农村居家养老服务发展的实践困境和优化路径

袁 雅 莎

(南阳师范学院 马克思主义学院，河南 南阳 473061)



农村居家养老服务发展的实践困境和优化路径

袁 雅 莎

(南阳师范学院 马克思主义学院，河南 南阳 473061)

摘要：养老保障服务供需失衡是我国农村养老保障发展中的重要问题，逐步发展居家养老服务是化解农村养老服务供需失衡的重要路径。然而由于政府重视程度不够，养老服务资源匮乏、养老服务发展的外部环境欠佳导致农村居家养老服务发展相对滞后。农村居家养老服务的健康发展,需要不断强化政府责任，完善社会支持体系，整合服务资源以及优化发展环境。

关键词：人口老龄化；农村居家养老；困境；优化路径

一、农村养老服务发展面临的困境：供需失衡

(一)农村养老保障服务需求快速增长

根据第六次全国人口普查的数据显示：我国60岁及以上人口占总人口13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%。同第五次全国人口普查相比，比重分别上升2.93个和1.91个百分点。预计到2015年，60岁以上老年人口达到2.16亿，约占总人口的16.7%[1]。人口老龄化的快速发展导致老年人养老服务需求的快速增长，而伴随人口老龄化快速发展的是农村人口的高龄化、空巢化和失能半失能化等特殊老年群体数量的不断增加。特殊老年群体数量的不断增加，进一步催生了农村老年人对生活照料、医疗服务、护理服务等养老保障服务需求的快速增长。

(二)农村养老保障服务供给严重不足

农村养老保障服务需求的快速增长需要与之相对应的养老保障服务供给，否则，将会产生养老保障服务需求和供给之间的矛盾与冲突，不利于保障农村老年人的养老服务需求，不利于农村老年人群有尊严地度过晚年生活。然而伴随着我国农村养老保障服务需求不断增长的是养老保障服务供给能力严重不足，供需矛盾异常突出。第一，传统家庭养老保障服务功能弱化。家庭保障是传统社会中最理想的一种老年保障方式，特别是在生活照料和情感慰藉层面具有独特的功能，但是家庭保障本身是脆弱的、不稳定的、非制度化的保障方式，保障服务的可及性和保障服务水平的高低与子女数量的多少、子女的孝道观念、子女与父母的居住距离以及养老保障服务能力等因素相关。随着计划生育政策效果的凸显，独生子女数量的逐步增多、子女与父母之间的远距离居住以及农村社会代际关系失衡等，使得传统家庭保障服务功能不断弱化。第二，社会养老保障服务功能缺失。从社会保障制度发展的角度来说，政府应该是农村社会保障最主要的责任主体，然而由于城乡二元经济社会结构的持续存在，我国未富先老、未备先老的现实资源约束，国家财政支持的有限性使得我国农村社会养老保障覆盖面有限，老年保障水平较低，而且养老保障制度供给主要集中在经济性物质保障，缺乏对老年人生活照料和情感慰藉等基本养老需求的相关制度安排。即使存在零星的社会养老保障服务，其主要的对象也仅局限于三无老人、五保老人等特定人群，无法涵盖更多有养老服务需求的老年人。第三，个人自我服务保障能力不足。自我保障是由老年人个人提供养老服务的一种养老方式，自我保障不仅能够有效满足农村老人的基本生活需要，提升老人的社会地位，而且可以弱化对家庭、社会保障的依赖，缓解家庭、社会保障的压力[2]。虽然当前我国农村社会老年保障已经从传统的家庭成员经济供养、生活照料、情感慰藉为主转变为老年人的经济自给、生活自理和情感自抚为主[3]，但自我保障毕竟是一种低水平被动式的养老保障方式，而且老人自我保障能力的高低与个体本身的经济能力、健康状况高度相关。因此，自我保障服务并不是一种有效的、可持续的养老方式，特别是对于缺乏生活自理能力的高龄老年人群来说，自我养老服务根本无法实现。第四，市场化商业养老保障服务失灵。市场化的养老服务对于部分具有一定经济能力的老年人群来说，具有一定的保障效果。然而市场化的保障服务方式与个人具有的经济能力是直接相关的，由于农村社会发展整体上相对滞后，对于大多数农村老年人来说，经济收入水平的有限性决定了他们享受市场化养老服务保障的能力相对较弱。另外,由于农村社会的空心化，老人居住空间的分散化，也使得养老服务业发展面临着规模不经济的发展困境，最终导致农村市场化养老服务供给严重失衡。

