南沙岛礁开发中的保护管理刍议

南沙岛礁开发中的保护管理刍议*

*课题《日本的海洋立法对我国南海战略的启示》系列论文之一(HNSK(Z)13-37)。

王婧

三亚学院法学院，海南三亚572000

摘要：南沙群岛的岛礁保护问题常引起世人的关注。因南沙群岛有着独特的地理位置及历史沿革，这使其与其他岛礁相比更具有不寻常的价值，对其保护与管理更彰显特殊性及战略意义。正视南沙群岛岛礁开发中所面临的问题，合理利用我国的法律、政策以及经济优势确保岛礁资源的安全仍需认真思考。

关键词：南沙岛礁；保护管理

中图分类号：P208;P74

作者简介：王婧，女，三亚学院法学院，讲师，研究方向：法学理论，国际法。

一、南沙群岛的概况

(一)地理概况

南沙群岛是南海诸岛中位置最南、岛屿数目最多、散布范围最广的珊瑚礁群，位于北纬3°40'至11°55'，东经109°33'至117°50'。北起雄南滩，南至曾母暗沙，东至海里马滩，西到万安滩，南北长500多海里，东西宽400多海里，水域面积约82万平方公里，约占中国南海传统海域面积的五分之二。周边自西、南、东依次毗邻越南、印度尼西亚、马来西亚、文莱和菲律宾。

南沙群岛及附近海域是中国唯一一个位于珊瑚礁核心分布区的海域，有230多个岛屿、礁滩和沙洲，是岛礁最多的一组群岛。其中有11个岛屿，5个沙洲，20个礁是露出水面的。太平、南威、中业、马欢岛是其中较重要的岛屿。

(二)历史沿革

早在公元前2世纪的汉武帝时代，中国人民就先后发现了西沙群岛和南沙群岛，并陆续来到这两个群岛辛勤劳作。唐宋以后中国人民继续在西沙群岛和南沙群岛生活并以捕捞为生。有史籍记载：“唐贞元五年(公元789年)以琼为督府……，外有千里长沙、万里石塘。”长沙即为西沙群岛，石塘为南沙群岛，当时已归入我国版图。明清时代，中国政府将西沙群岛和南沙群岛划归广东省琼洲府管辖。①20世纪三四十年代，西沙群岛和南沙群岛一度为外国列强侵占，中国在抗日战争胜利后收复西沙群岛和南沙群岛，直到今天，南沙群岛中最大的太平岛仍由中国台湾方面驻军把守。1959年3月，中国海南行政区在西沙永兴岛设立“西、南、中沙群岛办事处”；1988年海南建省，西沙、中沙、南沙群岛隶属海南省；2012年6月，国务院正式批准，撤销西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，建立地级三沙市，政府驻西沙永兴岛。长期以来，中国军队、渔民及科学工作者对南沙群岛及其附近海域的巡逻、渔业生产和考察活动从未间断。

二、南沙群岛的地缘价值

1968年—1969年，美国海洋地质学家埃默里发表报告指出南海海上油气资源远景诱人，立即引起世界各国特别是南海周边国家的强烈反响。初步估算，南海的石油地质储量约为200—300亿吨，天然气约8300亿立方米，被称为“第二中东”。南海南部全部或部分在中国传统疆界线以内的新生代含油盆地包括曾母盆地、文莱—沙巴盆地、笔架南盆地、礼乐滩盆地、南薇盆地、北康盆地、万安盆地、中建及中建南盆地、巴拉望盆地，总面积约4.1×105平方千米，多数盆地分布在南沙群岛。南沙群岛周围海域丰富的油气资源为我国周边国家比如马来西亚、菲律宾、越南、文莱等国带来了巨大的经济效益，也由此引发了一些不愉快的岛礁争端问题。

南沙群岛具有特殊的地理位置，地处太平洋和印度洋之间的国际航道交汇处，成为扼守马六甲海峡，巴士海峡，巴林塘海峡，巴拉巴克海峡的关键，又在越南金兰湾基地和菲律宾的苏比克湾基地之间，此战略要道决定了南沙群岛重大的战略价值。

三、南沙群岛岛礁利用与保护管理

南沙群岛是我国的固有领土，行政区划上属于海南省三沙市管辖。对于政治、经济、军事上有重要战略意义的岛屿海域如何利用和管辖，我们需要认真的思考。

(一)岛礁开发利用中面临的问题

由于南沙群岛特殊的地缘位置，岛礁的开发利用除了环境破坏、资源枯竭等共性问题以外还有其自身的特殊性。

1.南沙海域的主权管辖问题

南沙海域有地名的200多个岛礁里，有相当一部分是高潮时也无法露出水面的礁滩和沙洲，比如曾母暗沙，是一种水下珊瑚沙洲，其最高点仍在在海面以下19米左右处。此外除了太平岛，其他岛礁也不具备靠自身资源维持人类居住的条件，中国大陆控制的永暑礁、赤瓜礁、东门礁、南薰礁、渚碧礁、华阳礁、美济礁等7个岛礁，都是面积不大、没有淡水的礁。也就是说南沙群岛大部分岛礁都是隐藏与水下、无人居住的岛礁。按照现代海洋法有关岛屿的原则规定，我国将丧失对南沙大部分岛屿和沙洲提出领土主权要求的基础。这说明在现代国际海洋法原则下，南沙那些大大小小的岛礁有可能不被认为是中国的，即便是中国的，也没有多少主权管辖的海域。果真如此，我国在这片海域的海洋权益将会消失。包括海洋及其底土所有生物资源的管理、养护、勘探、开发权；海洋环境的监察与保护权；科学研究的优先权；航海航空交通管制权等。

