农村集体经济组织成员权制度改革研究

顾华详（中共新疆维吾尔自治区委员会全面深化改革领导小组办公室，新疆 乌鲁木齐 830003）



农村集体经济组织成员权制度改革研究

顾华详
（中共新疆维吾尔自治区委员会全面深化改革领导小组办公室，新疆 乌鲁木齐 830003）

［摘要］成员权是农民依法享有村集体经济组织各项权益的基础。保障农民集体经济组织成员权是农村土地法律制度改革创新的一项基础性工作，是解决好农村土地承包经营问题的重点之一。深化农村土地制度改革，建设社会主义新农村，促进农业现代化，依法保障农民合法权益，为经济社会持续健康发展提供强劲动力，必须重视完善村集体经济组织成员权的相关理念和制度，积极完善法律保障措施，构建面向村集体组织成员权的综合信息服务体系，重视丰富成员权的实现方式。

［关键词］村集体经济组织；成员权；三权分置；深化改革

成员权是农民在村集体经济组织中的基础性权利，农民的土地承包经营权、宅基地、征地款分配等具体权利的取得乃至生存与发展等诸多权能，都必须以成员权为基本依据。可以说，没有成员权或者成员权的法律规定不明确，农村管理的法治化就无从谈起。但在全面推进依法治国特别是农村集体土地经营管理制度改革创新的实践中，却遇到了诸如农民成员权的初始安排、成员权的实现、农民土地承包经营权流转时的初始投资如何收回、《中华人民共和国公司法》的相关制度和机制如何构建等一系列具体问题。而“继续全面深化农村改革，全面推进农村法治建设”［1］，促进国家长远发展和农业现代化，依法保障农民合法权益，建设社会主义新农村，特别是贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念［2］，有效破解农村发展难题，厚植农村发展优势，激发农村发展潜力，为中国经济社会持续健康发展提供强劲动力，都迫切需要积极稳妥地推进村集体经济组织成员权的法律规范和改革创新。

一、成员权是农民依法享有村集体经济组织各项权益的基础

农村集体经济组织成员权是中国农村经济社会的基础性制度之一。所谓“成员”，《现代汉语词典》解释为：“集体或家庭的组成人员。”［3］据此，农村集体经济组织中的“成员权”，可以理解为“农村集体经济组织中的成员依照法律、政策规定或者有关章程及相关约定而享有的权利。”虽然成员权日常往往更多体现的“是一种财产关系和人身依附关系相结合的权利，是集体经济组织成员依据法律、民俗习惯和章程对集体经济组织的财产权的行使和其他重大事务处理所享有的管理权，以及收益分配权等权利”［4］，但笔者认为，农村集体经济组织成员权则是一种集政治、经济、民商事和社会关系相结合的综合性权利，是中国二元经济体制下，国家农村法治建设与农村经济社会管理的特殊产物。从法理上讲，公民所具有的法定权利，村集体经济组织成员均享有。农民与村集体之间所形成的国家层面的法律与政策的调控、规范关系和村集体内部的权益、财产和管理与监督等关系是成员权的集中体现。“保障农民集体经济组织成员权利”是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确的改革内容，是实现“赋予农民更多财产权利”的基础和重要保障。中国法律和政策对“集体经济组织成员权”有相关的规定。总体上有两个方面：集体经济组织成员权包括：“一是直接的物权，即对集体所有的动产和不动产的占有、使用、收益的权利；二是物权派生的管理权利，即对集体财产进行管理决策的权利”［5］。农村集体经济组织成员“对集体所有权的受益权属于资格性权利，以具有作为集体的成员身份为前提，因此集体成员资格的确定又成为保障集体成员受益权能的前提”［6］。具体来看，可分为以下六个方面：一是在取得土地承包经营权方面有前置条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第14条和《中华人民共和国农村土地承包法》第3条、第15条的规定，只有农村集体经济组织内部的家庭成员，才可在宜采取家庭方式承包的集体土地上设立土地承包经营权。二是在村集体经济组织成员流转土地承包经营权方面有具体限制。按照《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令2005年第47号）第35条规定，土地承包经营权的转包，只限于转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。三是在村集体以外的人和单位取得本集体经济组织成员的土地承包经营权方面有法律规定。《中华人民共和国物权法》第59条、《中华人民共和国土地管理法》第15条和《中华人民共和国农村土地承包法》第48条规定，农村集体以外的单位或个人，承包农村集体土地需要经过集体组织成员同意。四是在取得本集体经济组织内成员转让土地承包权方面有优先权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第33条，2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释［2005］6号）第11条、第19条规定，土地承包经营权的流转，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。另外，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第47条规定，以非家庭承包方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。五是在本集体经济组织成员取得非农户籍后处置承包地方面有相关要求。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第26条规定，承包方转为非农业户口的，应当将承包的集体土地交还给发包方。六是在宅基地取得方面有禁止性规定。根据1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）第2条①加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。，2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）第2条规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。村集体土地所有权上的“集体经济组织成员权”有着明显的身份属性，并且包含“自益权”和“共益权”［7］，集体经济组织成员通过自益权实现成员个人收益（如利润、财产的分配请求权、优先认购股权、财物的处分权等），通过共益权对集体经济组织行使成员民主管理（如参与重大问题的决策权、选举和被选举权、监督权等）。通过行使共益权和自益权的方式实现对集体经济组织的资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权利。这也是中国农村集体经济组织所有权运行机制的法治性、民主性的特征所在。

