我国生态文明建设试点的问题与对策研究

乔永平

摘要：生态文明建设试点是生态文明建设的重要路径之一。目前我国开展的生态文明建设试点主要有三类，分别由环保部、国家发改委和水利部主导。我国生态文明建设试点虽然取得了一定的成效，但是仍然存在部门各自为政、重复建设、缺乏顶层设计以及各地区推进不平衡和实施效果不明显等问题。为此需要统一生态文明建设试点并分类推进相关领域的工作，推动中西部地区生态文明试点建设，采取有效措施提高生态文明建设试点的实施效果。

关键词：生态文明建设;顶层设计;分类推进;示范效应;差异化考核

中图分类号：X171.4文献标志码：A文章编号：1671-1254（2016）01-0024-06

The Problems and Countermeasures of Ecological Civilization

Construction Pilot in China

QIAO Yongping

（Research Center for Jiangsu Environment and Development， Nanjing Forestry University， Nanjing 210037， Jiangsu， China）

Abstract：

Ecological civilization construction pilot is one of the important path of ecological civilization construction. At present， there are three types of pilot dominated by the Ministry of Environmental Protection？，？the National Development and Reform Commission and the Ministry of Water Resources respectively. Although it has achieved certain successes， there are still some other problems， such as  independent departments working without coordination， redundant construction， acting lack of toplevel design， unbalanced regional propulsion， and actions without unobvious effect. In order to tackle these problems， we should unify the pilot areas of ecological civilization construction and promote the work of relevant fields according hierarchically， motivate the pilot construction of ecological civilization in the central and western regions， and take effective measures to improve the implementation of ecological civilization construction.

Keywords：ecological civilization construction; toplevel design; hierarchical promotion; demonstration effect; differential assessment

我国是一个幅员辽阔的国家，由于各地区主客观条件有很大的差异，不同地区很难采取整齐划一的统一行动，这也影响到我国生态文明建设问题。我国生态文明建设的重要路径之一是少数地区率先进行生态文明建设的试点，在实践中不断总结经验并探索生态文明建设的有效路径，通过发挥生态文明建设试点的引导性、示范性效应，吸引更多地区加入生态文明建设的行列。鉴于生态文明建设任务的艰巨性、实现方式与途径的多样性和实现过程的长期性与复杂性，个别性、局部性试点将有助于我们全面把握生态文明建设的阶段性、差异性以及复杂的运作机制[1]。2015年9月中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中明确把“积极开展试点试验”作为生态文明体制改革的实施保障之一 [2]。

一、生态文明建设试点的现状

目前，我国开展的生态文明建设试点主要有三类，分别由不同的政府部门主导。

（一）环保部主导的生态文明建设试点

中华人民共和国环境保护部（环保部）主导的生态文明建设试点是开展最早，持续时间最长，影响最大的生态文明建设试点工程，是在原国家环保局全国生态示范区建设的基础上发展起来的，经历了不断探索、提高、丰富和完善的过程。按照其建设的具体内容，可分为三个不同的阶段。

第一阶段：1995-2010年，生态示范区建设。1995年国家环保局发布了《全国生态示范区建设规划纲要（1996-2050）》（国家环保局 环然[1995]444号），启动了全国生态示范区建设。生态示范区是生态省（市、县）、生态工业园区、生态乡镇、生态村的总称。截至2012年1月，环保部共公布了七批国家级生态示范区（生态市、县）名单，共计528个文中所有数据和文件均来自中华人民共和国环境保护部、中华人民共和国国家发展和改革委员会以及中华人民共和国水利部官方网站。。

2010年，环保部发布了《关于进一步深化生态建设示范区工作的意见》（环发[2010]16号），指出“生态建设示范区是生态省（市、县）、生态工业园区、生态乡镇（即原环境优美乡镇）、生态村的统称，是最终建立生态文明建设示范区的过渡阶段”，“1995年原国家环保局组织开展的‘生态示范区建设指标将由各地根据各自实际，转化为地方标准，今后不再开展此项考评、命名工作”[3]。

