政府官员行政不作为问题分析

宋摩西

西华师范大学，四川　南充　637000



政府官员行政不作为问题分析

宋摩西*

西华师范大学，四川南充637000

近年来随着我国反腐力度的逐渐加大以及网络监督、群众监督的迅速发展，一些官员为了避免承担行政责任、规避公众焦点，把“多做多错、少做少错、不做没错”作为日常行政的最大信条，在实际工作中出现了庸政、怠政、懒政的现象，这种现象折射出的是责任意识、担当意识、服务意识的缺失。导致这种现象的原因主要包括监督体系的不完善、权力分配机制不健全、权力寻租、缺乏责任和担当意识，针对以上几个问题本文提出加强选人用人制度建设、完善权力运行监督机制、优化权力分配机制、加快权力清单和奖惩制度建设的建议。

不作为；制度；权力；责任

“行政不作为是一种违法的行政行为。行政不作为侵害了行政相对人的利益，以及国家和社会公共利益，损害了政府的威信，违背了依法行政的基本原则，背离职权职责的统一性”①。自从习近平总书记提出了“三严三实”之后，即“严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实”，全国各地都开展了相关的专题教育。作为国家公职人员手里握着人民赋予的神圣权力，肩负着党和人民的期望和信任，本应怀着敬畏之心、兢兢业业地履行法定职责，然而现实生活中一些行政人员把党和人民的信任抛到脑后、忘记了自己身上的责任和重担，他们“在其位未谋其政”怀着能过且过的心态看待工作，这种“为官不为”的思想和做派严重阻碍了中央政策的执行、贻误了地方的改革发展、抹黑了党和政府在人民心中的形象。

一、行政不作为的内涵及其表现

行行政不作为的主要界定标准即在自己的职责和能力范围内“能为而不为”，其主要表现形式有以下几种；其一，拒绝履行自身的法定责任与义务。一些官员缺乏基本的政治素质和职业道德素质，自以为手中握有“铁饭碗”而降低对自己的要求，纵使法律赋予了公共权力却拒不履行与之相对应的责任与义务。其二，找借口拖延履行自身的责任与义务。一些官员的官僚主义作风严重，“依权压人、依权欺人”的现象时有发生，对于行政相对人要求办理的事情置若罔闻，所谓“北漂小伙返乡6次办护照”是典型的依权欺人，从而达到其拖延履行其责任的目的。其三，行政过失不纠正。一些官员在执行公务时由于业务不熟练或其他一些原因导致行政过失，但碍于面子或怕行政相对人对其进行上访，从而拒不承认其犯下的错误，导致旧的问题没解决又出现了新的问题。

二、官员不作为的原因分析

(一)缺乏担当和责任意识

习习近平总书记在多次讲话中指出：“坚持原则、敢于担当是党的干部必须具备的基本素质。为官避事平生耻。担当大小，体现着干部的胸怀、勇气、格调，有多大担当才能干多大事业”②。现实生活中许多官员缺乏工作的积极性、攻坚克难的勇气、为人民服务的热枕，在实际的工作过程中许多官员抱怨“当官难、做事难”，抱着“当一天和尚撞一天钟、混一天少三晌”的心态，把工作当作消磨时间的一种方式，没有认识到自己手中的权力是从何而来、为何而用、如何用好。许多官员为了“明哲保身”终日无所事事，以此来减少行政过程中的纰漏进而规避组织和大众的关注，以至于从以往的“门难进、脸难看、事难办”转变到现在的“门好进、脸好看、不办事”，为官不为折射出的是官员的担当和责任意识的缺乏，因此在应对政府官员行政不作为的问题上如何加强官员自身的责任意识、提升官员自身的担当能力显得尤为重要和迫切。

(二)权力寻租

权权力寻租是各级政府官员以手中的权力作为筹码来谋取自身经济利益的一种非生产性活动，其实质是把权力商品化并以权力为筹码参与市场竞争和商品交换，进而谋求官员私人物质和金钱利益。行政权力的公共性和行政权力官员个人行使是相矛盾的，经济人假设认为无论处于什么地位的人在实际的工作过程中都是为了最大限度地追求私人利益的。虽然这种假设过于绝对，但是一些官员在使用手中权力的过程中难免会对自身利益进行考量，伴随着我国改革开放事业的不断向前推进，我国的经济得到了快速发展且经济总量已经跃居世界第二，在社会自治组织和自治能力低下、市场机制不完善的情况下，政府作为公共权力的行使者在资源分配中扮演着超重的角色、渗透到社会的方方面面，一些官员借助项目审批、政府特许经营、价格管制、政府采购等渠道对私人企业主吃、拿、卡、要。权力寻租的温床在这条灰色利益链的基础上逐渐形成、发展。在这种办事逻辑下一些官员特别是基层官员自以为“山高皇帝远”加之行政监督的缺位，把“拿钱办事”看成了理所应当之事，如果缺乏利益输送，这些官员借以各种理由来推脱，背后隐藏的却是“无利不作为”。

