“社区事务的参与深度和参与范围”两个维度。问卷中设置两个题项从这两个维度对被访者的参与程度进行调查。

针对社区参与深度，问题为“关于社区服务如果您有一些意见和建议，您可能会采取哪些方式来表达?”，选项包括:①就是自己想想，但不采取任何行动;②和其他居民沟通和商量;③联系居委会，反映意见和建议;④联系基层政府 (街道办等)，反映意见和建议;⑤联系业主委员会，反映意见和建议;⑥没有意见和建议;⑦其他。

针对社区参与范围，调查问题为“作为社区服务的受益者，您和家人是否有过以下方式的参与?”，选项包括:①获得有关社区服务的信息;②就改善社区服务，表达意见和建议;③参与社区服务的决策 (如果存在居民议事、投票机制);④无任何形式的参与;⑤其他。

这两个问题中，每一个选项均代表了不同的社区参与程度。目前，我国城市社区管理格局中，仍以街居管理体制为核心，即街道办事处主导着社区管理，社区居民自治委员会则是社区管理的主要执行者。此外，业主委员会、社区服务组织等也作为辅助性组织越来越多参与到社区管理中。因此，可认为街道办和居委会是社区中首要的社区参与组织，业委会等则次之。根据莫泰基关于社区参与层次的定义，直接联系街道办或居委会反映意见和建议 (反映社区参与深度)，或者参与社区服务决策(反映社区参与范围)，属于最高层次的“决策/管理”，本文定义其为深度水平的参与;与其他居民沟通商量，或联系业主委员会，反映意见和建议 (反映社区参与深度)，或者，就社区服务表达意见(反映社区参与范围)，接近于中间层次的“表态、执行”，本文定义其为中度水平的参与;仅停留在个体思考，没采取任何行动，也没有意见建议 (反映社区参与深度)，并只作为社区服务信息的接受者，无任何形式的参与 (反映社区参与范围)，接近于最底层次的“观察”，本文定义其为低度水平的参与。②莫泰基:《公民参与:社会政策的基石》，第31页。另外，在参与深度和参与范围两个问题中都设置了“其他”及开放性回答选项。从数据结果来看，两个问题均无表明被访者深度社区参与行为的开放性回答，而考虑社区参与是一种积极性行为，因此将两个问题中选择“其他”选项也作为低度水平的参与。同样也是基于对社区参与的这种理解，参与深度和参与范围两类中，深度水平的参与只需有一项行为符合即可，低度水平的参与指完全没有任何高水平的参与行为，中度水平的参与介于二者之间。根据这一定义，本文界定社区参与层次变量的三个水平，分别命名为“低度参与”“中度参与”和“深度参与”，分别赋值为1、2和3，详见表2。

表2 因变量社区参与赋值

2．自变量

社区研究通常采用“社区资源的增加、社区服务评价的改善和社区生活质量的提高”来评估社区发展水平。①Xu and Chow，“Urban Community in China:Service，Participation and Development，”pp．199-208．因此，本研究使用“社区生活质量”来衡量基于社区服务的社区发展水平。社区生活质量是指居民围绕社区服务的体验而产生的主观评价，并非社区居民个体的总体生活满意度。因此，调查问题为“总体来说，您对社区服务满意吗?”。选项采用从“非常不满意”到“非常满意”五个等级。表3列出了调查结果。已有研究表明，满意度调查普遍存在结果偏高的问题。②戴维·罗伊斯、布鲁斯·A·赛义、德博拉·K·帕吉特et al:《公共项目评估导论》，北京:人民大学出版社，2007年。本研究所使用数据也存在类似问题。因此，本研究对这一变量做以下处理:将“非常不满意”“不满意”和“一般”三个选项合并为“不满意”类别，赋值为1，“满意”选项赋值为2，“非常满意”选项赋值为3。

表3 居民对总体的社区服务满意度评价 (N=5285)

3．其他变量

居民社区参与还受到一系列个体因素的影响，本研究选择了其中最为普遍和代表性的一些变量纳入模型，包括被访者年龄、性别、婚姻状态、教育水平、工作状况、政治面貌、家庭经济状况 (家庭年消费额对数值)以及在社区居住时间等。③桂勇、黄荣贵:《社区社会资本测量:一项基于经验数据的研究》，《社会学研究》2008年第3期。此外，考虑我国社区服务的实际状况，还将社区类型纳入模型。

4．模型选择

根据本研究的理论框架和变量选择，采用Ordered Probit模型来估计社区生活质量感知与社区参与程度之间的关联性，并基于其边际效应来估计社区生活质量感知对社区参与程度的影响程度。

三、数据分析和结果

表4 居民社区生活质量感知水平与社区参与水平的相关分析 (N=5243)