第二阶段：2008-2012年，生态文明建设试点。为贯彻落实党的十七大精神，推进生态文明建设，2008年12月，环保部发布了《关于推进生态文明建设的指导意见》（环发[2008]126号），认为“生态省（市、县）、环境保护模范城市等建设活动是大力推进生态文明建设的重要载体和有效途径，也是开展生态文明建设试点的基础和前提”，因而要“推广生态文明建设试点示范”，“全面推进环境优美乡镇、生态街道、生态村、绿色社区、绿色学校、绿色家庭等生态文明建设的‘细胞工程，自下而上、由点到面，不断扩大建设成果，夯实生态文明建设基础”[4]。截至2013年10月，环保部先后开展了六批全国生态文明建设试点地区，共计125个。

第三阶段：2013年以来，生态文明建设示范区。2013年，环保部发布了《关于大力推进生态文明建设示范区工作的意见》（环发[2013]121号），将“生态建设示范区”正式更名为“生态文明建设示范区”，并明确指出生态文明建设示范区和生态省市县、生态文明建设试点之间的关系，“生态省市县和生态文明建设试点是生态文明建设示范区的主要内容，是其在不同阶段的创建模式。生态省市县和生态文明建设试点为推进生态文明建设示范区夯实了基础、积累了经验，生态文明建设示范区赋予生态省市县和生态文明建设试点新内涵新目标新要求”[5]。《意见》还提出今后一段时期除继续推进第一阶段（生态省市县）工作，力争第二阶段（生态文明建设试点）工作取得重点突破外，还提出要积极开展跨行政区联动的和适时启动重点行业生态文明建设示范的工作。同年5月，环保部出台了《国家生态文明建设试点示范区指标（试行）》。首批授予江苏省扬州市等37个市（县、区）“国家生态文明建设示范区”称号。

（二）国家发改委主导的建设试点

国家发改委主导的生态文明建设试点又可细分为两类：一是国家发改委西部开发司主导的西部地区生态文明示范工程试点建设。国家发改委联合财政部、国家林业局于2011年8月下发了《关于开展西部地区生态文明示范工程试点意见》，拟在西部12省（市、区）选择50个左右的试点，并计划在取得试点经验后逐步扩大实施范围。2012年4月，三部委下发了《关于同意内蒙古乌兰察布市等13个市和重庆巫山县等74个县开展生态文明示范工程试点的批复》，同意13市74县开展生态文明示范工程;二是国家发改委资源节约和环境保护司主导的生态文明先行示范区建设。国务院于2013年8月发布了《关于加快发展节能环保产业的意见》，提出在全国范围内选择有代表性的100个地区开展国家生态文明先行示范区建设，以此探索符合我国国情的生态文明建设模式。2013年12月，国家发改委联合财政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局制定并发布了《国家生态文明先行示范区建设方案（试行）》。《方案》是对《意见》的落实和细化，《方案》提出了国家生态文明先行示范区建设目标体系，由此启动了第一批生态文明先行示范区的建设工作。2014年7月22日，国家发改委等6部委联合印发《关于开展生态文明先行示范区建设（第一批）的通知》（发改环资[2014]1667号），公布了全国获批开展生态文明先行示范区建设的57个地区名单和制度创新的重点，要求生态文明先行示范地区以制度创新为核心任务，以可复制、可推广为基本要求，大力推进制度创新，并以确定的制度创新点为重点，先行先试，为地区乃至全国生态文明建设积累有益经验，发挥示范引领作用。

（三）水利部主导的“水生态文明试点”

水利部于2011年9月下发了《关于开展国家水土保持生态文明工程创建活动的通知》，开展了包括水土保持生态文明城市、水土保持生态文明县、生产建设项目水土保持生态文明工程在内的水土保持生态文明工程创建活动，并分别于2011年、2012年和2013年共命名了2个城市为“国家水土保持生态文明城市”，13个县为“国家水土保持生态文明县”，6个生产建设项目为“国家水土保持生态文明工程”。