二、发展居家养老服务是化解我国农村养老保障服务供需失衡的重要路径

在家庭保障服务功能弱化、社会保障服务功能缺失、自我保障服务能力不足、市场化商业保障服务供给失衡、农村老人的养老服务需求与供给矛盾持续存在的情况下，亟须一种新的养老服务模式化解农村养老保障服务供需失衡，满足农村老人的养老服务需求，维护老人的养老保障服务权益。根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》:“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。”我国农村养老服务发展需要根据“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的要求，逐步发展居家养老服务，充分发挥居家养老服务的基础性作用。居家养老服务，就是老年人居住在家里，由政府、市场、社会、社区和家庭等为其提供生活照料、医疗护理和精神慰藉等服务，满足老年人居家养老服务需求的一种新型养老方式[4]。居家养老服务具有亲情守望、邻里互助的特点，既不脱离老人熟悉的环境和社会关系网络，又能够充分发挥家庭的养老保障服务功能。居家养老服务既能充分整合家庭保障、社会保障、自我保障和市场化商业保障服务的优点，又能有效规避单一养老保障服务方式之不足。最关键的是居家养老服务能够以较低成本满足农村老人多元化的养老保障服务需求，能够在社区范围内充分调动各种力量，整合各种资源满足农村老人的养老服务需求。

(一)居家养老服务能够以较低服务成本提供较高福利的养老服务

我国于2000年进入老龄社会时，人均GDP仅为949美元，相比较，瑞典、日本、英国、德国、法国等发达国家在进入老龄化时，人均 GNP 已达10000~30000美元，在全球72个人口老龄化国家中，人均GNP达10000美元的占 36%，10000美元至3000美元的占28%。我国的人口老龄化是“未富先老”的老龄化，薄弱的经济力量无法发展市场化养老服务[5]。由于城乡二元经济社会体制的存在，农村是我国经济社会发展的低洼区域，农村社会缺乏足够经济资源支撑市场化养老服务发展。从微观的角度来说，农村老人又是农村社会中的弱势群体，是贫困易发脆弱群体，个人经济供养能力严重不足。受缺乏足够养老服务资源的约束，农村养老服务只能采取一种成本较低福利较高的养老保障服务模式。而社区居家养老服务，相对于其他社会化养老保障服务方式，具有明显的成本优势，是在未富先老约束下能以较低服务成本提供较高福利的最优选择。

(二)居家养老服务能够有效整合养老服务资源

足够的养老服务资源是提供养老服务供给的前提和基础，任何一种养老服务模式都需要一定的人力、财力、物力等养老服务资源。但是由于我国农村社会经济发展相对滞后，各种类型的养老服务资源缺乏，只有使有限的养老服务资源得到优化配置才能有效解决农村老人多元化的养老服务需求。而居家养老服务模式在资源优化配置中具有其独特优势，既结合了家庭养老和机构养老的优点，也避开了传统家庭养老和机构养老的弊端，既利于减轻老年人家庭的经济负担，满足老年人恋家的需要，又能减轻养老机构的压力，缩小国家养老资金的投入，有效节约社会资源[6]。

(三)居家养老能够满足老年人多元化养老服务需求

当前农村社会不同老年人之间存在严重的异质性，既有低龄老人也有高龄老人、既有贫困老人也有富裕老人，不同类型的老年群体有着不同的养老服务需求，单一类型的老年保障方式难以充分满足老年人群多元的个性化养老服务需要。而居家养老服务本身就是以个体化服务为导向，是家庭保障、社会保障、自我保障和市场化商业保障的综合体，能够充分整合不同类型养老服务模式的优点，根据老年人养老服务需求的不同，提供个性化的养老服务内容。