从表4可见，社区生活质量感知水平与社区参与之间具有显著相关性。对社区生活质量非常满意的居民有更高比例的深度社区参与，而对社区生活质量不满意的居民中深度社区参与的比例要低得多。反之，对社区生活质量不满意的居民则有更高比例的低度参与。

从表5看，受访者所感知社区生活质量对社区参与具有显著影响，相比满意组，非常满意组的受访者对社区参与程度有显著的正向影响，而不满意组有显著的负向影响。这一结果表明本文的假设成立。

表5 居民社区生活质量感知与社区参与的Ordered Probit模型分析结果 (N=4718)

模型中其他变量的影响与已有研究结果基本一致。性别、年龄、是否党员、是否在婚、就业状况、家庭经济状况和居住时间对社区参与均有显著影响。男性、党员、在婚、有工作，以及在社区居住时间更长者的社区参与程度显著更高。60岁以上组社区参与程度最高，31～60岁组社区参与程度也比16～30岁组高。受教育程度对社区参与无显著影响，这符合中国城市社区非精英主导的运行机制的特征。相类似，家庭经济状况对社区参与有显著的负向影响，也反映着同样的社区特征。此外，在社区类型方面，新建商品房小区的社区居民比老旧社区的居民的社区参与程度要低，其他三类社区间无显著差异。因为社区居民间社会关系的形成有赖于长时间共同居住的经历，而社区居民间社会关系对于社区参与有至关重要的影响，所以普遍具有更长历史的老旧小区的居民的社区参与程度更高，而时间较短的新建商品房小区的居民的社区参与程度较低。

Ordered Probit模型的回归系数只能反映相关性的方向，并不能反映相关性的强度，因此，有必要进一步分析影响因素的边际效应估计值 (marginal effects estimates)。边际效应估计值是指当模型的协变量变化一个单位时，研究对象进行“深度社区参与”的概率增长或降低的幅度。当控制其他变量后，不满意组和非常满意组社区生活质量的边际效应估计值分别为-0．169和0．094。这表明，相对于对社区生活质量感知为满意的居民，对社区生活质量感知不满意的居民有更高社区参与程度的概率要低16．9%，而感知非常满意的社区居民有更高社区参与程度的概率要高9．4%，且这一结果具有非常高的统计显著性。此外，社区生活质量的边际效应估计值的绝对值要比其他社区参与程度的影响因素高许多 (从1．65倍到5．63倍)，说明居民对社区生活质量感知比其他因素更为重要。

总之，无论从模型回归结果还是从边际效应估计值来看，均验证本文假设成立。

四、结论与讨论

本文通过实证研究验证了所提出研究假设成立，即城市社区居民对社区生活质量的满意度越高，社区居民的社区参与程度就越高。因此，基于社区服务的社区发展方式能够显著提升居民的社区参与程度。

社区生活质量，指包括社区卫生、文体设施、社区治安和社区组织等在内的社区环境对社区居民生活的影响，它直接影响到社区居民与社区管理主体或组织间的互动。社区居民对所需要的社区服务感到满意，会增加他们对社区服务的关注度，为了维持和改善社区生活，社区居民便会积极参与社区事务，围绕社区服务递送，参与和影响社区管理主体或组织与社区服务相关的决策。社区服务质量的高低，还会影响社区居民的社区认同，也影响着他们的社区参与程度。可以预见，当居民意识到社区在满足自身需要和提升生活质量方面的重要性时，会更加积极主动地参与到社区事务管理和决策过程中。这一结果也进一步证实了社区服务可能是我国城市社区居民参与社区事务的重要动力，并且为“社区服务可能是社区发展‘催化剂’”的理论推断提供经验支持。此外，社区生活质量对居民社区参与的影响强度要远高于社区居住时间，也说明，相对于简单的社区认知度，社区的功能性作用(提供社区服务)的影响更大。因此，社区服务项目的扩展和丰富能够促使社区居民回归社区。

同时，从本研究结果看，社区居民对社区生活质量总体上处于满意的状态。虽然这一结果可能偏高，但也说明我国自上世纪90年代开始的城市社区建设工作，以及所采取的以改进社区服务为中心的社区发展策略，确实提升了居民的社区生活质量。

基于上述研究笔者建议在城市社区服务与管理体制的改革中，应继续以加强和改进社区服务为中心，认真研究社区层次影响居民生活的具体内容，重点解决社区居民最关心、最迫切的服务需要，通过改善社区居民的社区生活质量来促进社区参与。

本研究对社区服务仅从居民的社区生活质量层面进行探讨，下一步研究需要深化和完善更为系统的社区服务指标体系。