我国未成年人保护法的不足与完善——基于实证数据的研究

■ 王仰光

(山东财经大学 法学院,山东 济南 250014)



我国未成年人保护法的不足与完善
——基于实证数据的研究

■ 王仰光

(山东财经大学 法学院,山东 济南 250014)

【摘要】实证数据显示，我国《未成年人保护法》的适用性不强，法院没有单独适用《未成年人保护法》裁决过案件，目前《未成年人保护法》的大多数条款仅具有宣示的意义，作为一种政策导向存在。解决这一问题，一方面需要改变《未成年人保护法》的立法定位，完善未成年人的权利，提高立法技术；另一方面需要制定、修改与未成年人保护有关的配套法律法规。在法律修改之前，法院等司法机关、家庭、政府和社会需要采取积极的姿态来保护未成年人的合法权益。

【关键词】未成年人保护法定位配套法律

从1991年我国颁布《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未成年人保护法》)以来，已经过去二十多年。在这二十多年的时间内，学者对我国《未成年人保护法》的研究主要集中于未成年人保护法的理解、阐释和修订等问题，但支撑这些研究的多为思辨和域外立法例；即使有对我国未成年人保护法实施情况的研究，比如实务界的工作报告，也偏重于对未成年人保护情况的描述和对某一问题的比较，如未成年人犯罪率等，仍然欠缺对我国法院适用《未成年人保护法》进行总体状况的研究。但是，不了解我国法院适用《未成年人保护法》的状况，所提出的修法建议可能就无法被法院运用到司法审判中，也就不能更好地保护未成年人的权益。本文对法院适用《未成年人保护法》进行实证研究，在此基础上对我国《未成年人保护法》的实效进行评估，借此为未来的修法提出相关建议。

一、研究方法

本文通过搜集法院案例一手资料并进行统计学分析，力求揭示我国《未成年人保护法》在司法运行中的状况，并为评估我国《未成年人保护法》及其后的修法提供基础。本文检索了从1992年1月1日到2015年1月1日法院适用《未成年人保护法》的所有案例，研究区间为23年，数据来源为北大法宝的法规数据库，最后检索时间为2015年9月1日。需要指出的是，虽然这种研究方法可以总览我国《未成年人保护法》适用的整体特征，但仍然存在以下缺陷：第一，本文研究的是在法院诉讼的案件，但在现实生活中各级政府、司法机关、家庭、学校和社会即使发生纠纷，也不一定通过诉讼方式解决。第二，在2014年1月1日之前，因为各种原因，有些诉讼案件没有公布。第三，虽然北大法宝是我国最早也是目前广泛使用的法律数据库，但是该数据库并不全面。第四，我国法院的判决书内容比较简单，特别是对当事人主张部分进行了极端的简化，所以，当事人在诉讼中主张适用《未成年人保护法》的情况可能没有记载在法院的判决书中，导致这方面统计数据不准确。

二、我国《未成年人保护法》存在的不足

(一)我国《未成年人保护法》适用性不强

1.我国《未成年人保护法》大多数条款未被法院适用

表1　我国《未成年人保护法》司法适用的法条

从表1可以看出，在23年的时间里，法院在审理案件时适用《未成年人保护法》的条款比例极低。从1991年到2006年15年的时间里，法院审理案件时仅适用1/3左右的法条；而2006年修订后，法条总数量增加，导致适用比例更低，不到1/3。可以对比一下我国2007年才颁布实施的《物权法》的适用情况。《物权法》共247条，到2015年9月1日为止，在法院适用物权法审理案件时，仅有8个条款未适用。这一结果符合目前学界对《未成年人保护法》缺乏可操作性，为政策导向型、“没有牙齿的法律”的评价[1]。

2.法院适用《未成年人保护法》审判案件的数量少

我国法院适用1991年《未成年人保护法》审判的案件数为84个，适用2006年修订的《未成年人保护法》的案件数48个，适用2012年修订的《未成年人保护法》审判的案件数为16个。在1992年《未成年人保护法》生效后的23年时间里，法院适用该法审理的案件数总共为148个。在用北大法宝法规数据库统计案件时，如果一个案件适用了一部法律的两个条款，则计算为两个案件，所以扣除重复的案件，法院适用《未成年人保护法》审理的案件数总共为87个，平均一年不到4个案件。

