外来人员教育政策下的完善与展望——居住证“授权”方案

赵春杰

上海政法学院，上海　201701



外来人员教育政策下的完善与展望
——居住证“授权”方案

赵春杰

上海政法学院，上海201701

从整体上看，上海市将不断推进城乡一体化进程，然而“两为主”政策下的民办农民工学校不能系统、规范、有质量的教育学生，这类学校的运行规范没有法律上的强制规定，也没有被纳入教学考评之中，因此义务教育法下的中学教育可以说是仅仅“合法”，但是效用却微乎其微，学生成为了立法缺陷上的牺牲品。未成年保护法规定：“国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权”，然而有实现权力的渠道不一定表示他们能在现实中享有权利。义务教育法规定要实现九年义务教育，可是现实中让一位在上海居住了很久的学生上到初三却要求其回家中考，回到老家后便需尽快适应当地教育环境，这对于他来说是合法但是不公平的，可以说是一种明文规定上的“侵权”。然而在短期内完善有关规定允许义务教育扩展至中考甚至是扩展义务教育年限至高中阶段是不太可能的。为此，笔者提出可以在短期内可以居住证“授权”方案允许在本地有一定居住年限的上海市居住证持有者的子女享有在本地参加中考的资格，当然长久看来另需法律层次上的保障，这需要社会共同的努力。

“限权”的义务教育；一票否决制；居住证“授权”方案

一、外来务工子女教育的现状

(一)农民工子弟学校

缩小社会阶层间的差距取决于在生命阶段早期缓解分层力量的影响①。自政府出台的多项城乡、教育一体化文件以来，上海市加强了对外来人员子女教育工作的扶持，现行政策形成了以流入地政府管理为主，公办学校接纳为主，民办学校接收为辅的解决外来人员子女教育问题的新格局。然而这样的以户籍制度、居住证积分政策等依然成为阻碍推进公民平等地享有教育资源的“缰绳”。由于没有法律的具体的保障性条款，目前政府对民办民工子弟学校的政策比较模糊，是“既不扶持又不砍掉”②。大部分民办民工子弟学校存在资金短缺的、办学条件不达标、管理水平有限、师资不足难以确保教学质量等问题。学校没有被有效的归入到教学考评体系之中，虽然政府对每个学生都有一笔财政上的拨款，但由于没有相关法律的强制性规定，没有责任到人的追责机制依然使得民办民工子弟学校不能保障资金的应然投入以及有质量的教学。

(二)被“限权”的义务教育

由于受社会身份、经济地位以及现有政策等因素的约束，外来人员子女在享有教育资源上相当匮乏。义务教育法虽然规定学生国家实行九年制义务教育制。但是现行的“两为主”的政策主要是针对义务教育阶段，但没有涉及到中考以及日后的升学制度，外来人员子女日后的学业难以保障。按照上海的现有政策，居住证积分不满120分的家庭子女到了初三，他们将不得不选择回原籍继续读书、直接就业，或者在上海就读职业中学、技校或中专(即所谓“三校”)。在上海购买房产的多数是外地人，为了方便工作他们把孩子接到这里来，然而政策上的限制使得绝大多数人面临希望渺茫的升学率和回报率较低的教育，在经过“理性”权衡之后，他们只能选择放弃。可以说他们既是城市的”边缘人”，也是家乡的”异乡人”；既难以进入城市的优质学校，也无法融入家乡的教育和升学系统，只能成为身份模糊的夹缝中人"，这种身份认同的危机会直接影响他们的生存状态和人格特点③。

另外后文将会在居住证“授权”方案中系统性地述评到现有的“限权”政策，即违反计划生育的“一票否决制”对于外来人员子女教育的消极影响，以及基于此政策下的对策。

二、农民工子女教育研究的问题与对策

作为一项学术研究，除了有学术积累、知识生产的职能外，还需要在推动政策发展和服务社会的过程中实现经世济民的效用。

(一)树立大局观和教育平等的意识

要转变观念，强化优质和均衡发展观念、责任意识和教育优先的育人理念。从构建和谐社会的角度，把外来人员子女教育放在全民教育均衡化的背景下考虑，扫除教育上的“隔离性平等”，实现教育的多元融合。可以看到教育等公共服务与户籍相脱离已是大势所趋。有资料表明针对弱势群体的早期干预比后期干预能够产生更大的收益。在促进公正与社会正义的同时这些干预将会带来社会与经济方面的双重收益④。九年义务教育由宪法、法律所保障，但它的问题是：不像直接排斥那样，而是在权利平等的名义下通过在获得教育机会之上设立门槛来实现瓦解底层家庭的教育雄心和期望，从而隐蔽地达到维护既得利益方得以巩固子代家庭地位的目的。

