我国公共图书馆法人治理工作探析——以上海图书馆理事会运行实践为例

马 春（上海图书馆 上海 200031）



我国公共图书馆法人治理工作探析
——以上海图书馆理事会运行实践为例

马 春（上海图书馆 上海 200031）

[摘 要]上海图书馆理事会于2014年10月正式成立，是上海图书馆的决策咨询与监督管理机构，负责对图书馆发展战略、规划、重大的发展项目和改革举措提出意见和建议，并监督图书馆的国有资产管理等。理事由政府部门代表、社会人士代表和图书馆代表组成。理事采用委任制，由市委宣传部履行任免程序。理事会不直接参与图书馆管理和干预图书馆日常事务，理事会会议是其行使议事权和决策权的重要方式。强化理事会决策作用的发挥、推进法人治理结构制度建设、加强理事会自身能力建设、注重理事会工作的社会宣传是保障理事会制度有效运行的重要方式。

[关键词]公共图书馆 上海图书馆 法人治理结构 理事会

1 公共图书馆法人治理工作概论

建立法人治理结构是推进我国文化事业单位改革的重要内容。2011年3月，中共中央、国务院发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》[1]，把建立健全法人治理结构作为推进公益服务事业单位改革的重要内容。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[2]，全面部署了构建现代公共文化服务体系的重点任务，而公共文化机构建立法人治理结构、实行理事会制度是重点任务之一。2014年，中央文化体制改革和发展工作领导小组把公共图书馆等组建理事会试点列入2014年稳妥推进的改革试点任务。同年7月，文化部办公厅发出《关于开展公共文化服务标准化等试点工作的通知》[3]，并随后确定了10家国家公共文化机构法人治理结构试点单位，其中公共图书馆有7家，涵盖了省、市、区各个层级。截至目前，江苏省南京图书馆、浙江省温州市图书馆、广东省深圳市福田区图书馆等陆续成立了理事会，为全国公共图书馆探索并建立理事会制度积累了经验。

上海图书馆根据中共上海市委宣传部相关体制改革工作的要求，早在2009年3月就已开展法人治理结构试点筹备工作，并成立了领导小组，聘请党委委员为领导小组成员，下设工作小组，由党政办公室、研究室、组织人事处、财务处、行政处、审计室等处室的第一责任人组成。经过多年的探索与筹备，上海图书馆理事会于2014年10月正式成立，得到了社会各界的广泛关注。

2 上海图书馆理事会制度及运行情况

2.1 理事会的定位与职权

2014年10月28日，由上海图书馆制定并经上海图书馆理事会第一次工作会议审议通过的《上海图书馆理事会章程》[4]（以下简称《理事会章程》），将理事会进行了定位，即其为决策咨询和监督管理机构，向举办单位暨中共上海市委宣传部报告工作。

理事会行使如下10项基本职权：（1）对图书馆发展战略、规划、重大的发展项目和改革举措提出意见和建议；（2）对图书馆内设机构或分支机构设置方案提出意见和建议；（3）对图书馆年度工作计划提出意见和建议；（4）听取图书馆对规划、计划及有关决议、决定的执行情况报告以及年度工作报告等，并提出意见和建议；（5）听取图书馆有关财政预算方案和决算情况的报告，并提出意见和建议；（6）对图书馆人才队伍建设提出意见和建议；（7）对图书馆国有资产的管理进行监督；（8）对图书馆进行业绩评估，并提交评估报告；（9）理事会届满前3个月内负责组建下届理事会，并报举办单位审核同意；（10）对图书馆其他重大事项提出咨询意见或建议。

2.2 理事的构成、产生方式与委任程序

上海图书馆理事主要由3部分人员构成：政府部门代表、社会人士代表和图书馆代表。目前，理事会由13名理事组成。其中，上海市教育委员会、科学技术委员会、财政局、文化广播影视管理局等政府部门代表各1名，社科文化界代表3名，媒体代表、企业代表、读者代表各1名，图书馆代表3名。知名学者余秋雨教授担任理事长。

