论城管协管员制度的正当性及其完善

张　浪

(淮阴师范学院 法政学院， 江苏 淮安 223001)



【法学】

论城管协管员制度的正当性及其完善

张浪

(淮阴师范学院 法政学院， 江苏 淮安 223001)

摘要：城管协管员队伍的发展已成为城市管理行政执法的重要组成部分。在其规范化、制度化管理模式的构建中，由于权力行使的侵益属性、法律地位与身份界定不明以及监督管理的缺失，导致社会负面效应时有显现，直接影响城管行政执法的价值评判。协管员制度的理论概念源自行政辅助人，符合行政法学上辅助性原则的运用，顺应现代行政法发展中行政权力运用方式革新的趋势。应从界定协管员的法律地位和职责权限、建立健全组织管理体制、严格招聘录用、加强内部管理和外部监督、完善队伍保障机制等方面，进行理论建构和制度完善，推进法治政府建设。

关键词：城管协管员；制度；正常性；管理机制；法律地位；权限

城市管理综合执法体制是改革试点的产物，从出现之初就备受质疑，作为其中组成部分的城管协管员，由于其特殊的身份和地位，被置于更为独特的境地，“这样一个群体被大肆引进到城管机构中，堂而皇之地获得执法权，不能不让人怀疑，城管吸纳临时工就是既为方便作恶，也为方便作恶后推卸责任”[1]。舆论的评价是否理性客观，固然值得商榷，但却现实地提出一个不容回避和忽视的问题，那就是如何在遵循城市管理和城管执法规律的基础上，从法律层面认识评价城管协管员的地位和作用，并在制度上建立和完善科学有效的管理机制，从而推进城市管理综合执法体制改革。

一、城管协管员的规制现状与存在问题

为建立城市管理长效机制，借鉴公安辅警的执法模式，城管部门在其组织体系中组建了城管协管员队伍，该队伍在行政执法中扮演着独特的角色，逐渐形成了具有自身特点和成效的组织体。

(一)协管员队伍已发展成为城管执法力量的重要组成。

选聘协管员作为城管执法力量的补充，是各地城管部门延续多年的较为普遍做法。城管协管员队伍已达到一定的数量和规模，甚至已超过正式执法人员，发展成为城管执法队伍中不应忽视的一支重要力量。尽管在2013年有关部门曾提出要全面清理行政执法人员，将合同工、临时工坚决调离行政执法岗位。“然而，实践中大量执法辅助人员依然在岗执行公务，尤其是在执法任务繁重的警务、交通、城管等领域，执法辅助人员的数量有增无减。”[2]其组织产生的方式主要有：

1.不断聘用，日渐增长庞大。以北京市为例，在2003年具有执法资格的约有五千人，同时聘用了二千名协管员，协管员占全部城管执法人员总数的28%[3]。到近年，其数量进一步扩张，聘用协管员已达6 500余名，接近正式在编的7 000多名城管执法人员[4]。广州市正式执法队员为3 100多名，而城管协管员则已达3 800名[5]。笔者所居住的城市(为省辖市，下辖四个区)共有正式城管执法人员303名，协管人员600余名，协管员的数量已远超正式执法人员。

2.直接确定城管协管员队伍规模数量。根据北京市昌平区2011年施行的《昌平区城管协管员管理办法》第4条的规定，其招录的城管协管员数量为1 200名。

3.根据辖区状况或执法人员配比确定协管员规模。2009年施行的《武汉市城市管理执法协管员管理办法》规定，按照辖区面积和本辖区城市人口的万分之三至五的比例，确定城市管理执法协管员的聘用数量。2010年实施的《太仓市城市管理协管员管理办法》规定，各镇和社区城管协管员人数按执法人员人数的2至3倍配备。2014年实施的《蚌埠市城市社区协管员管理暂行办法》规定，社区协管员按每300户1名的标准配备。