2013年1月4日，水利部下发了《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，明确了落实最严格水资源管理制度、优化水资源配置、强化节约用水管理、严格水资源保护、推进水生态系统保护和修复、加强水利建设中的生态保护、提高保障和支撑能力、广泛开展宣传教育等八项工作为水生态文明建设的主要工作内容，并提出要开展水生态文明建设试点和创建活动，首先选择一批基础条件较好、代表性和典型性较强的市，开展水生态文明建设试点工作。在此基础上，尽快启动全国水生态文明城市创建活动，以便在更大范围、更高层面上推进水生态文明建设工作。2013年3月14日，水利部下发了《关于开展全国水生态文明建设试点工作的通知》，正式开启了水生态文明建设试点工作。2013年4月16日，水利部下发了《关于成立水利部水生态文明建设领导小组的通知》，成立了以水利部部长为组长的水利部水生态文明建设工作领导小组，主要负责研究推进水生态文明建设，组织指导水生态文明建设试点和创建工作，协调有关重大问题，审定制度建设方面的重要成果，领导小组下设办公室，设在水资源司，承担领导小组的日常工作。2013年8月2日，水利部下发了《关于加快开展全国水生态文明城市建设试点工作的通知》，确定了45个城市为首批水生态文明建设试点。2014年5月20日，水利部下发了《关于开展第二批全国水生态文明城市建设试点工程的通知》，确定了第二批59个水生态文明城市建设试点。

2014年7月16日，水利部下发了《关于进一步做好国家水土保持生态文明工程创建工作的通知》，对原有的国家水土保持生态文明工程进行了调整和完善，调整后的国家水土保持生态文明工程分为“国家水土保持生态文明综合治理工程”“国家水土保持生态文明清洁小流域建设工程”和“生产建设项目国家水土保持生态文明工程”三种类型。其中，“国家水土保持生态文明综合治理工程”以县（市）域为单元进行考核评估，“国家水土保持生态文明清洁小流域建设工程”以小流域（或流域片）为单元进行考核评估，“生产建设项目国家水土保持生态文明工程”以项目为单元进行考核评估。

二、生态文明建设试点中存在的问题

上述各部门开展的生态文明建设试点，取得了一定的成效，作为生态文明建设的重要途径，对于探索符合我国国情的生态文明建设模式和实现路径，提供了有益的经验。但是，由于我国生态文明建设的复杂性、长期性、整体性等特点，已有的生态文明建设试点还存在一些亟待解决的问题，需要进一步在实践中不断加以改进。

（一）部门各自为政，重复建设，缺乏顶层设计

 生态文明建设的上述三类试点，虽然各有侧重，但在一定程度上不少建设内容是重复的。一是从生态文明建设试点对象的单元层面来看，县（市）是三类试点最集中的层面，由各个部门分别去做，重复建设，容易造成资源的大量浪费[6];二是从生态文明建设试点的各类指标体系来看，很多指标都相类似，如环保部的生态文明建设试点指标体系与发改委等六部委的生态文明先行示范区建设目标体系的很多指标都很类似。环保部出台的《国家生态文明建设试点示范区指标（试行）》针对示范县（含县级市、区）和示范市（含地级行政区）分别制定了两种不同的指标，以生态文明试点示范市（含地级行政区）建设指标为例，与发改委等六部委发布的《国家生态文明先行示范区建设方案（试行）》的指标体系对比发现，前者分为生态经济、生态环境、生态人居、生态制度和生态文化五大类30项指标，后者包括经济发展质量、资源能源节约利用、生态建设与环境保护、生态文化培育和体制机制建设五大类51项指标，其中农业灌溉水有效利用系数、资源产出率、新建绿色建筑比例、生态文明知识普及率、党政干部参加生态文明培训的比例、公共交通出行比例、节水器具普及率、政府绿色采购比例、生态文明建设占党政绩效考核的比重、生态环保投入占财政支出比例、环境信息公开率等11项指标类似。由此可见，虽然众多部门自上而下都在推动生态文明建设试点，但部门行政色彩浓厚，缺乏部门间的统筹与协调，说明我们的生态文明建设还缺少必要的顶层设计。