从理事产生方式来看，13名理事成员中，4名政府部门理事都与图书馆业务发展密切相关，如果政府部门理事工作岗位、工作职责发生变化，通常换由接任其工作的人员担任理事；3名图书馆理事中两名由党政主要负责人担任，另1名由工会主席担任；社会人士理事由图书馆行业组织或举办单位推荐，来自上海市社会科学院、作家协会、上海报业集团文汇报社、上海电气集团股份有限公司等，均经举办单位审核通过产生。

从理事委任程序来看，理事由举办单位会商相关部门产生，单位主要领导为当然理事。理事会设秘书长1名。理事会每届任期3年，理事每届任期与理事会每届任期相同，任期届满，可以连任。理事可以在任期内提出辞职，辞职应向理事会递交书面报告，经理事会会议批准并报经举办单位同意后，理事资格方可终止。理事代表部门或单位提出更换理事要求，由举办单位会商相关部门或单位予以更换。理事出现空缺时，理事会将按原产生方式及程序填补缺额。

2.3 理事的任职资格与权利义务

理事的任职资格主要包括：具备履职的知识和能力，熟悉并遵守有关法律法规和国家政策，根据举办单位宗旨，忠实、诚信、勤勉地履行职责。

理事的基本权利包括：（1）出席理事会会议，享有发言权、提议权、表决权、选举权和被选举权；（2）对理事会会议和举办单位开展业务活动情况的知情权、建议权、监督权；（3）理事会赋予的其他权利。

理事会设理事长1名、副理事长1名，由举办单位任命。副理事长一般由举办单位主要领导担任，副理事长协助理事长管理理事会日常事务性工作。理事长除享有理事权利外，还负责召集和主持理事会会议，确认理事会会议议题，督促和检查理事会决议的落实情况等。理事长不能行使职权时，将指派副理事长代行其职权。

理事的基本义务包括：（1）守法与尽职。遵守有关法律法规和理事会章程，维护单位权益以更好地为公众服务；秉持诚信和勤勉精神，在理事职责范围内行使权利，认真履行职责，完成理事会委托的任务。（2）关注图书馆。了解图书馆的使命、职责、服务内容，推荐合作项目，征询发展建议，积极筹募资金，支持事业发展。（3）回避义务。不得通过在理事会任职而获取任何非法利益。

借鉴国外公立机构或非营利组织理事会管理模式，上海图书馆理事不因理事职务在图书馆领取薪酬，因履行理事职责产生的交通、通讯等费用，可按有关规定列支。

2.4 理事会会议

理事会不直接参与图书馆管理和干预图书馆日常事务，理事会会议是其行使议事权和决策权的重要方式。理事会下设秘书处，与上海图书馆研究室合署办公。按照《理事会章程》规定，理事会一般每年召开两次会议。根据实际情况，也可由三分之一以上的理事或图书馆主要领导提议召开临时理事会会议。理事会会议一般由理事长召集和主持。

会前事项：（1） 确定会议议题。会议议题主要根据《理事会章程》确定。理事在职权范围内可提交补充议题，补充议题须在会前以书面方式提出，由理事长决定是否列入当次会议议题。上海图书馆理事会自成立以来已召开两次工作会议，会议议题主要包括审议单位年度工作报告、年度工作计划，理事会年度工作计划要点，征询“十三五”发展愿景及建议等。（2）发送会议通知及相关材料。会议通知及有关材料一般提前以电子邮件、书面通知各位理事，并载明会议内容等事项。（3）会前调研与咨询。理事在审议理事会各项议题前，应做好充分的调查研究，重大专业事项应向有关专业机构或专家进行咨询。