(三)权力分配机制不健全

“至少仍有一些机构只有权力而几乎不承担责任，政出多门、职责不清、职能错位等现象更是大量存在。”③在权力分配不明确的情况下，许多公共问题出现后不清楚问题的主管部门导致政出多门或者各自为政，问题在不断地推诿中长期拖延其实质仍然是为官不为，随着时代的发展以及新事物的出现需要及时更新权力分配体制。在过去的十几年里，网络购物、跨国代购、各类培训机构等一系列新生事物的出现迫切需要相关的部门、人员加以有序化管理，然而由于行政体制改革滞后于市场经济体制改革导致缺乏相关的职能部门，在缺乏相关的职能部门的情况下必定出现不作为。在新形势下我国应当加强行政制度和机制的更新系统建设，根据时代的发展来不断改革我国现行的制度和机制，让制度和机制的改革走在问题的前面做到防患于未然。

(四)监督体系不健全

我我国的行政监督分为内部监督和外部监督，内部监督主要包括自身监督、审计监督、检查监督和复议监督等，而外部监督则包含权力机关监督、党政监督、社会监督、舆论监督和司法监督等。我国的监督方式看似较多但大多如同虚置，许多监督方式没有发挥应有的作用、监督方式过于依赖外部监督，监督工作还没有实现规范化、系统化、制度化，不作为的事件之所以广为人知，往往因行政过失造成恶劣影响后通过网络渠道才得到进一步的传播，现行的日常行政监督工作大多流于形式、力度较小，难以实现行政监督的初衷。在监督无力的地域或部门一些官员往往抱有侥幸心理妄想成为“甩手掌柜”，在不作为的心态下在一地域往往形成庸政、懒政、怠政的政治生态。目当前我国的行政体制改革正处于改革的深水区，而为官一任不作为逐渐成为国家政策、政令难以得到贯彻执行的重要障碍，如何解决不作为的问题不仅关乎到局部的公共利益更关乎到改革能不能进行下去的问题。通过查阅相关文献和资料，下面将针对以上问题提出具体的解决建议。

三、解决行政人员不作为的措施

(一)加强选人、用人制度建设

当当前我国的选人、用人机制还是不健全，千里马常有而伯乐不常有，许多领导在官员的选拨、任命上掺杂着个人感情因素过多，被候选人的能力因素被边缘化，没有做到公正的竞争程序、公平的选拔标准，导致许多被选拔上来的干部大多关系是一流的、能力却是不入流的庸才，而众多能力优秀的却因关系这个“软实力”被淘汰掉，这显然是违背优胜劣汰的竞争机制的，因此我们应该加强选人、用人制度建设，倡导公平、公正、公开的选拨机制，对被选拔人要进行全面、客观、科学的评价，特别是应该把被选拔者同事的意见以及当地人民群众的意见糅合进去，规避选拔过程中的情绪化、感情化、非理性化。

各各级政府应加快建立完善的培训制度，然而现实中的干部培训机制大多迫于压力、流于形式，甚至许多领导干部在培训的过程中偷梁换柱让自己的下属代替自己接受培训，针对这种现状领导干部自身应该认识到培训的重要性和必要性，从思想观念上转变过来并进一步强化培训意识，要成为培训机制建设的倡导者、领导者、推动者、参与者，促使培训机制成为行政体制这个有机体的一部分，真正实现培训的常态化、规范化、制度化，与此同时健全干部的任用、退出机制，“水至清则无鱼，人至察则无徒”，在任用下属的时候领导干部切不可责全求备，而应在全面、细致的考查的基础上坚持用其所长避其所短、量才适用、量岗适用的原则。在退出机制建设方面，各级政府应在年度考核的基础上对于那些“为官不为”或“为官乱为”的官员进行辞退，净化政治生态环境。

