让失信者寸步难行——我国社会信用体系建设的回顾与展望

曹桂芝

（中共湖南省委党校 湖南 长沙 410006）

让失信者寸步难行
——我国社会信用体系建设的回顾与展望

曹桂芝

（中共湖南省委党校 湖南 长沙 410006）

我国社会信用体系建设始于本世纪初，我们选择了一种不同于西方信用体系建设的新模式和新路径。在短短十几年的发展历程中，经历了前期探索、试点建设、统筹共建和全面建设四个不同的发展阶段。目前为止，社会信用体系的架构已初步成型，但离“让失信者寸步难行”的目标尚远。要实现此目标，还需坚定信念，多管齐下，打通“最后几公里”。

社会信用体系 失信行为 联合惩戒 征信

2002年党的十六大明确提出要“建立健全我国社会信用体系”，2003年国务院《政府工作报告》将“加快建立社会信用体系”纳入政府重要工作任务之中，正式开启我国社会信用体系建设之步。

一、我国社会信用体系建设的历程进程

信用有狭义与广义之分。狭义上，信用专指在经济交换中，一种以信任为基础的建约、履约能力；广义的信用则泛指人们在整个社会交往活动中所呈现的诚实守信能力，除了包括信用主体在经济信用交易中的建约、履约能力，还包括其在其他社会交往活动中遵守社会法律制度、行业规则和道德规范的能力。相应地，社会信用体系也有广义和狭义之分。狭义的社会信用体系是指作用于经济交往领域的信用风险管理体系，解决的是经济交易中的信用安全问题；广义的社会信用体系则指作用于整个社会交往领域的信用风险管理体系，解决的是包括经济交往在内的整个社会交往的信用安全问题。

我国信用体系建设大致可分为四个阶段：

前期探索阶段（1992-2001年）：人民银行针对信用缺失导致金融生态环境不断恶化的状况，于1992年首创了贷款证制度，银行将企业贷款发放和归还信息登记在贷款证上，贷款者须持证贷款。这一制度在全国推广后，人民银行又将贷款证信息电子化，建立起银行信贷登记咨询系统。受此启发，人民银行还将分散在各商业银行的个人信贷信息进行采集，建立了个人信用征信服务系统，供银行机构查询。上述之举被视为我国现代信用管理的萌芽。

试点建设阶段（2002-2006年）：2002年，国务院以人民银行为主要试点单位，赋予其“管理信贷征信业，推动建立社会信用体系”的职责，在我国正式开启信用体系建设之步。人民银行以银行信贷登记咨询系统和个人信用征信服务系统为基础建立全国统一的企业和个人信用信息基础数据库，并设立专业征信机构，开展独立第三方信用评级试点。与此同时，一些省市、国家部委和行业协会也纷纷从各自领域开始信用建设试点。总的来说，这一时期的社会信用建设具有明显的自发性、试点性和各自为战特征，缺乏国家层面的统一规划和规范。

统筹共建阶段（2007-2011年）：在试点基础上，国务院于2007年印发了《关于社会信用体系建设的若干指导意见》（以下简称《意见》），明确“社会信用体系建设要‘以法制为基础，信用制度为核心，以健全信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，坚持统筹规划、分类指导，政府推动、培育市场，完善法规、严格监管，有序开放、维护安全’的原则，建立全国范围信贷征信机构与社会征信机构并存、服务各具特色的征信机构体系，最终形成体系完整、分工明确、运行高效、监管有力的社会信用体系基本框架和运行机制。”[1]《意见》的出台，对于各部门各行业的信用建设起到了引领作用；与此同时，国务院设立社会信用体系建设部际联系会议，明确由人民银行牵头，统筹全国18个成员单位“共建诚信”。人民银行在进一步推进和完善金融领域自身信用建设的同时，与相关部门一道，开始推进征信法规、制度、标准等方面的建设。这一时期，我国社会信用体系建设已开始向规范化迈进，但主要侧重于经济尤其是金融领域。