（二）各地区生态文明建设试点推进不平衡

以环保部开展的生态示范区建设为例，在其公布的国家级生态示范区中，生态示范区数量位居前五位的为江苏、黑龙江、山东、河南和浙江，分别为64个、49个、41个、37个和36个，除了黑龙江，其他四个省份都属于东部地区，而宁夏、甘肃、重庆、新疆等西部省份则处于后几位，生态示范区数量只有1-3个，各地区生态文明建设试点工作表现出极大不平衡性。相对而言，东部地区的生态文明建设试点工作走在全国的前列。究其原因：一是东部地区经济基础较好，各级地方政府有较强的经济实力推进各种类型的生态文明建设试点工程的申报、建设和评估;二是东部地区在现代化进程中所面临的资源环境约束越来越强，迫切需要通过生态文明建设试点来探索如何实现经济转型，以缓解资源环境的约束;三是东部地区随着经济社会发展水平的提高，城乡居民对生态环境的要求也越来越高，各级地方政府顺应民众不断增长的生态需求，也加大了各类生态文明试点工程的建设力度。而中西部地区由于经济基础薄弱，不仅没有更多的人财物投入试点工程建设，而且对于许多地方政府来说，经济发展仍然超越生态建设而成为首要的任务，试点的积极性相对较弱。生态建设试点工程发展的不平衡性在一定程度上阻碍了生态文明建设的推进，制约了试点效果。

各省区市国家级生态示范区分布情况见表1。

（三）生态文明建设试点实施效果不明显

以环保部开展的生态文明示范区建设为例，原国家环保总局自1995年就开展相关的生态示范区建设，至今已开展了近20年时间。目前，全国已有16个省（区）开展生态省（区）建设，1000多个市（县）开展生态市（县）建设，2000多个乡镇开展生态乡镇建设，已经达到了一定的覆盖范围。因此，按照试点建设的最初设想，在各种生态文明建设试点的示范作用下，全国的生态文明建设成效应该非常显著，生态环境应该得到显著改善，但实际情况是全国生态环境恶化的趋势并没有得到根本的扭转。究其主要原因：一是缺乏有效的激励机制。形式多样的生态文明建设试点虽然在实践中产生了一定的激励作用，促使许多地方政府加入到生态文明建设试点行列，但并没有真正形成有效的激励机制，没有将其内化为地方政府的自觉行为，示范效果因此大打折扣。二是未能形成灵活的进入和退出机制。由各部门推进的各类生态文明试点项目和工程，一旦进入相应试点项目或工程，或获得某类命名和称号，就如同进入“保险箱”，缺乏相应的淘汰机制，从而造成各级地方部门重评比、轻建设，影响了项目实施的示范效果 。三是未能对试点项目或工程中的经验进行及时有效的宣传与推广。许多项目或工程的建设实施经验未能通过有效的渠道和途径进行及时的宣传与推广，也使得生态文明建设试点中已经取得的成果未能有效发挥其示范效应。

三、生态文明建设试点的突破

（一）统一生态文明建设试点，分类推进相关领域试点

由国家相关部门自行开展的各类生态文明建设试点，既因为重复申报、重复建设造成了巨大的资源浪费，又因为各自为政、缺乏统一协调而分散了力量，未能形成合力，从而影响了试点效果。对此，中共中央、国务院在《生态文明体制改革总体方案》中进行了统一部署，明确指出要“将各部门自行开展的综合性生态文明试点统一为国家试点试验，各部门要根据各自职责予以指导和推动”。为此，首先需要明确统一协调生态文明建设试点的组织机构。可以考虑由中央经济体制和生态文明体制改革小组全面负责生态文明建设试点的总体规划和设计，对原各部门已经开展的各类生态文明建设试点进行统筹协调，对类似试点工程进行整合归并，以优化相关试点工程。 其次，厘清今后一段时期生态文明建设试点的重点和关键领域，分类推进。《生态文明体制改革总体方案》中提出生态文明建设试点包括水域、岸线等水生态空间确权试点，湿地产权确权试点，地下水征收资源税改革试点，生态补偿试点，退田还湖还湿试点，土壤重金属污染修复试点，地下水超采综合治理试点，环境保护管理体制创新试点，按流域设置环境监管和行政执法机构试点，碳排放权交易试点，排污权有偿使用与交易试点，市县层面自然资源资产负债表编制试点，领导干部自然资源资产离任审计试点等。在众多试点工程中，有的是已经开展但需要深化和扩大的试点，如碳排放权交易试点与排污权有偿使用和交易试点，多数项目属于从未开展过的试点;有的是明确了试点范围和区域的，如湿地产权确权试点明确指出是要在甘肃、宁夏等开展，在华北部分地区开展地下水征收资源税改革试点，有的是尚未明确实施范围的。对此需要生态文明建设试点组织机构进行分类管理，明确细化各项试点工程的具体负责部门、时间表、路线图等实施细则，有序推进。