(二)规范化、制度化的管理模式初步形成。

近年来，随着执法队伍建设要求的不断强化，对城管协管员的管理也日趋重视，并逐步形成规范化、制度化的管理模式。采用网络收集资料的手段，笔者在百度检索栏中输入“城管协管员管理规定”等关键词，共检索到三十余部有关城管协管员管理规定的地方立法或规范性文件*为表述简洁，以制定主体的地名指代相应的管理规定，具体有：湖北省、江苏省、广州市、武汉市、成都市、宁波市、蚌埠市、利川市、南通市、鹰潭市、贵溪市、六安市、平度市、龙海市、广安市、丽水市、太仓市、启东市、达县、昌平区、成华区、市南区、上街区、江南区、沧浪区、天心区、京口区以及岳麓街道和天顶乡。，制定的主体涵盖省、市、县(区)、乡镇多个层级，制定的时间集中在2010年前后。这些管理制度提供了较为丰富的文本研究资料，结合实践中的具体做法，目前城管协管员的管理机制主要有以下内容和特点：

1.城管协管员的法律地位和职责基本明确。各地对协管员的概念基本界定为：由城管执法局聘用，协助城管执法人员在城市规划区内开展城管执法工作的人员，是城市管理执法工作的补充力量和辅助队伍，属编外劳务人员，编入城管队伍，接受统一管理。并且大都具体列举出协管员的主要工作职责，包括：(1)向市民宣传城市管理的法律、法规和规章；(2)对违反城市管理规定的行为进行巡查、报告、劝阻、制止，督促其改正；(3)协助城市管理执法队员开展城市管理执法工作(不行使行政执法权)；(4)收集并及时反映责任区域单位、个人对城市管理工作方面的意见和建议。

2.城管协管员与聘用单位之间形成劳动合同关系。在各地管理规定中，基本都对协管员劳动法律关系的设立、变更和终止等，作了较为详尽的规定。协管员与聘用单位之间的关系，均依照《劳动法》《劳动合同法》规定，建立劳动法律关系。在身份取得上，实行公开招聘、综合考核、择优聘用。录用后，双方签订劳动合同，合同期限一般为二年。有的则采用劳务派遣的方式，由城管部门指导劳务派遣公司(或人才交流服务中心)进行城管协管员的招聘工作，劳务派遣公司与城管协管员签订劳动合同，城管部门与劳务派遣公司签订劳务派遣协议，由城管部门负责派遣上岗。

3.强调对城管协管员的教育培训。教育培训是管理制度中一项必备内容。在规范的形式上，有的是以“教育培训”专门章节，对教育培训的内容、形式、时间要求等作出明确规定；有的是在“管理”章节中，对学习培训提出要求。教育培训内容主要包括：城市管理及行政执法相关法律法规、协管员工作纪律、行为规范、协管工作业务、体能训练等。并对教育培训的内容组织考试考核，将考试考核结果作为年终考核的重要依据。有的将教育培训作为新聘用协管员上岗的必经环节，规定新招聘的协管人员，应当经过集中培训并经考试合格后才能上岗。

4.规范化管理措施较为明确严格。从各地的规定看，基本上都对协管员的组织领导机制、协助执法的身份标志、工作纪律要求、惩戒和奖励等作了较为具体细致的规定。在组织领导机制上，均明确城管执法机关是协管员队伍的主管机关，负责协管员的日常管理，有的还在政府部门中成立专门的领导工作机构。对协管员的身份标识，均要求着由主管机关统一配发的制式服装，佩戴工作证件上岗，并对着装场合提出要求。工作纪律要求明确，奖惩分明。对协管员实行多方位的管理考核，在考勤制度、岗位职责履行、任务完成情况、工作纪律遵守、行为规范等多个方面，作出具体要求，并对违反禁止性规定所产生的后果和应承担的责任作出规定。惩戒的措施包括：警告、批评教育、书面检查、经济处罚、辞退、解聘。对工作表现突出、有显著成绩或者突出事迹的协管人员，给予精神和物质奖励。