会中事项：（1）会议人数要求。理事会会议须有三分之二以上的理事出席方为有效。（2）会议表决。理事会会议采取记名方式投票表决，每名理事享有一票表决权。理事会决议一般事项须经全部理事半数以上通过，重大事项须经三分之二以上理事通过。理事会会议应当由理事本人出席；理事因故不能出席的，可以书面委托其他人代为出席，委托书中应当载明授权范围。（3）会议记录及签名。理事会会议应当有会议记录，会议记录作为单位重要档案由档案部门妥善保存。会议记录包括以下内容：出席会议的理事、列席人员、缺席人员及事由；会议的日期、地点；主要议题及议程；各位理事的发言要点；提交表决事项的表决结果；理事会认为应当载入会议记录的其他内容。出席会议的理事应当在会议记录上签名，并承担责任。理事会决议违反法律、法规和理事会章程规定的，在表决中投赞成票的理事承担相应责任，不赞成的不承担责任。

会后事项：理事会决议经理事长签署后生效。决议事项按管理权限须报有关部门批准的，须履行报批手续。理事会决议原则上应在5个工作日之内以文件形式发给图书馆执行。在理事会闭会期间，理事可以通过传真、电子邮件等通讯方式进行表决。

2.5 理事会制度运行成效与问题

目前，上海图书馆理事会已召开两次工作会议，分别表决通过了《理事会章程》以及《上海图书馆年度工作计划》和《理事会年度工作计划要点》等，并为“十三五”发展积极建言献策。理事们充分讨论和议事，发挥了决策咨询和监督管理的作用。理事会在引进外部治理机制、拓宽工作思路、激发公众参与积极性等方面取得了初步成效，但也面临一定的问题与挑战。一是理事会决策地位尚未落实。由于处于起步阶段，各方条件还不成熟，理事会在定位上未能确定为决策机构，只能行使决策咨询权或有限决策权。二是理事会决策支撑机制有待完善。理事会专业委员会或咨询委员会尚未建立，在公共服务、资源建设、绩效评估等专业领域不能为理事会决策提供专业支撑。三是理事培训与荣誉机制不足。理事制度刚刚建立，对新任理事颇为必要的履职培训尚未开展，理事荣誉机制没有得到确立和宣扬。

3 理事会建设方向

对照研究深圳、温州等地公共图书馆法人治理工作的运行成效[5-6]，下阶段，上海图书馆理事会工作将从强化作用发挥、推进制度建设、加强能力建设、注重社会宣传等方面加强探索与实践。

3.1 强化理事会决策作用的发挥

由于涉及体制机制等因素，目前理事会定位是决策咨询与监督管理，但在操作中可以通过建立程序制度强化理事会在图书馆决策中的实际作用。一是图书馆涉及发展规划变动、重大项目建设、重要人事调整、年度财务预决算等重大事项的决定应当咨询理事会，把理事会咨询作为政府部门、相关单位作出决策的前置程序。二是对于理事会的咨询建议，政府部门、有关单位应当作出回应，在理事会有较大分歧时应暂缓作出决定，甚至赋予理事会一定的“否决权”。三是对于专业性较强或社会影响面较广的事项，理事会应成立专家委员会或市民听证会，使政府主导、专家指导、公众向导有机结合。四是通过递送工作简报、开通内部网权限等方式，进一步增加图书馆运行透明度，确保理事会对图书馆运行状况的知情权，对管理层工作成效的质询权。

3.2 推进法人治理结构制度建设

图书馆建立理事会，就需要按照《理事会章程》规定对现有管理制度进行梳理、建设和完善，以适应法人治理结构要求。一是法人治理的基本制度，如年度报告制度、信息披露制度、决策失误追究制度、绩效评价制度、公众监督制度等。二是图书馆内部的管理制度，如人事管理制度、财务管理制度、业务管理制度、监察审计制度、职代会制度、党群工作制度等。三是建立第三方独立评价和社会公众评价机制，帮助理事会对管理层工作作出客观评价。