为了防止因北大法宝数据库案例收集不全面导致结论不妥当的问题，笔者利用北京法院网搜索相关案例，年份从1992年1月1日到2015年9月1日，查询时间为2015年9月8日，在全文中搜索“未成年人”，共搜到17个案例，但是在全文中搜索“《未成年人保护法》”，则没有任何搜索结果。笔者对这17个案例进行研读，发现案件仅涉及一方当事人的身份为未成年人，当事人并没有主张适用《未成年人保护法》，法院也未适用《未成年人保护法》裁决案件。

3.法院适用《未成年人保护法》审理的案件大多数为民事案件

我国法院适用《未成年人保护法》案件主要集中于三种类型，其适用的案件数分别为：民事案件69起、刑事案件11起、行政案件7起。在这些案件中，民事案件占据了绝大多数，其次为刑事案件，行政案件最少。这说明在民事领域，《未成年人保护法》发挥的作用最大，而在行政案件和刑事案件中，《未成年人保护法》发挥的作用不大。原因可能在于： 第一，民事领域中涉及未成年人的案件时，相关法律规定得较为模糊，不得不借助《未成年人保护法》作出裁决；第二，因为刑事责任采取的罪行法定，除了刑法之外，其他单行法适用余地不大，为了保护作为犯罪嫌疑人的未成年人，对刑法没有规定的情形，需要引用《未成年人保护法》；第三，在行政案件中较少适用《未成年人保护法》，这一数据与我国行政案件总体数量比民事案件和刑事案件少相匹配。

4.法院适用《未成年人保护法》的民事案件主要为人身损害赔偿案件

表2　法院适用《未成年人保护法》的民事案件的案由分布

表2显示了我国法院适用《未成年人保护法》审理的民事案件中案由的分布情况。适用最多的是人身损害赔偿案件，而笔者在阅读相关案件时发现，该类案件多为当事人追究学校或幼儿园等教育机构的损害赔偿的情形。原因主要有以下几个：第一，相关法律规定的模糊。对于学生在学校受到伤害，《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试用)》第160条规定：在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人或者在精神病院治疗的精神病人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的可以责令这些单位适当给予赔偿。处理此类案件时，最重要的是什么是“适当”？特别是在有侵权人的情况下，“适当”数额的判断更为困难。所以，此类案件发生后双方和解的可能性小，起诉到法院后，法院为了保护未成年人的合法权益，多借助《未成年人保护法》来审理此类案件。第二，我国幼儿园、小学及中学的性质。我国幼儿园、小学和中学大多数为公立机构，其所需经费均由行政拨款，在这种情况下，一旦发生学生人身伤害情形，学校并没有专项资金解决这一问题，所以扯皮现象必然发生。第三，社会保障制度和保险制度的不健全。我国在很长一段时间内并未建立涉及全体社会人员的保障制度和保险制度，这导致损害发生后，学校或者监护人无法在短时间内解决这一问题，纠纷便会提交到法院。

抚养费和抚养权及监护案件也较多，主要原因在于我国民法中监护制度规定得不够明确，操作性不强，特别是在监护人不履行或不恰当履行监护职责时，监护权的变更较为复杂，所以，法院需要引用《未成年人保护法》的某些条款来进行论证或者作为裁判说理的依据。

至于在其他案由下适用《未成年人保护法》的案件，笔者在阅读案件的过程中发现，即使不借助《未成年人保护法》，法院也可以裁决此类案件，借助该法律只是为了增加裁判的说服力。