全面建设阶段（2012-）：2011年底，国务院常务会议提出“十二五”期间要全面推进社会信用体系建设，要以社会成员信用信息的记录、整合和应用为重点，建立健全覆盖全社会的征信系统。我国社会信用体系建设进入全面、加速阶段。首先，国务院于2012年将部际联席会议改由发改委和人民银行共同牵头，成员单位扩大至35个部门；部级联系会议主要职责中加进了“综合推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”的职责。这意味着我国社会信用体系建设已由点到面全面展开。其次，2014年国务院颁布《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，明确提出了我国社会信用体系建设的目标。为此，国家发改委和人民银行主持召开了全国社会信用体系建设工作会议，不仅明确了社会信用体系建设在国家层面需要进行的各项工作，每项工作牵头与配合的中央部委以及完成的具体时间，而且对各地区、各部门在“信用记录建设、信用信息共享平台建设、失信行为联合惩戒制度、信用服务机构发展、法规制度标准建设”提出了具体要求和完成时间。这意味着社会信用体系建设已全面提速。

从我国信用体系建设的四个发展阶段来看，我国信用体系建设是由政府主导、社会参与、协同发展、稳步推进的。

二、社会信用体系的框架已初步建成，但离“让失信者寸步难行”目标尚远

“让失信者寸步难行”，这是习近平总书记和李克强总理在有关会议和报告中多次强调的，是我国社会信用体系建设要达成的最终目标。要实现这一目标，“信用信息的全面记录和互联共享是基础，规范的信用信息收集和使用是关键，形成鼓励守信、惩戒失信的社会联动机制是核心”[2]。目前看，我国社会信用体系的架构已基本成型，但离目标要求还有不短的距离。突出表现在：

（一）信用信息的记录初具规模，且已部分实现互联共享，但还未能形成信用信息全面记录和互联共享的局面

一是作为社会信用体系建设重要基石的全国金融信用信息基础数据库已由人民银行主导建成并运营，截至2016年3月底，已分别收录2139万户企业和其他组织信息以及8.85亿自然人的信用信息。二是一些地区、部门、行业已开始对本领域发生的信用信息进行记录和建库。三是征信机构征集的信用数据在逐步增加。在此基础上，国家发改委牵头建设的信用信息共享交换平台已于2015年底上线试运行，它旨在实现各地区、各部门政务外网所公示的信用信息的互联共享。

但是，信用信息全面记录和全国统一的信用信息共享交换平台还没形成。一方面，社会信用信息记录还残缺不全，未能覆盖所有社会主体，以及与信用主体有关的全部信息，信用记录存在许多“死角”。另一方面，信用信息的全面互联共享尚未实现，已运行的信用信息共享交换平台目前能实现共享的信息还十分有限：一是掌握在政府各部门手中的大量信用信息，由于种种原因，仍在各级政府部门“封藏”着；二是目前运行的信用信息共享交换平台尚未将商业性征信机构和其他社会组织所征集的信用信息纳入其共享交换范畴，致使这些信息成了一个个“信息孤岛”。

（二）征信市场初步形成，但力量还很弱小

我国征信市场已初步形成。一是征信机构在逐步发展壮大，形成了国有和民营、企业征信和个人征信并存的多元化信用服务业格局，信用服务业作为一个新型的服务行业正在崛起。二是市场利用信用产品的意识在形成。例如，企业或金融机构发行债券需进行信用评级已成惯例。2015年，人民银行个人征信系统的全年日均查询达173万次，企业征信系统为24万次。[3]说明我国征信市场已初步形成。

但是，市场发育还不成熟，力量还较弱小。一方面，征信机构整体而言规模小，全面获取信息难度大，加上征信法规不健全，征信机构自律性不强等原因，能提供的信用服务种类少，权威性、可靠性不强。另一方面，使用信用产品和服务的社会意识还没有普遍形成，社会主体中的大多数还没有养成在经济交往和社会交往中使用信用服务的意识和习惯。

（三）信用管理已朝法制化、规范化方向迈进，但完善的法律法规体系和标准体系建设才刚起步

信用法规制度上，《征信业管理条例》的颁布实施，使我国征信业走上了有法可依的轨道。国务院及有关部门和地方政府，对信用信息的采集、使用、管理和对信用行为的奖惩等方面相继制定了许多规章制度（据不完全统计，仅江苏省出台的信用管理制度就达100多项）。这些法规制度无疑将我国信用体系建设和管理引向了有章可循，日趋规范的轨道。但整体而言，我国信用体系建设仍缺乏系统的法律支持。