3.3 加强理事会自身能力建设

目前，理事会成员主要通过举办单位协商、相关部门委派、名家志士支持等方式产生，且大多属于体制内人员，对图书馆业务不熟悉。要使理事会较快走上正轨、发挥作用，必须加强理事会自身能力建设。一是理事要提高认识，加强学习，提高履职能力。二是理事会秘书处充分发挥作用，加强与理事沟通，适时组织培训、考察，以活动凝聚理事。三是给予理事适当津贴待遇，目前只有责任、完全义务的制度不利于理事真正承担起责任。四是适时调整理事结构，增加有意愿的社会活动家、企业家进入理事会。

3.4 注重理事会工作的社会宣传

推进文化事业单位法人治理结构是中央全面深化改革的重要组成部分，因此要加大理事会工作宣传，营造良好的社会氛围。一是加大改革目标宣传，尤其对于改革涉及的相关部门，争取这些部门的理解、认同和支持是改革能否取得实效的关键之一。二是加大社会氛围营造，争取社会上有实力、有责任感的企业家、社会名流投身参与到公共文化事业中。三是加大试点成效总结，及时把试点过程中的经验、问题、措施总结出来，供业界借鉴参考。四是加大图书馆内部积极性调动，鼓励探索，从而主动参与改革。

4 结 语

总体上看，运行一年的上海图书馆法人治理结构建设和理事会运行实践尚处于摸索阶段，虽取得了一定的成效，但深度改革仍面临诸多问题与挑战。随着党的十八届三中全会对公益性文化事业单位开展法人治理结构建设提出明确要求，指明了公共图书馆今后的发展趋势和改革方向，上海图书馆将在进一步厘清举办单位、理事会和管理层的职能，提升理事会定位，发挥理事会作用等方面进行积极探索与实践，切实推进公共图书馆的法人治理改革工作，助力文化事业单位体制改革。

参考文献 :

[1]关于分类推进事业单位改革的指导意见[EB/OL]. [2015-06-22]. http://news.xinhuanet.com/politics/2012-04/16/ c_111785805.htm.

[2]关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].[2015-06-22]. http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

[3]文化部办公厅. 关于开展公共文化服务标准化等试点工作的通知[EB/OL].[2015-06-22]. http://zwgk.hefei.gov.cn/zwgk/public/ spage.xp?doAction=view&indexno=00299159X/201408-00007.

[4]上海图书馆上海科学技术情报研究所理事会成立[EB/OL]. [2015-06-22]. http://www.library.sh.cn/news/list.asp?id=6111.

[5]肖容梅. 深圳图书馆理事会运行实践[J]. 图书与情报, 2014(2): 7-9.

[6]胡海荣. 温州市图书馆理事会运行实践[J]. 图书馆建设, 2015(2): 13-14,17.

Analysis on Corporate Governance of Public Library in China——Taking Operation Practice of the Board of Trustees in Shanghai Library as an Example

[Key words]Public library; Shanghai Library; Corporate governance structure; The board of trustees

[Abstract]The board of trustees in Shanghai Library was formally establish ed in october 2014，it is the Shanghai Library's decision-making consultation, supervision and management organization. It’s responsible for the unit development strategy, planning, major development projects and reform measures to put forward opinions and suggestions, supervision of stateowned assets management, and so on. Trustees are composed of representatives of the government departments, representatives of the society and the library on behalf of the three aspects, appointed by the Party Committee Propaganda Department which fulfills the procedures for appointment and removal. The board of trustees does not directly participate in the library management and intervente in the daily affairs of the library, the meeting of the board of trustees is an important way to exercise the right of procedure and decision-making.The important way to guarantee the effective operation of the board of trustees is to strengthen the effect of decision making, promote the construction of corporate governanc structure, strengthen self ability construction, and pay attention to social propaganda.

[中图分类号]G251

[文献标识码]A

[作者简介]

马 春 男，1978年生，硕士，上海图书馆研究室主任，图书馆学情报学研究所所长，副研究员。

[ 收稿日期：2015-08-04 ]