(二)法院没有单独适用《未成年人保护法》裁决案件

笔者将全部87个案件进行研读，将法院适用《未成年人保护法》进行裁决的情况进行分类，发现法院将《未成年人保护法》作为判案依据的案件有48个，利用《未成年人保护法》作为裁判论证依据的案件有32个，而在5个抗诉案件中，检察院全部利用《未成年人保护法》作为提起抗诉的理由，在6个案件中，当事人利用《未成年人保护法》来论证自己的观点。这一数据表明，法院适用《未成年人保护法》审理案件大多是作为裁判依据，其次是作为论证说理。需要说明的是，在全部案件中，《未成年人保护法》从没有在任何一个案件中作为裁判案件的唯一的法律依据，而是与其他法律相互配合来作为裁判案件的依据。造成这种状况的原因有两方面：第一，《未成年人保护法》本身没有完备的法律构成要件，即仅仅依靠《未成年人保护法》无法作为定案的依据；第二，《未成年人保护法》的条款作为法律构成要件之一，也仅仅重复其他法律的规定。而且在审判实践中，有部分法院根本不熟悉《未成年人保护法》。比如在余浪诉卢平冬生命权、健康权、身体权纠纷案一案(秀山土家族苗族自治县人民法院民事判决书2010秀民初字第402号)中，法院在论证说理的过程中适用法律错误，该案发生在2009年，所以应适用2006年修订的《未成年人保护法》，但是法院却适用了1991年的《未成年人保护法》相关条款，导致法律适用错误。

我国检察院提起抗诉的案件中，都引用《未成年人保护法》的相关条款来进行抗诉，可能的原因在于，检察机关作为司法机关，显然比一般当事人更熟悉《未成年人保护法》，而也因为其运用《未成年人保护法》才可以更好地进行论证。当事人很少考虑到利用《未成年人保护法》保护未成年人的合法利益，一方面的原因在于《未成年人保护法》并不比其他法律法规能给未成年人提供更好的保护，另一方面则是对《未成年人保护法》感到陌生，甚至很多家长根本不知道《未成年人保护法》[2]。

三、理论分析与对策建议

(一)改变《未成年人保护法》的立法定位

从上文的分析中我们确认了现行的《未成年人保护法》为软法的结论，所以为了保护未成年人的合法权益，就需要从根本上转变《未成年人保护法》的立法定位。目前，《未成年人保护法》欠缺完备的法律责任构成要件，也没有有别于普通法的特别规定，在未成年人的保护问题上欠缺程序性规定，可操作性较差，这些问题均需要从根本上进行修改。我们对《未成年人保护法》的定位将决定其在司法实践中保护未成年人的程度，比如我们如果将其定位于保护未成年人的基本法律，则应该赋予其完备的法律构成要件和切实可行的程序性规范。这样在其他涉及未成年人权益的相关法律条款时，就必须依据《未成年人保护法》来解决问题，其他下位法必须遵守《未成年人保护法》的立法精神和规定，否则其他相关下位法的合法性和相关规定的合理性就会受到质疑。比如教育部2002年颁布的《学生伤害事故处理办法》(以下简称《办法》)应当依据《未成年人保护法》和相关法律而制定，虽然在《办法》的第一条表明是依据《未成年人保护法》等相关法律制定的，但是该《办法》规定学校对未成年学生不承担监护职责，与《未成年人保护法》立法精神相悖；而且其关于民事责任的规定与民法通则中的相关规定存在冲突，《办法》相关条款的合理性就受到质疑。

(二)与时俱进，修改《未成年人保护法》及配套法律

随着我国社会生活的发展和未成年人保护中出现的新问题，我国《未成年人保护法》一直处于修订和修正之中。我国从1991年颁布《未成年人保护法》后，在2006年和2012年分别进行了修订和修正。1991年该法颁布时被认为在保护未成年人健康成长方面具有重要的意义[3]。而后随着社会的急剧变化，未成年人保护方面出现了许多新问题，如虐待未成年人，儿童离家出走、流浪情况增多、非法雇佣童工事件增多等，学者提出修法的建议，认为要加强《未成年人保护法》的实施[4]。之后，有关省市也制定了《未成年人保护法》的实施办法以更好的保护未成年人的合法权益，促使其健康成长。但是，这些法律多为《未成年人保护法》的“复读机”[5]，在实践中的意义不大，所以解决问题必须从根本上修改未成年人保护法。

1.完善未成年人的基本权利，提高立法技术，发挥《未成年人保护法》的指导作用

我们将《未成年人保护法》作为基本法律规范，就意味着涉及未成年人保护的问题时，必须就涉及未成年人权利保护的所有问题，或具体规定责任构成，或进行指导性的规范，而后再由其他法律法规进行具体规定。