三、农村居家养老服务面临的实践困境

(一)政府对农村居家养老服务的重视程度不够

从人口的规模和比重上来说，我国人口的老龄化在某种程度上是农村人口的老龄化，我国养老问题的重点和难点在农村[7]。不过由于城乡二元经济社会体制的存在，政府并没有把农村的养老保障作为重要的工作来抓，相反政府更侧重于城市养老保障发展，缺乏对农村养老服务的足够支持。在我国农村，老龄服务基础设施建设严重滞后、严重缺乏，功能不完善。根据抽样调查显示，在农村，老年活动室、老年大学、老干部活动中心、托老所、运动场地的覆盖率分别只有 28.6%、7.5%、18.8%、18.6%、33.3%[8]。

(二)农村居家养老服务资源短缺

首先，政策资源支持力度不足。居家养老服务的健康发展需要完善的政策体系为其提供制度化的保障支持。当前我国虽然已经制定了关于支持居家养老服务发展的相关政策，但是相关的政策资源只是零星地分散在中央政府和相关部委的政策文件中，缺乏具有刚性约束力的养老服务政策支持，无法引起地方政府的足够重视，无法有效激发社会资金参与农村居家养老服务发展的积极性。其次，财力资源匮乏。正如前文指出，我国人口老龄化是未富先老、未备先老的老龄化，国家缺乏足够的财力支持和资金储备来支撑农村老人的养老服务需求。而农村老人又是农村社会中收入水平较低的群体，并且是贫困易发群体，财力的匮乏使得他们无论是依赖于政府投入的福利性养老服务，还是依赖于老年人收入的市场化养老服务都无法得到有效保证。再次，人才资源缺乏。居家养老服务需要大量优秀护理人才，然而从当前的情况看，无论是专业的养老护工人员还是志愿者在广大农村地区都是不足的。最后，组织资源匮乏。长期以来我国是强政府弱社会的发展格局，农村社会组织发展相对比较迟缓，无法承担政府转移出来的公共服务职能，无法通过组织化的方式动员社会力量积极参与养老服务。

(三)农村居家养老保障服务的外部环境欠佳

居家养老服务的健康发展需要良好的外部环境，然而我国农村社会的整体外部环境并不利于居家养老服务发展。首先，农村社会经济发展水平影响社区居家养老服务发展。老年人养老方式的选择受制于社会经济发展水平和文化传统，不同的社会和同一社会的不同发展阶段，老年人的养老模式选择会有很大的不同[9]。农村养老服务同样受制于社会经济发展水平，社会经济发展水平的落后性制约着农村老人消费居家养老服务的能力。其次，农村老人的养老服务需求不足。老人对居家养老服务的需求是发展养老服务的前提和基础，如果缺乏足够养老服务需求则难以产生养老服务供给。我国农村老人对养老服务需求不足影响了社区养老服务的持续性发展。当前农村老人对养老服务的需求既有客观条件不足，如收入水平有限，也有主观意愿的缺失，如老年人由于观念保守容易产生对家庭养老的依赖性，在内心深处并不认可甚至排斥社会化的居家养老等社会养老服务模式。毕竟我国家庭养老体系已绵延数千载，由家庭到社会的养老体系转型需要很长的接替过程[10]。再次，农村社会的空间布局影响居家养老服务的有效供给和运行效率。随着农村青少年人口的持续流动，农村社会出现严重的人口空心化，老年人之间的居住空间相对比较分散，影响了养老服务供给的服务半径，因为一定区域范围内农村老人的数量有限，对养老服务需求的总量有限。无论是政府投入还是市场运作都将面临难以产生规模效应的问题，难以产生养老服务的规模经济效益，影响了社区居家养老服务的有效供给和运行效率。

四、推进我国农村居家养老服务健康发展的路径

(一)强化政府在农村居家养老服务中的责任

居家养老服务本身具有明显的社会福利特征，在全国城乡社区开展居家养老服务，理应属于公共服务的范畴[11]。农村居家养老服务发展必须充分发挥政府的主导责任，不断健全居家养老服务政策，完善居家养老组织体系，优化养老服务布局，提供底线式养老服务供给。

1.健全农村居家养老服务发展政策。农村居家养老服务的发展离不开政府的政策支持。当前我国老年保障发展的重点侧重于经济物质性保障，忽视服务性保障。随着人口老龄化加剧，老年服务保障的重要性需要不断加强，这就需要政府在制度保障和政策导向上不断推动养老服务事业的发展。特别是调整农村社区居家养老的财政政策、税收优惠政策、土地使用政策、水电优惠政策以及政府购买居家养老服务政策等。