二、保障农民的集体经济组织成员权是农村土地法律制度改革创新的一项基础性工作

农村集体经济组织成员权的确立和运作，在实践中虽然有了比较具体的法律和政策规定，但切实保障农民集体经济组织的成员权利，从集体土地及其收益上享受包括共享利益和分享利益的权能，特别是对村集体经营性资产，按照“明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作”［8］的要求推进农村集体产权制度改革；赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权；改革完善农村宅基地制度，切实保障农户宅基地用益物权②为落实十八届三中全会关于“赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度；建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价”改革精神，2014年8月1日，国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合发出《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，要求各地要因地制宜，全面加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作。要以登记发证为主线，因地制宜，采用符合实际的调查方法，将农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物纳入工作范围，建立健全不动产统一登记制度，实现统一调查、统一确权登记、统一发证，力争尽快完成房地一体的全国农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作。，促进农民股份合作制经济和农村合作经济的发展等，都需要有法律的统一规范和引领与保障。但目前与之相关的法律规定却多有不同，特别是成员权利实现的法治保障力较弱，需要引起重视。通过“股份化”的形式规定集体成员权的实践对完善相关法律规定提出了需求。改革开放以来，广东省南海实现了村村有企业、镇镇有公司。富裕之后的群众需要依法明确其财产支配权能，避免个人利益和集体利益受到不法侵害。为此而产生了将财产份额确定到人的现实需要，农民个人成为股权拥有者，按照股权行使个人权利。土地在这里仍然是重要的财产，但已不再是唯一重要的财产，而只是财产的一部分，最重要的资产已经是公司。群众通过股权方式明确了公司财产的支配方式，具体做法是通过公司章程“固化”农民个人或家庭的财产权利，而不是强化集体成员权利。古代商鞅的“定分止争”民法要求就这样在现实中实现了。这种“固化”稳定了当地的生产关系，促进了生产力的发展。上海松江区也实现了股份从人头到财产的固化，保持了财产支配的稳定性。松江还坚持落实民众的权利，集体财产就是大家共同股份所支配的财产，强化了对公民个人权益和集体利益的共同保护。但这些创新性的成功实践成果，在法律中还没有得到很好地反映和固化，特别是法律的引领性和保障性还比较缺乏。