信用标准化建设上，人民银行征信管理局于2005年底就启动了征信标准化工作，且先后发布了多项金融行业征信标准。各行业各部门信用标准建设也风起云涌。但问题是，这些标准都是各部门、各行业的自创标准，完整、统一的国家信用标准体系还未建成。“政出多门”，相同内容不同标准，不利于信用行业的统一规范与管理。

（四）守信激励和失信惩戒的联合机制建设已启动，但全国“一张网“的联动奖惩局面还没形成

我国正在多渠道探索守信激励和失信惩戒的联合机制，已形成政府与市场并进的局面。一是政府各部门间开启了守信联合激励和失信联合惩戒的合作机制建设。二是市场激励和惩戒机制在逐步形成。这样，诚实守信在市场交易中会获得更多的机会和实惠，失信则需付出更多成本甚至失去机会。

不过政府与社会联合奖惩之网仍在编织之中，离形成让失信者处处受阻、寸步难行的大网还有距离。从政府层面看，各部门间联合激励和惩戒机制仍处于探索和完善中。一方面，一些行业和领域的信用行为尚未纳入联合奖惩范畴，有些部门也只是将部分特别突出的信用行为纳入其中。如何对各行业、各领域的信用信息进行分类、分级管理，在此基础上制定分类、分级的联合奖惩措施则需要进一步研究。另一方面，奖惩《备忘录》属行政协议，对各执行主体不具有强制性，只有将其上升到法规制度层面，才能确保各项奖惩措施落实到位，“崇尚守信，鄙视失信”的社会氛围才能形成。

三、坚定信念，多管齐下，打通“最后几公里”

我国社会信用体系建设，在党中央、国务院的高度重视下已全面展开，各项工作正按照《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》提出的目标和要求有序推进。目前，在部际联系会议框架下，已成立五个专门工作小组，对信用法规体系建设、信用标准体系建设、信用信息需要与供给协调、信用信息交换共享技术和联合惩戒等五个方面开展专项研究和制度设计。

需要正视的是，要实现《纲要》提出的目标，除了加强上述几个方面的工作外，还有两点不容忽视。

一是政务信用建设。政务信用建设不仅是社会信用体系建设的重要组成部分，而且对其他领域的信用建设发挥着表率和导向作用。正人先正己，只有政府诚信建设好了，其他诚信才有了基础和保障。政务诚信作为社会信用体系建设的重要组成部分，其本质要求与基本模式应该与其他领域的信用建设是一致的。首先，需要界定政务失信行为的边界，并建立健全各级政府和领导干部的政务诚信档案。其次，要抓紧研究制定政务信用的评价标准和办法，对各级政府和从政人员特别是领导干部进行信用评定。再次，要研究制定对政务失信行为的联合惩戒机制和措施。唯其如此，政务诚信建设才能获得突破，也才能真正发挥出表率和导向作用。

二是需要强化社会信用意识的培养。信用法规和标准、信用记录和评价、信用惩戒措施等等再健全、再完善，对信用主体而言，终归只是外在性的、“纸上的”东西，只有当其作用于人并内化于心时，才能发挥长久的、最大化的效用。因此，我们还必须要重视如何将“纸上的”东西更好更快地被人们接受和认同。一方面，对社会信用体系各环节已制定的法规制度要严格执行，切不可搞“网开一面”或“下不为例”，唯有如此，方能维护法规制度的威严。另一方面，要加大对社会信用体系中有关内容的宣传力度，通过广泛而持久的宣传，营造出一个守信光荣、失信可耻的社会舆论氛围，使人潜移默化地认知与认同。社会信用意识的培养，绝非一朝一夕的事，需要持之以恒。

[1]关于社会信用体系建设的若干指导意见[EB/OL]．

http://baike.baidu.com/view/8768045.htm．

[2]人民银行党校24期进修班浙江调研组.人民银行在社会信用体系建设中的作用[EB/OL]．

http://www.financialnews.com.cn/yw/jryw/201308/t20130812_3 8804.html．

[3]黄涛.征信系统日均查询173万次[EB/OL]．

http://mt.sohu.com/20160512/n449051018.shtml．

（责任编辑：许 烨）

F830

A

1009-2293(2016)06-0082-03

曹桂芝，中共湖南省委党校副教授。

【DOI】10.3969/j. issn.1009-2293.2016.06.022