是非法占地还是改变用途

◎ 张趁心

是非法占地还是改变用途

◎ 张趁心

案 例

1998年某县政府大力提倡兴办乡镇企业，经县政府批准，某行政村将10亩机动地出租给王某建人造板厂，合同约定,租金每年每亩400元,期限20年。

2015年王某人造板厂倒闭，法院对该厂的生产设备进行拍卖，竞买人张某买下生产设备后又与该行政村以每年每亩800元、期限10年签订协议，继续加工人造板材。张某于2016年在原有厂房已硬化地面的基础上继续扩大了硬化面积，把板厂改建成驾校。

2007年第二次土地调查成果显示，该宗地已经变更为建设用地。目前，对于该案存在两种不同的处理意见：

一是该行为构成非法占用土地。因为驾校是教育培训用地，没有合法的用地手续。

二是该行为构成改变土地用途。虽然重新签订了使用合同，约定了土地用途，但张某建驾校非法改变了原约定的用途，且没有经过原批准机关批准。

分 析

笔者同意第二种意见。就本案而言，起因是企业破产引起的土地使用权再次转移，如若凭一般经验判断，不考虑其原有用途及土地取得方式，该案似乎是一起非法占地案件。

但事实上，考虑张某是通过公开竞买设备和承租土地的方式取得该地的合法使用权，驾校改建前是人造板厂，且张某是在继续经营板厂过程中改建成驾校的，虽然土地使用人没有发生变化，但其通过对原有场地进行了大面积硬化，用途从板厂已经改变为驾校。该板厂改建驾校的行为，违反了双方合同中约定用于人造板生产的合同条款，构成了非法改变用途行为。

但是纵观《土地管理法》全文，没有明确规定对乡镇企业擅自改变集体建设用地用途的处理条款，针对此类案件，国土执法部门在处理时应按照“法无规定不可为”的要求，及时调查取证，写出调查报告上报县政府，同时依据《土地管理法》第六十五条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权……（二）不按照批准的用途使用土地的”的规定，建议该行政村在通过司法途径解除和张某土地出租合同的基础上，再向乡、县两级政府写出收回申请，依法收回该集体土地的使用权。

反 思

本案具有一定的特殊性和代表性，《土地管理法》的目的是保护合法的土地，利用法律手段“消灭”违法行为。如果按非法占地处理则“有根有据”，对相对不熟悉法律知识的违法人实施行政处罚勉强可以通过，违法事实可能还要存在；如果对具备较深法律知识的违法人实施处罚，不但容易引起不必要的麻烦，而且还要承担一定的法律风险，甚至是行政诉讼。同时，该驾校也不具备补办用地手续的可能性。

本案的特殊性在于违法人是通过合法方式取得土地使用权的，只是在使用过程中出现了改变用途行为。在实际执法实践中，此类违法行为并不少见，存在形式也不同：一是养殖业。在一般耕地内从事养殖业，只需要经过县级人民政府进行养殖业备案即为合法，一旦时机成熟或者监管不到位，则马上变成宅基地或者商业用地。二是房地产开发业。特别是出让用途为居住用地的，在建设过程中开发商趁机改变建筑结构将用途变成商住用地。针对这些违法行为，要求执法人员熟悉法律法规，通过不间断的巡查，充分利用已掌握登记资料判断其合法性，以减少此类案件的发生。

（作者单位：西华县国土资源局）