2.完善农村居家养老服务组织机构建设。居家养老服务组织机构是开展居家养老服务的载体，完善的社区居家养老服务机构是开展居家养老服务、提升服务质量的前提。居家养老服务组织机构匮乏严重影响了农村老年人群获得养老服务的可及性和便利性，而不断完善居家养老服务组织机构网络是推动居家养老服务健康发展的重要组织保障。

3.优化农村居家养老服务布局。在有限资金约束下，农村社区居家养老服务一定要从农村老年人内在养老服务需求出发，在充分调查农村老年人养老服务需求的基础上，优化养老服务资源配置。长期以来，在养老服务供给的过程中，一般是从“能够给予老年人什么”，而不是从“老年人需要什么”的角度探讨问题，造成制度供给与实际需求的矛盾，不但没有满足老年人的需要，还造成了养老资源的极大浪费[12]。

4.提供底线式居家养老服务供给网络。底线式福利性养老服务供给不仅是政府的责任，也是维护弱势群体养老服务权益的需要。社区居家养老服务本身就具有社会公共服务福利性特征，政府必须承担起应有的责任，尽力满足老年人群基本的老年服务保障需求。特别是重点保障高龄、空巢、独居、病残、贫困等困难老人的养老服务需求。

(二)完善农村社区居家养老服务支持体系

1.强化家庭在居家养老服务中的基础性作用。居家养老源于传统的家庭养老，是家庭养老进一步的完善和发展，是以家庭为核心的一种养老服务模式，因此，居家养老服务发展必须强化家庭在居家养老服务中的作用。虽然家庭养老功能的弱化是一个事实，但不宜将事实认同为合理，家庭养老仍然是最有效、最廉价的养老方式。特别是家庭提供的生活照料护理、精神慰藉、亲情关爱等是其他养老方式难以替代的。而且由于政府投入资金的有限性、社会力量参与居家养老稳定性的欠缺，以血缘为基础的养老服务必将在今后长时间的范围内成为社会化居家养老体系的核心[11]。家庭养老服务功能的发挥，一方面，需要传统孝道文化的回归。家庭养老本身是建立在孝道文化的基础上，家庭养老服务功能的发挥必须大力弘扬尊老、敬老、爱老、孝老等农村传统养老文化。另一方面，需要重塑和谐家庭代际关系。和谐家庭关系对于培育家庭凝聚力、增加家庭养老服务供给、提升老年人的生活质量、防止代际关系失和等方面至关重要，和谐代际关系需要家庭成员之间的相互沟通、相互理解、相互信任、相互支持。

2.积极动员社会力量参与农村居家养老服务。社会力量参与养老服务是弥补政府养老服务资源供给不足、缓解养老服务供需矛盾的重要途径。积极动员社会力量参与居家养老服务就要积极培育农村社会组织，经由社会组织动员社会居民参与养老服务供给，特别是通过社会组织积极动员社区老人主动提供互助性养老服务。以社区老人为主的社区居民的积极参与是保证老年人以低成本享受高质量居家服务的重要条件。实际上从产出性老龄化的角度来说，老年人仍有“生产率”，对经济社会的发展仍可以做出贡献[13]。如果单纯地将老人视为“完全需要受照顾的人群”，忽视其作为人类自然生长的结构存在，这一点是不明智的[14]。与此同时，还需要积极构建农村社会精神共同体，进一步强化社区居民之间的互动交往，重构农村熟人社会关系网络，积极发展农村社区志愿服务。

3.充分发挥市场力量，推动居家养老服务多元化发展。在政府养老供给严重不足，发展市场化养老服务供给是满足老年人养老服务需求的重要保障。由于农村老年人收入水平较低以及居家养老服务的社会福利性质，决定了社区居家养老服务主要由政府和社会组织承担相关责任，然而由于政府财力的有限性和农村社会组织的发展迟缓，政府在发展居家养老服务过程中，只能满足于兜底式的刚性养老服务需求。而更高养老服务需求的满足就需要借助市场化力量不断扩大居家养老服务规模，拓展服务内容，提升服务质量，真正满足老年人群多元化的养老服务需求。