（二）在原有的基础上推动中西部经济落后地区生态文明建设试点

对于中西部经济落后地区来说，如何赶超东部地区是今后一段时期的重要任务，发展仍然是第一要务，但发展内涵和国内外形势已与过去大不相同，发达国家和我国东部发达地区的经验教训表明，发展决不仅仅是GDP的增加，发展决不意味着要破坏环境。不仅先污染后治理的代价极大，而且有些生态环境破坏是不可逆的，一旦破坏便无法恢复。在经济发展的过程中，必须正确处理好人与自然的关系，协调好经济发展与环境保护的矛盾。我国生态文明建设的复杂性表明，仅有东部发达地区试点的经验尚不充分，需要选取不同条件的不同地区进行试点，探索不同地区生态文明建设的有效途径，总结不同地区生态文明建设的实践经验。《生态文明体制改革总体方案》也指出：“支持各地区根据本方案确定的基本方向，因地制宜，大胆探索、大胆试验。”中西部经济落后地区需要根据自身的实际，在《生态文明体制改革总体方案》确定的试点项目中选择适合当地实际的试点，既有利于实现本地区人与自然的和谐，也将丰富生态文明建设试点的实践经验和发展模式，为全国范围内生态文明建设的推进提供可资借鉴的经验。

（三）提高生态文明建设试点的示范效果

采取有效措施，切实提高生态文明建设试点工程和项目的示范效果，真正实现由点带面的示范效应。一是建立相关制度，内化政府的行为。包括建立体现生态文明建设要求的科学考核办法和奖惩机制，按照主体功能区的划分并根据不同地区承担的功能来设置各有侧重的考核指标，实行差异化考核;建立领导干部自然资源资产离任审计制度;建立生态环境损害责任终身追究制度等，以此将生态文明建设内化为各级地方政府的自觉行为，真正推动生态文明建设的实践[7]。二是建立科学的进入和退出机制。首先对符合试点要求的项目进行招标，按相关试点项目的要求给予成功入选单位一定的资金支持;其次对成功入选的试点单位进行定期考核，考核通过的继续试点，否则退出试点，并收缴前期拨付的款项，以此形成有效的激励机制。三是加强对试点示范工程项目的宣传推广，如通过召开试点工程和项目现场会，或利用网络、电视、报纸等媒体向国内外进行推介，加强舆论引导，扩大试点示范工程项目的示范效应。

参考文献：

[1]郇庆治，高兴武，仲亚东.绿色发展与生态文明建设[M].长沙：湖南人民出版社，2013：53.

[2] 中共中央，国务院.中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》[EB/OL]. （2015-09-21）[2015-10-23].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2941157.htm.

[3] 中华人民共和国环境保护部.关于进一步深化生态建设示范区工作的意见[EB/OL]. （2010-01-28）[2015-10-23]. http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201005/t20100527_189995.htm.

[4] 中国华人民共和国国务院新闻办公室.中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL].（2015-06-02）[2015-10-23]. http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/ 1436286.htm.

[5] 中华人民共和国环境保护部.关于大力推进生态文明建设示范区工作的意见[EB/OL].（2010-01-28）[2015-10-23]. http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201005/t20100527_189995.htm.

[6] 国务院发展研究中心课题组.生态文明建设科学评价与政府考核体系研究[M].北京：中国发展出版社，2014：54.

[7] 宋俊杰.生态文明多元建设主体的协同治理[J].实事求是，2014（5）：37-40.