(1)进一步完善未成年人的基本权利

2006年修订的《未成年人保护法》确立了未成年人的主体地位，明确了未成年人的权利，增加了受教育权等内容[6]。这些规定增加了《未成年人保护法》的可操作性，但是仍应明确相关用语的含义，并应规定侵犯这些权利的法律后果，否则仅规定未成年人享有的权利在司法实践中的意义就极为有限。比如在设立委托监护时没有未成年人的参与，是否设立的委托监护无效等没有规范。而且因为这四项权利的含义没有明确，导致未成年人是否享有其他更为具体的权利的问题就会处于模棱两可的状态，比如未成年人是否享有隐私权、完成义务教育不再升学的未成年人是否享有职业教育权等。

(2)提高立法技术，发挥《未成年人保护法》的指引作用

将《未成年人保护法》作为基本法，还意味着对其他法律的指引或者指导作用，为未成年人保护法的地方性立法的良法的判断提供依据[7]。这需要提高《未成年人保护法》的立法技术，首先需要明确法律术语的含义。比如《未成年人保护法》第34条规定中出现的“淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博”等术语的含义应当明确，在这些用语中除了“淫秽”一词可以借鉴全国人大常委会关于惩治走私、制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪分子的决定中对于“淫秽物品”一词的界定，其他词语均需要在《未成年人保护法》中予以明确[8]。

提高立法技术，还需要考虑到法律规定的可实施性，比如《未成年人保护法》第62条对父母或者其他监护人不依法履行监护职责、或者侵害未成年人合法权益的法律责任进行了规定，但法律后果仅为所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止。这一规定因为没有公权力机构的介入而意义不大，在修改法律时应引入公权力机构比如法院的干涉。

提高立法技术，需要统筹考虑相关问题。比如鉴于家庭教育的重要性，有学者提出了对监护人的教育、监督和惩戒的观点[9]。我们必须注意目前我国的监护权实际上为监护义务，并没有赋予监护人任何权利；在父母作为未成年人的监护人的情况下，对监护人进行教育和监督的可行性较小，因为我们无法在家庭教育中找到其他主体作为监督人。而在父母不是监护人的情况下，因为监护权的性质，如果我们要对其进行惩戒，从经济人的理论出发，实在看不出有谁愿意作为监护人。在这种情况下，未成年人的监护问题必将推向社会，在社会或者政府无法对未成年人提供更好的保护时，对未成年人的保护可能更为不利，所以这一观点不具有可行性。

2.完善未成年人保护相关的配套法律

保护未成年人的合法权益，不仅需要修改《未成年人保护法》，还需要修订或者完善其他配套法律。完善的思路可以分三种情形：第一，制定尚缺失的相关法律，比如儿童福利法[10]；第二，修改现行法律中对未成年人保护不力的有关条款，比如完善未成年人犯罪记录封存制度，更好地保护失足的未成年人[11]；将虐待罪、遗弃罪的犯罪主体扩展到幼儿园教师、保姆等非亲属对儿童实施虐待行为；第三，在不方便立法的情况下，可以考虑由最高人民法院和(或)最高人民检察院联合或独立发布保护未成年人的司法文件。

我们在修改相关配套法律时应注意几个问题：第一，必须考虑到我国的国情。比如在一些少数民族地区，需要正确处理宗教信仰和未成年人义务教育的关系，可能需要在法律中授权少数民族地区对这种情形进行单独立法[12]。第二，在修订配套法律时必须进行实证调研。比如网络色情问题，因为没有证据显示网络色情与未成年人犯罪之间存在必然的联系，所以政府的网络控制应将未成年人与成年人区别对待[13]，从立法技术上解决这一问题。再比如在保证未成年人生命安全和身体健康的前提下，需要考虑到中等职业学校的实习学生与实习单位的调整问题，不应采取掩耳盗铃或者全部不允许这两种极端的做法，应考虑在劳动法中规范在校学生从事与其年龄、智力相适应的劳动关系[14]。