(三)整合农村社区居家养老服务资源

我国农村社区居家养老服务存在的一个重要问题就是养老资源不足，积极动员整合社区养老服务资源，是以较低成本满足农村老人较高福利服务的重要手段。

1.养老服务财力资源的整合。在国家财力资源约束下，政府将有限的资源配置在城市社区，导致农村社区居家养老服务发展相对比较缓慢，难以扩大和提升农村社区居家养老服务的规模和质量。只有采取多种方式筹集才能为居家养老服务提供稳定的资金来源。一方面，加大国家财政投入，国家财政投入是发展居家养老保障服务的重要保障，特别是加大对农村社会弱势群体老年保障服务的资金支持。另一方面，要充分利用农村集体资源、社会慈善资源以及农村老年人土地财产权益等筹措服务发展资金。

2.养老服务物质资源的整合。物质资源是发展居家养老服务的依托和载体，当前我国农村社会养老服务，在养老物质资源总量不足的同时，又存在着部分养老服务资源的闲置浪费严重，资源没有达到优化配置，充分整合农村原有闲置的养老资源共同服务于社区养老服务发展就势在必行。在养老服务物质资源的拓展层面，既可以利用原本服务于三无老人和五保老人的养老院资源，让其在满足特定人群养老服务需求的基础上，拓展其服务功能,又可充分利用农村社会现已处于闲置状态的校舍、农村书屋、村卫生室、文化大院等，在满足其原有服务功能的基础上拓展其养老服务功能，服务于老年人的养老需求。

3.养老服务人力资源的整合。居家养老服务质量的提升需要充足的人力资源，人才资源的缺乏限制了我国农村居家养老服务的健康发展。人才资源的整合不仅要充分发挥优秀的专业护工在养老服务发展中的作用，还要充分调动老人本身和志愿者在农村养老服务发展中的补充性作用，特别是要把农村养老服务人员短缺与解决留守妇女就业问题结合起来。

4．优化农村居家养老服务外部环境。创造良好的养老服务外部环境是推动居家养老服务发展的重要条件，营造居家养老服务发展良好的外部环境需要进一步推动城乡一体化发展，推动农村新型城镇化发展，提高农村经济社会发展水平。一方面，要根据十八届三中全会提出的“健全城乡发展一体化体制机制”，“坚持走中国特色新型城镇化道路”，“促进城镇化和新农村建设协调推进”，城乡统筹发展，推动农村公共服务均等化发展，不断提升居家养老服务的有效需求能力。另一方面，为了减少社区居家养老服务实施的成本和提高服务效率，需要按照城乡一体化发展要求，推动农村社区化发展，促进农村居民适度集中居住，为社区居家养老服务供给创造条件。毕竟农村社会的空心化、老人居住空间的分散化使得居家养老服务无法合理确定有效服务半径，影响社区养老服务的供给效率。因此地方政府在尊重农村老年人意见的基础上，要根据老年人的生活习惯，不断推进农村的老人集中居住，把农村老年人集中在一定服务半径的社区范围内，是增加社区居家养老服务有效供给、提升服务质量的重要保障。特别是山区居住老人，国家要积极创造条件，对于愿意搬迁的老年人，要搬迁集中居住。

5．充分尊重地方居家养老服务发展实践。发展农村居家养老服务不仅需要政府自上而下的顶层推动，也需要充分尊重地方社区的创新实践，尊重农民的主体创造性。当前我国广大农村社区创造性地探索了不同类型的养老保障服务实践模式，如农村社区互助养老幸福养老院、慈善幸福养老院等。地方政府在推动社区居家养老服务发展完善的过程中，要紧密结合不同区域养老保障服务需求的具体情况，不断总结其他区域养老服务发展经验，构建适合本区域实际需要的居家养老服务发展模式。

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[责任编辑：张天景]

中图分类号：D669.6

文献标识码：A

文章编号：1002-6320(2016)01-0098-05

作者简介：袁雅莎(1960—)，河南省南阳市人, 南阳师范学院马克思主义学院院长，教授，博士,主要研究方向为德育教育。

基金项目：河南省哲学社会科学规划课题“河南省农村地区养老服务业发展对策研究”，项目编号：2014BSH005；河南省教育厅人文社会科学研究项目“新常态下民办养老机构发展实践的运行逻辑和机制创新”，项目编号：2016-gh-145。

收稿日期：2015-10-20