三、明确和保障成员权是解决好农村土地承包经营问题的重点之一

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，稳定现有农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，还需要围绕“三农”的现代化特别是“农民”健全法律制度，“通过成员权强化农民的主体地位，以激活农村社会、发展农业生产、实现农民利益”［9］。国家应根据农民的意愿，遵循农业发展的客观要求，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营，并明确土地流转承包经营权，要遵循“依法、自愿、有偿”的基本原则。《中华人民共和国物权法》也明确赋予土地承包经营权的物权属性，强化了对农民土地承包经营权的保护［10］。但从实践来看，农民对成员权更认可。只有依法明确农民在村集体经济组织中的成员权，才有助于明确农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，保障农户在耕地承包经营权流转中的合法权益，促进“三权分置”体制的健康有序运行。家庭承包责任制使得土地被化分成若干小块，难以形成规模效益，某种程度上还制约了农村经济发展。个别农民虽然也认识到收取土地租金比自己经营要强，但仍不愿把土地流转出来进行规模经营。解决农村土地集体规模经营与个人单独经营之间的矛盾，通过成员权的方式可以很好地解决问题。这就需要运用民法思想、技术和制度来解决好土地制度改革中的关键性问题，这也是对党中央提出的善于“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”的积极践行。

四、重视完善村集体经济组织成员权的相关理念、制度和措施

中国法律和政策对村集体经济组织成员权虽已作出了相关规定，但面对农业发展适度规模经营和推进农业现代化的新要求，成员权的实现还面临着一系列的问题，特别突出的是，20世纪60年代确立的农村集体土地所有权的法律和政策中，没有涉及农村集体经济组织中的农民成员权问题。这一法律制度的缺失，一定程度上对农民利益造成损害。而农民这一权利保障的法律缺失，也必然导致相关问题缺乏法律规范。1998 年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条对“成员权益的事项”作出规定③《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。。后来的《中华人民共和国物权法》第59条也规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”并且具体明确了一系列相关规定④《中华人民共和国物权法》第59条规定：下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。，这才为“成员集体所有权”的规范提供了法律依据。这相对过去的立法而言是前进了一步，但据现实的要求仍然存在着较大差距。中国法律之前没有“成员集体”的规定，《中华人民共和国物权法》第59条强调“本集体成员集体所有”，并明确了应当依照法定程序经本集体成员决定的五项具体事项。但农民个人对成员权利如何享有和行使？却没有给出明确规定。另外，该法上的集体成员权与《中华人民共和国公司法》上的股东权还不同。但在现实中，农民对于基于土地所有权产生的财产权利的认识和法律保护的需要却是既具体又强烈。因此，实现《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出的“完善集体经济组织成员认定办法”［11］的目标，中国法律需要对村集体经济组织成员权的权能设置、身份认定、组织形式、实现途径、保障措施等作出具体规定，特别是要明确成员权的侵权和损害责任、利益补偿、继承、社会保障、土地调整与发包等亟待规范的现实问题，需要为保障、规范农民成员权利和解决相关权利方面的矛盾纠纷提供可操作性强的法律依据，应尽快明确成员权兼具私法、公法和社会法的性质。长期以来，中国法律部门对村集体经济组织成员权的经济、社会、文化生活的规范、调控和保障欠账很多，特别是作为与民商事、经济并列的农村社会领域的法律调整、引领和保障更加不足，农民政治权利、民商事权利和经济权利之外“社会权利”的保障迫切需要法律调整、引领和保障，尤其是农村弱势群体的成员利益亟待法律调整、引领和保障。市场经济的发展会导致强者越强、弱者越弱，如果没有法律保护弱者的利益，和谐的社会关系必然失衡并导致严重的社会问题。尤其在全面深化改革的新形势下，健全成员权的法治，重视通过法治保障村集体经济组织成员的政治、经济和社会权利，对实现“四个全面”的目标无疑是具有战略性的理论与现实意义。