(三)运作中的社会负面效应时有显现。

城管协管员的管理制度本身虽较完备，然而，在实际运作中，由于诸多因素的存在，导致执法中的负面影响和作用不时出现。这既有公权力与私权利间矛盾冲突的因素，也有协管员自身协助执法能力与水平低下的原因，以及政府职能部门的监督管理不力。主要表现在：

1.城管执法行为的性质，是易招致非议的重要因素。城管执法权力主要是来源于《行政处罚法》第16条确立的相对集中处罚权以及与此相关联的行政强制权。该职权行为主要实施的是侵益性行为，即是对相对方权利或行为能力采取限制或剥夺的方式，来实现行政管理目的。同其他拥有众多行政许可、行政给付等授益性行政职权的执法部门相比，城管部门的职权性质决定了其与相对方的对立冲突最为尖锐。加之，执法行为针对的对象中不乏大量的城市生活底层民众和社会弱势群体，更易引发出偏激的舆情。因而，提及城管执法，常会让人立即联想到粗暴野蛮执法，“它几乎将公权力之恶系于一身，频频展现在现代都市的街头巷陌”[6]。原本具有执法权的城管执法主体尚且饱受非议，更何况不具有执法资格的协管人员，更容易遭受批评责难。

2.因法律地位与身份界定不清而导致的执法乱象。城管协管员的法律地位为执法辅助人员，不具有独立的行政执法资格。然而，现实中往往由于正式执法力量的欠缺和不足，而将其不当地升格为执法主体。如某省会城市曾通过政府规章的方式，意图对城管协管员进行行政执法授权，并先后出台了协管员上街巡察实施方案及实施细则，但仅实施了数月即被紧急叫停[7]。由于主体身份的交叉错位，协管员的职权行使没有严格遵循法定原则，协管员替代执法人员超越职权违法执法的现象依然存在，因而“在实际工作中，很多协管员都实打实地在执法”[4]。这不可避免地影响到城管执法的严肃性和公信力。

3.违法行使职权，侵害公民权利。在执法过程中，城管协管员存在着超越执法权限或滥用权力的现象。如某地发生的6名协管员单独行动，违法行使扣押的行政强制措施权力，致相对人跳入河中，而协管员没有参与救援[8]。在该起案件中，协管员的行为显然属于违法行使职权。按照协管员职责的界定，其无权行使扣押的行政执法权力。2012年起实施的《行政强制法》更是作了进一步明确规定，该法第17条规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施。”据此，协管员无论是在原本的职责界定上，还是在行政强制的执法主体资格上，均不能行使有关行政执法权力。

4.履职方式简单粗暴，甚而引发社会矛盾冲突。在履行职责过程中，有的城管协管员在遇到矛盾和冲突时，不能冷静理性地处理，甚至违法实施暴力，侵害相对人和有关对象，甚至引发群体性事件。近年来公开报道的城管暴力执法事件中，大多出现协管员的身影。2014年4月19日在浙江苍南发生的5名城管协管员殴打拍照劝阻者，进而演化为波及全县的群体事件，更是反映出执法中暴力侵害所引发的社会震荡不容忽视。

二、城管协管员制度的法理基础和价值分析

从城管执法的现状看，协管员协助城管执法工作已成普遍现象并产生了一定的积极社会效果，如缓解城管执法人手不足、避免执法队伍膨胀、减轻财政供给负担、提升城管执法效能等，但这并不能简单地成为城管协管员制度本身具有正当性的唯一依据。在社会变更时期、强调社会管理创新的时代主题背景下，有必要探寻协管员制度的法理基础和价值作用，对理论与现实中存在的争议和质疑作出回应，并在此基础上对协管员制度的建构与完善提供理论支撑。