(二)进行农民工学校办学体制与机制的改革

我国现行的相关法律条文并没有对作为流入地的学校的运行制度规定刚性的约束，民办民工子弟学校的不合理监管体制有待建设，即使学校有不合理的行为，也很难承担相应的法律后果。为此，应该把农民工学校的教育经费使用、教学质量评估等纳入教育主管部门的考核、监管依据。

另一方面需要对民办民工子弟学校的发展要加大扶持的力度，要给予政策和经费上的支持，更要给予法律层次上的保障。对现存的民办民工子弟学校要加强督导和完善，采取“提”(提高质量)、“并”(与民办学校合并)、“转”(条件成熟的转民办)“停”(资质差的停办)和“收”(办学薄弱的政府出资“收购回收”)等办法，逐步统一将民办民工子弟学校的办学制度化，解决外来人员子女的教育问题。

(三)居住证“授权”方案

曾有学者提出，制定外来人员子女在流入地城市参加高考的改革路线图，其基本思路是依照农民工市民化改革的进程，逐步推进本地求学本地高考制度。农民工市民化是解决农民工问题推进城市化进程的根本方案，也是农民工群体逐渐转为市民化的必然结果。依照能力和意愿相结合的原则，综合考虑将外来人员群体分为三个群体：可市民化的外来人员、完全流动的外来人员和过渡阶段的外来人员⑤对于可市民化的外来人员通过设置合理的准入门槛，明确规范准入标准，对符合要求的外来人员赋予市民的身份，对于给予市民化的外来人员，其随迁子女将享受资源均等的待遇，可以在迁入地参加中、高考。基于该思路，结合目前实际的上海政策，笔者提出以下的观点，希望能够起到发人深省的效果。目前上海的政策导向是将孩子的中高考资格与居住证积分等级相挂钩，满120标准分的家庭子女可以在本地享有中高考的资格。但实际上满120分的硬性标准还是拦住了许多外来人员子女的求学之路，有许多在上海生活许久的家庭，其子女也连续接受本地化的教育，在“临考之际”不得不提前服从于政策的安排，对于他们来说这就是一种法律上的限权，而且这样的限权是没有救济的渠道的，因为我国尚未建立违宪审查制度。需要强调的是短期之内，在笔者看来，为进一步落实城乡一体化政策，政府可以以条例等规定方式允许：在持有上海居住证满5年以上，并且其子女已连续在本市学校入读5年以上者可以参加中考、高考。这样的考虑是为优先照顾那些家庭基本会在上海落户，自小就在上海长大的学生。另外有一点需要明确指出，现行政策对违反计划生育者实行“一票否决制”，即违反政策的父母将会被取消转户籍的资格，并且居住证所含有的积分将被否定，可以说该政策否决的不仅是转户口、居住证积分的问题，它否定了一个学生在上海继续发展的未来，因为在实质上它变相的剥夺了外来人员在家庭在上海的基本受教育权，况且对于学生来说他是与该项政策没有牵连的。目前该政策已经被“二胎”政策所取代，但是与法律“不溯及既往”原则不同的是，它所带来的负面影响依旧存在，现实中相关在办理转户籍的工作中，“二胎”政策依然成为排挤外来务工家庭的成文规定，公众对此也是苦于没有救济的途径，因此此项政策的彻底“撤除”还需要政府、学者、公众的共同努力。因此各地政府也要积极创造条件，按照权责对等的原则，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

[注释]

①Entwisle D R，Olson L S.First Grade and Educational Attainment by Age 22：A New Story[J].American Journal of Sociology，2005，110(5)(5)：1458-1502.

②沈年耀 进城农民工子女教育问题现状及对策[J].特区经济，2007.8.

③杨东平，柴纯青.深入推进教育公平(2008)[M].北京：社科文献出版社，2008.

④Goldsmith P R.Schools or Neighborhoods or Both? Race and Ethnic Segregation and Educational Attainment[J].Social Forces，2009，87(4)：1913-1941.

⑤刘传江.中国农民工市民化研究[J].理论月刊，2006(10)：5-12.

G459

A

2095-4379-(2016)28-0013-02

赵春杰(1996-)，男，汉族，河南人，上海政法学院本科在读，法学学位、管理学学位，研究方向：法学、社会学、心理学。