(三)扩充法律的解释，从后法时代保护未成年人

虽然我国保护未成年人的法律法规逐渐完善，但是对未成年人的保护依然存在诸多的不足。比如未成年人的人身安全问题依然突出，家庭、学校、社会和政府对未成年人的保护存在许多薄弱环节，未成年人保护的司法措施并未全部落实[15]。所以，在立法及修法不宜过频的情况下，我们需要从法律解释学的角度来解决这一问题。比如从整个民法学的体系保护未成年人[16]。采取法律解释方法中的目的解释方法，导入《未成年人保护法》的相关条款，来达到更好地保护未成年人健康成长的目的。另外，我们也可以突破法律的限制，在后法时代直接从社会生活的角度拓展未成年人的保护体系[17]。

结语：尽管我国《未成年人保护法》已经颁布了二十多年，但是在法院审判案件的过程中，并未受到很大的重视，一个很重要的原因在于《未成年人保护法》的定位。我们需要重新思考《未成年人保护法》在保护未成年人的相关法律中的地位，是将其作为保护未成年人的基本法还是特别法；是将其作为一部具有可操作性的基本法还是具有政策导向性的“没有牙齿”的法律，这些将决定《未成年人保护法》在司法实践中的实施效果。保护未成年人的合法权益，需要国家的高度重视，需要建立专项保护基金并设立专门委员会[18]，也需要根据社会的发展进行必要的修改、完善，同时还需要相关配套的法律规范。但是，我们不能因为在短期内无法修法或者进行立法，就放任损害未成年人合法权益的事情。法院完全可以采用法律解释学的方法解决相关问题，家庭、政府和社会可以从生活中的方方面面来保护未成年人。

[ 参 考 文 献 ]

[1]徐霄桐：《<未成年人保护法>是“没有牙齿的法律”》，载《中国青年报》，2014年11月26日。

[2]庄庆鸿：《1/4家长根本不知<未成年人保护法>》，载《中国青年报》，2009年12月21日。

[3]康树华：《我国制定<中华人民共和国未成年人保护法>的重大意义》，载《法学杂志》，1991年第5期。

[4]李毅强：《<未成年人保护法>实施中存在的问题》，载《青少年犯罪问题》，1997年第4期。

[5][10]胡曙东：《我国未成年人保护法的完善——温岭虐童案引发的思考》，载《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》，2013年第4期。

[6]于建伟：《未成年人保护法修订的背景、思路与主要内容》，载《青少年犯罪问题》，2007年第2期。

[7]周伟：《未成年人地方立法良法标准实证研究》，载《法学论坛》，2014年第5期。

[8][12]林维 牛凯等：《<未成年人保护法>配套法规完善研究》，载《预防青少年犯罪研究》，2012年第7期。

[9]关颖：《<未成年人保护法>中家庭保护的法律缺陷——兼论监护人的教育、监督和惩戒》，载《中国青年研究》，2006年第5期。

[11]庄乾龙：《论未成年人犯罪记录封存制度》，载《中国青年政治学院学报》，2014年第4期。

[13]姚建龙 王邕：《网络色情控制与未成年人保护》，载《中国青年政治学院学报》，2011年第4期。

[14]周宝妹：《未成年人权益保护：劳动法的能与不能》，载《中国青年政治学院学报》，2013年第3期。

[15]王胜俊：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查<中华人民共和国未成年人保护法>实施情况的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》，2014年第1期。

[16]王雷：《论青少年民法学体系的构建》，载《中国青年政治学院学报》，2014年第1期。

[17]王志强：《未成年人保护问题的实证分析——兼论<未成年人保护法>在实施中的影响因素》，载《中国青年政治学院学报》，2008年第4期。

[18]王建敏：《未成年人权益保护问题研究述评》，载《中国青年社会科学》，2015年第5期。

( 责任编辑：王建敏)

基金项目：本文系山东省社会科学 “新型城镇化背景下的农村土地流转：现实困境与制度创新”(课题编号：14BFXJ01)、中央编译局委托重点项目“法治与德治相结合推进国家治理现代化”(课题编号：15SQWT04)、北京市社会科学基金项目“国家治理中法治与德治相结合研究”(课题编号：15FXB027)的阶段性研究成果。

作者简介：王仰光,山东财经大学法学院副教授，民商法博士，主要研究民商法。

收稿日期：2015-09-10