(一)协管员制度的理论溯源——行政辅助人或行政助手。

协管员是我国学界和实务界对公安、城管等执法领域中协助执法人员的类别称谓，如治安协管员、交通协管员、城管协管员等。国外及我国台湾地区也有此类人员的存在及其法律称谓。德国行政法中称为行政辅助人或行政助手，是指在行政机关执行特定行政任务给予协助的人。行政协助人不是独立活动，而是根据行政机关的委托和指令从事某种辅助性的工作，其活动归属于行政机关[9]。台湾地区引用德国法上的这一概念，将行政辅助人作为行政主体执行任务的“工具”，视作行政主体行为的“延伸”，性质上为行政机关的辅助人力，不具有独立自主的地位和公务员身份[10]，“行政辅助人系在行政机关指示下，协助该机关处理行政事务(包括公权力之行使)，性质上为机关之辅助人力，并非独立之官署或具有自主之地位，辅助者亦非公务员法之公务人员，常见者如协助警察执行勤务之义勇警察或消防人员。”[11]

从目前我国关于城管协管员的管理规定中可以看出，对城管协管员的法律地位，已界定为城管执法的辅助人员，不具有行政执法资格，不是正式的行政执法人员，这符合行政辅助人或行政助手的法律概念和内涵，因此，可将协管员纳入行政辅助人或行政助手的概念范畴中加以识别研究。

(二)辅助性理论原则的契合运用。

在合作国家理念指导下，现代行政任务的执行主体与方式不断变迁，私人不再仅是国家公权力支配的对象，其作为行政任务协助执行者或参与者，已发展成为现代行政的特有现象，理论研究上将此称为“公私协力”。在学界关于私人参与公权力行使的理论研究中，学者提出的辅助性原则[12]，对于诠释协管员制度的法理基础，具有较强的说服力和参考意义。辅助性原则亦称补充性原则，其原始理念在于建构不同社会层级之间任务分配的基准，通常被理解为个人与团体以及不同层级团体之间权限分配的原则。具体言之，当公民个人或较小的下位组织能够胜任某项事务的处理时，社会、国家或较大的上位组织就不应介入；反之，只有当个人或较小的下位组织无法胜任某项事务的处理时，社会、国家或较大的上位组织才能够积极支援协助，必要时亲自接手完成相关任务。该理论发端于德国20世纪50年代的学说中，不过直至70年代开始，“这个公权力提供福祉的‘辅助性理论’才开始再度受到德国公法学界的热烈讨论，并且逐渐形成了学界之通说”[13]。

在行政法学上，辅助性原则揭示了个人相对于社会和国家、较小的下位组织相对于较大的上位组织所具有的事务处理优先权。我国行政法律规范中虽然还未出现“辅助性原则”的明确表述，但具体条文规定却在实质上表达了辅助性原则的意涵，并且，该原则的适用已从最初的给付行政领域拓展到全部的行政管理领域。如《全面推进依法行政纲要》第6条规定：凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政管理去解决。“这种‘个人—市场—社会—国家’的行政任务履行顺位与辅助性原则的内涵具有高度的契合性，使其完全能够上升为行政法的基本原则。”[12]

城管执法事务广泛，职权众多，既有权实施以国家强制力为后盾的行政处罚、行政强制等强制性行为，又需采取巡查、劝告、引导、说服教育、信息收集等非强制性手段。对于后一种情形中涉及的众多纯粹劳务性、程序性城管事务，完全可以首先借助个人及社会的力量去完成，只有当个人或社会力量难以有效应对时，国家正式的城管执法力量才有必要及时出场。因此，协管员制度的正当性可以从辅助性原则的理论解读中获得求证。

(三)顺应行政管理方式和行政法的变革与发展。

由市场、社会甚至私人力量参与国家经济活动和社会治理，已成为行政管理变革与发展的方向，非国家的或私人力量渐次渗透到多个领域，甚至是在原本属于国防、司法、警务等传统意义上的国家行为中。20世纪后半叶，世界范围内都兴起了由非国家或私人的行动者来履行警务功能的风潮，国家将部分警务功能转交给私人或私人机构，英国、美国和澳大利亚等国家已经建立了私人监狱。在美国，随着监狱人口的大量增长，出于削减开支的需要，私人监狱得以广泛建立，通常都是以盈利为目的的私人公司建造并运营，各州及联邦政府与私人监狱就犯人监禁事务签订合同。在英国，原先应当由正规地宣誓就职人员履行的警察岗位，现在可以节省费用，由平民职员来履行[14]。我国政治体制改革倡导的转变政府职能就是要求政府不断优化服务，“政府通过引入协商、对话、激励等柔性的机制，尽力吸收更多的组织和个人实际参与公共管理，甚至通过吸收民间资本、引入市场竞争机制(即所谓的‘公共行政民营化’)来提高公共行政的质量和效率”[15]。