(二)完善权力运行监督机制

“十六大中指出建立结构合理，配置科学，程序严密，制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋福利”。④英国阿克顿勋爵曾经说过“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。因此我们不能幻想干部自身的廉洁自律，我们还要坚持内外兼治、表本兼治的原则，一方面我们要强化领导干部的廉洁意识、提升领导干部的道德情操，另一方面我们也要加强监督机制的建设。在健全权力运行机制的过程中我们应该加强以下几个方面的建设。首先，建设多元化的监督机制。对于国家干部的监督我们应该坚持建立政府内部监督、党的监督、公检法的监督、群众监督、媒体监督、网络监督等相结合的多维度，监督机制，通过充分调动、整合各种监督力量形成监督的有效性。其次，保持监督主体的独立性。监督主体是否具有独立性直接影响到监督的效果，“清代还曾有过“御史言事，不先自台长”的规定，检察官的相对独立性，是监察制度，得以正常推行的保证”⑤因此政府在强化监督机制的同时，也有必要保持行政监督的相对独立性，避免出现既是运动员又是裁判的现象出现。最后，建立理性化的监督机制。目前对于党政干部的监督出现了非理性化的现象，个别人员在网络上散布谣言、上传有关干部不法行为的视频、偷拍干部私人生活等等，这些非理性化的监督行为本身就是违法行为，这种现象的出现不仅说明了群众在监督过程中的不理性一面，同时也从侧面反映出了其他监督渠道的失效，因此群众的监督权力应在法律的允许范围内理性地行使，其他监督主体应积极履行自己的监督权力，通过各监督主体的相互配合和协作实现监督的理性化。

(三)优化权力分配机制

在优化权力分配机制过程中我们应该从两个角度着手，一方面我们应该加大权力清单制度制定速度和执行力度，权力清单制度是优化权力分配机制的重要一环，权力清单制度是建立在岗位基础上的论岗赋权，不同的岗位与之配套的权力也是截然不同的，借助权力清单制度我们可以厘清权力归属的部门和岗位，并进一步划清不同部门的权力界限，为权力运行创造一个合理有序的环境。另一方面我们应该强化责任意识。有权力就必须要承担与之对应的责任，个别领导干部缺乏责任意识在行使手中的权力时毫无约束，以致于在权力运行过程中出现了缺位、错位、越位等现象，因此明确权力的同时也要强化责任意识，借助权力清单责任到人以此来规避行政中的不作为、乱作为现象。

(四)加快绩效评估和奖惩制度建设

我我国的行政绩效评估机制也在逐渐地建设和完善中，但是仍然存在着许多主客观因素影响着绩效评估的公正性和客观性。首先，部门一把手的个人情感和非理性判断在绩效评估中扮演了超重的角色，在权力的巨大威慑下绩效评估被部门领导的看法所扭曲，因此在绩效评估机制的建设和实施过程中领导干部应扮演好一个领导者、协调者、沟通者的角色，而不是一个控制者和主导者。其次，绩效评估主体要实现多元化。在这方面我们可以借鉴一些绩效评估工具，例如，360度评估、平衡积分卡、KPI等，通过这些工具来实现绩效评估的科学性和公正性。

[注释]

①蔡放波.《论行政不作为及其治理》[J].中国行政管理，2007.01.

②2013年6月28日至29日，习近平在全国组织工作会议上的讲话.

③俞可平.《论国家治理现代化》[M].社会科学文献出版社，2014，6：11.

④中国行政管理学会课题组.《建立权力运行制约机制的理论分析和构想》[J].中国行政管理，2002(4).

⑤王建政，陈秀梅.《治国史鉴》[M].红旗出版社，2004：172.

[1]蔡放波.论行政不作为及其治理[J].中国行政管理，2007(1).

[2]王建政，陈秀梅.治国史鉴[M].红旗出版社，2004.

[3]黄学贤.形式作为而实质不作为行政行为探讨——行政不作为的新视角[J].中国法学，2009(5).

[4]中国行政管理学会课题组.建立权力运行制约机制的理论分析和构想[J].中国行政管理，2002(4).

[5]俞可平.论国家治理现代化[M].社会科学文献出版社，2014.

宋摩西(1979-)，男，汉族，河南人，西华师范大学学生，研究方向：科学社会主义与国际共产主义运动。

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1006-0049-(2016)18-0158-02