五、构建面向村集体组织成员权的综合信息服务体系

重视农村信息化建设对村集体经济组织成员权的保护。积极发展服务“三农”的大数据，是信息化建设与发展的大趋势。云计算等新技术已经给包括农业在内的各个产业发展带来了巨大的提升空间，并已成为包括“三农”在内的经济转型的重要引爆点和增长极，特别是采取“互联网+”的发展模式后，信息技术和电子商务等在“三农”领域特别是在村集体经济发展中，发展的方式更加多样、发展的领域更加宽广、发展的势头更加迅猛。因此，应鼓励和引导村集体组织成员善用大数据和“互联网+”，为丰富村集体组织成员权利的实现形式提供综合、高效、便捷的信息服务。重点是要实现农业资源要素的数据共享、农产品质量安全信息服务和农产品电子商务等交易平台的互联共享，为村集体组织成员的全面发展提供市场法治、生产生活、经营管理和监督等信息服务。鼓励和引导农民享受大数据的福利，使用云计算数据平台观察和借助行业的发展趋势，解决成员权实现中的村集体组织内部信息不对称、项目投融资难、权利实现形式不够丰富多样等现实难题，紧紧围绕市场价值，提供更受消费者欢迎的产品或者服务，分享村集体经济发展的更多红利。实现这一目标，需要进一步加快农业信息化法治建设，健全国务院《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号）和《关于加强互联网领域侵权假冒行为治理的意见》（国办发〔2015〕77号），加强大数据和“互联网+”服务“三农”的顶层设计与统筹规划，弥补相关法治建设滞后的缺憾，特别是要积极强化大数据在村集体经济组织成员权方面引领、运用、规范与保护的制度措施；积极完善《中华人民共和国政府信息公开条例》和相关数据开放、保护的制度措施。健全政府信息资源管理制度措施，建立政府数据资源统筹管理与共享和重点向农村倾斜的制度保障措施。完善公民信息隐私保护等相关的法律法规。确保大数据和“互联网+”模式下各类市场业态的健康发展，需要在《中华人民共和国刑法》中进一步充实和明确“出售、非法提供公民个人信息罪”⑤《中华人民共和国刑法》第253条规定：“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”根据刑法的此条规定，构成此罪的犯罪主体是指国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位本身，国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，但这一规定显然已经不能适应市场经济条件下保护村集体组织成员信息权益的需要，目前除上述单位和人员之外，还有很多单位和人员能够接触、获得和出卖公民的信息资料，特别是在广大的农村地区和农民群体中，由于法治意识相对比较淡薄，更加容易受到这类侵害。另外，迅猛发展“互联网+”等电子商务，已经成为经济增长的强劲动力，但利用互联网侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品、侵犯他人合法权益等违法犯罪行为已呈多发高发态势。大力发展电子商务，加快培育经济发展新动力，就必须依法加强互联网领域违法犯罪行为治理，努力营造开放、规范、诚信、安全的网络交易环境，确保电子商务等各类市场业态的健康发展。的内涵。建议将电讯商、网店、快递、社区、村组干部等因疏于管理、防范或者网络漏洞等问题造成的公民信息泄露，工作人员故意出卖公民信息等情形纳入刑罚处罚之中，违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国行政处罚法》应当将失职渎职、非法提供或者疏于防范、泄露公民信息的行为规定为违法，其违法行为对他人造成损害的，应依法承担相应的法律责任。重视研究推动网上民商事信息保护立法工作，明确包括市场主体在内的相关主体的权利、责任和义务，重点是加强对数据滥用、侵犯公民合法权益等违法犯罪行为的预防、管控和惩处。注重保护农业基础信息网络和关键行业领域重要信息系统的安全，确保网络数据的安全，保障村集体经济组织成员权利借助信息化建设，既得到更加多样化的实现，又能够得到多方面的保护。