我们当然不能就这样放弃掉海洋权利，所以，我们需要九段线。我国的地图中，大家会在南海海域看到9条不连续的线，类似陆地国家疆界的绘制。这就是“南海传统疆界线”(简称9条断续国界线)。它是中国对该海域最早发现、最早开发、最早并持续进行行政管辖权的确认；是中国对传统海疆的主张线。有学者认为线内的岛屿、岩礁及低潮高地均为中国的领土，线内的水域也为中国的历史性水域。“传统海疆线”符合历史实际，明确了我国享有的权益。但“9段线”的法律地位仍需要国内加强海洋立法进一步明确，以便为我国的海洋维权提供法律支撑。

2.南沙岛礁的实际控制问题

按照中国传统海疆线理论，南沙群岛是我国的固有领土没错，但由于历史原因并不是所有的南沙群岛都在中国的实际控制之下。这也为中国行使领土主权对岛礁进行利用管理带来了不小的阻碍。

如图1所示，南沙群岛的南、西、东海区都遭到别国侵占。马来西亚矿区北部伸进了中国断续国界线的范围以及南沙群岛岛礁区；菲律宾把尹庆群礁和郑和群礁地区租给外国公司，都在中国断续国界线内进行石油钻探；越南目前已占据南沙群岛的29个岛礁，并继续在有争议的区域进行油气勘探。

(二)岛礁利用与保护政策

1.加强海洋立法，明确“9断线”的法律地位

我国关于海岛保护的立法模式属于分散立法模式。虽然2010年3月1日起施行了《海岛保护法》，但更多与海岛保护相关的法律规定散见于各相关法律法规之中，各相关法律、法规、部门规章及规范性文件、地方性法规及地方政府规章、立法及司法解释等共同构成了海岛保护法律体系。根据《海岛保护法》第1条以及《无居民海岛保护与利用管理规定》第1条、第17条的规定，保护海岛生态是立法的直接目标。所以我国的海岛开发利用原则上采取可持续发展战略，保护优先。但针对某些具体的岛屿比如面对南沙岛礁的特殊性，《海岛保护法》有力使不出，确认“9断线”的法律地位属前提要务。我国一直以来没有宣布钓鱼岛、南沙群岛等争议海域的领海基线，导致有些国家以此为借口肆意侵犯我领海、领空，掠夺我海洋资源。国际法上就岛屿归属问题有4个标准：谁最先发现这个岛屿，谁最先命名这个岛屿，谁最先在岛屿上实施行政管辖并长期不间断的实施行政管辖，国际社会是否予以认可。②我国符合这四个标准，为此要尽快立法明确“9断线”法律地位，提供切实有效的法律依据。

2.加强海上执法，维护海岛主权

我国对于海岛主权的维护特别是南沙群岛主权争议一方面呼吁有关国家回到通过协商谈判的方式和平解决岛屿主权争端的轨道上来，另一方面也加强了对争议岛屿的巡航执法，强化对争议岛屿的主权管辖，并积极出台相关政策，维护我国海岛主权和海洋权益。比如整合了海监、渔政、海事、海关、边防海警等海上维权队伍，逐步实现海上维权队伍的多功能化和准军事化，加强了执法力度。另外中国海军的整体实力也在大幅提升，这对于震慑周边存有野心和侥幸心理的国家起到了重要的震慑作用。除了当前在海上、空中巡察外，还需必要的登岛活动，比如资源开采、科学考察等维护海洋权益的活动。

3.加强舆论宣传，宣示海岛主权

舆论宣传也是针对南沙群岛岛礁保护的必要手段。包括重新绘制放大南海区域的中国地图、出版最新南沙群岛卫星遥感影像图集等，官方及民间的舆论导向要让全国人民了解我国南海诸岛、了解九段线、了解南海岛礁争端，激发民众的主权意识、爱国意识以及维权意识。

4.南海经济制度化，以经济存在彰显主权

以国家之力保障本国人民的经济权益，能够使人民有极大地国家荣誉感及自豪感，并且通过本国人民的经济生活可以切实彰显国家主权。比如积极鼓励渔民去南海捕鱼，发展渔业生产；鼓励中国的石油公司在南海建立勘探平台，开采石油资源；鼓励旅游公司开拓南海旅游资源等。

南沙群岛的岛礁资源因其特殊的地缘因而在开发利用上不能完全套用普通海岛资源的管理，除了《海岛保护法》等相关法律中规定的海岛规划、开发许可、登记管理、海岛环境管理机制等方面的管理以外，更需要从外交、军事、政治、立法等多方面采取积极主动的手段和对策保障南沙群岛岛礁的主权权益和战略资源不受侵犯。

[注释]

①陈史坚,钟晋梁.南海诸岛志略[M].海南：海南人民出版社,1989.

②肃汉强.“九段国界线”南海维权的法律保障[N].中国海洋报,2011-1-28.

[参考文献]

[1]谭柏平.海洋资源保护法律制度研究[M].北京：法律出版社,2008.

[2]李永军主编.海域使用权研究[M].北京：中国政法大学出版社,2006.

[3]张耀光.中国海岛开发与保护——地理学视角[M].北京：海洋出版社,2012.

[4]齐连明,张祥国,李晓东.国内外海岛保护与利用政策比较研究[M].北京：海洋出版社,2013.

[5]郭飞,俞兴树等.海域使用和海岛保护行政执法实务[M].北京：海洋出版社,2013.