六、积极完善成员权的法律保障措施，重视丰富权利实现的方式

健全深化农村集体经济组织产权制度改革的成员权保护制度。实现农民共同富裕的制度保障是以土地集体所有为基础的农村集体所有制，这是中国社会主义公有制的重要形式之一。农村集体经济组织成员权是建立在土地集体所有制基础上的，农村集体经济组织制度是其权益实现的制度基础和具体的载体。中国农村治理的基本框架是由农村集体经济组织制度、农村集体经济组织成员权制度与村民自治组织制度等所构成的，是中国特色“三农”现代化的基本制度支撑。因此，深化农村改革，涉及农村集体产权制度、经营制度、支持保护制度和城乡发展一体化体制机制及其农村社会治理制度等五大领域，其关键领域是农村集体产权制度的深化改革，而其最为核心的又是农村集体经济组织成员权的保护问题。所以，健全符合市场经济体制和中国农村现阶段实际的集体产权制度，关键是要以保护农村集体经济组织成员权利为核心，以农民依法享有更多财产权利为重点，以确保农村集体经济组织产权归属明晰为关键，坚持通过深化农村土地承包经营制度改革的实践，不断修改完善相关的法律法规和政策措施，构建比较完善的政策和法律保护制度措施，推进、引领和保障市场经济条件下农村集体所有制经济实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展的组织形式与经营方式，确保村集体经济发展成果真正更多更直接地惠及集体内的所有成员，充分发挥村集体经济的制度和体制机制的优越性，最大限度地调动村集体经济组织成员贯彻落实“五大发展理念”的积极性和创造性。

健全保护村集体经济组织成员权的法律规范。在确认村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上，稳步分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，重点是落实资源性资产中的土地承包经营权确权登记颁证工作，将经营性资产折股量化到村集体经济组织内的各位成员，赋予成员对集体资产更多的权能，依法规范发展多种形式的符合《中华人民共和国公司法》规定的股份合作经济组织，探索和健全非经营性资产中有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理的体制机制。健全符合法律规范的农村集体“三资”收益分配和管理监督制度，依法防控集体经济组织少数人侵占、支配集体资产和外部资本侵吞、控制集体资产的违法犯罪行为［12］。在此基础上，尊重村民自治意愿，大力扶持家庭经营，多措并举扶持懂经营、会管理、有技能的农民工返乡创办家庭农场，领办农村合作社；积极探索集体经营的新方式，重点培育村集体经济发展的新动力、拓展发展新空间；创新和完善宏观调控方式，促进村集体经济实现创新驱动发展，推进农业现代化、农村城镇化、农民组织化，构建村集体经济发展的产业新体系、新体制、新机制，把村集体经济组织成员的创造力充分解放出来，把村集体经济组织蕴藏的活力充分释放出来，把发展村集体经济的积极性充分调动起来，着力提高村集体经济发展的质量和效益。鼓励村集体经济组织发展统一连片的适度规模经营，加快培育新型农业经营主体，不断提高农业生产水平。通过确权到户到地或确权确股不确地等多种农民认可和符合政策法律规定的方式，将确权的土地折股量化到户，保障村民共享按股分配经营所得收益，或引导农户以承包地入股组建股份合作组织，通过自营或委托经营等多种市场化的方式推进农业适度规模经营。引领和促进农户间发展合作经营，或通过共同使用农业机械、组建联合营销组织等方式促进联户经营。健全支持农业产业化经营发展的法律法规和政策，坚持按照《中华人民共和国公司法》规范引领农民以承包经营权入股；建立健全农户按照耕地数量质量、参照当地土地经营权流转价格计价折股的操作规程、入股土地生产性能评价制度等；构建促进和保障农业企业与农户、农民合作社建立利益紧密联结机制；规范引导各类经营主体共同出资、相互持股，积极发展农业混合所有制经济的制度规范；制定新型农业经营主体承担涉农项目清单，构建工商企业租赁农户承包地的监管与风险防范机制。

参考文献

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［10］陈锡文，段应碧.保护农民利益，尊重农民权利——三十年中央农村工作文件制定访谈录［N］.人民日报，2008-10-8（1）.

［11］中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要［N］.人民日报，2016-3-18（1）.

［12］中共中央办公厅国务院办公厅印发深化农村改革综合性实施方案［N］.人民日报，2015-11-3（6）.

（责任编辑：管仲）

［作者简介］顾华详（1967-），男，江苏海安人，新疆优秀法学家（首届），中共新疆维吾尔自治区委员会全面深化改革领导小组办公室社会事业和文化体制改革处处长，新疆师范大学法学院客座教授、硕士生导师，研究方向：农村集体经济组织。