现代行政法在强调约束行政权力正确行使的同时，亦注重行政效能的积极发挥。自20世纪起，在福利国家、服务行政理念倡导下，西方各宪政国家纷纷摒弃了片面强调“有限政府”的消极宪政模式，转向追求“有限政府”与“有为政府”的适度平衡，促进人民福祉，更好地实现社会公平和正义[16]。国务院《全面推进依法行政实施纲要》倡导的依法行政的基本原则及要求正反映出这一新的宪政理念，其要求：必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。不仅如此，在调整规范行政权力行使方式的过程中，打破传统的行政权力一统天下的单一行使模式，引入市场竞争机制、民间组织甚至是私人力量，参与社会共同治理，已成为发展趋势。“解除管制、成本——收益分析、市场取向的管制进路、缩减管制预算、权力下放以及将公共任务委托给私人部门，所有这些只是我所说的行政法全球化时代的无数标志中的一些。”[17]借鉴这些经验做法，顺应这种变革的发展趋势，在城管执法领域中，建立城管协管员制度具有同样的合理性、科学性和可行性。

三、完善城管协管员队伍管理机制的建议与对策

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》，关于“深入推进依法行政，加快建设法治政府”中明确提出：理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。因而，要根据依法行政和法治政府的建设要求，结合我国社会、经济、文化特点和法治状况，探索和完善适合我国城市化建设和管理需求的城管协管员队伍管理机制。

(一)明确界定城管协管员的法律地位和职责权限。

1.行政执法的辅助地位。城管协管员是行政辅助人员，担任着协助管理的角色，不具有行政执法资格，不是正式的行政执法人员。同时，协管员具有一定的法律人格，其与所在的城管执法部门存在法律上的密切关联。协管员代表城管执法部门从事非强制性辅助执法活动，接受所在部门的监督管理，其行为的后果归属于城管执法部门。城管执法部门替代协管员个人对外承担赔偿与纠正违法的责任，协管员个人主要承担纪律与刑事责任。

2.严格限定权限范围。协管员的职责权限应主要是实施非强制性的辅助执法活动，具体包括：(1)对城市管理法律法规遵守实施情况进行巡查并及时报告；(2)劝阻、告诫正在发生的违法行为；(3)协助正式执法人员实施登记保存、查封、扣押、强制拆除等行政行为；(4)协助正式执法人员实施没收非法财物的行政处罚；(5)清除违法悬挂、张贴、涂写、刻画宣传品；(6)以及其他执法活动中劳务性事务，如担任驾驶、搬运、看管物品等工作。不得从事的执法事项主要包括：(1)传唤、询问当事人、证人，并制作询问笔录；(2)收集、调取物证；(3)对实施违法行为的场所进行勘验、拍摄现场照片、录音录像，制作检查笔录；(4)法律、法规规定应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施的行为。

(二)建立健全城管协管员队伍的组织管理体制。

1.简化管理层级，实行属地管理的方式。城市管理综合执法属于地方管理事务，应推行“条以监督为主，块以执行为主”的管理体制，加强地方政府的组织管理职责。经费属地供给，业务条条指导，人事横向任命，机构归属地方。尽量减少层级，着重强化县级政府的城市管理职权，县级城管执法部门作为最主要的一级执法主体不仅对辖区的城市管理负总责，而且负责执法队伍包括协管员队伍的组织领导建设。各层次的协管员队伍统一由区、县城管执法部门直接归口管理，即在协管员劳动合同法律关系的建立、变更、解除上，均由区、县城管执法部门作为一方主体。

2.坚持分级负责、责权统一的原则。在科学划分市、县(区)城管职权和任务的基础上，实行“权随事转、费随事转”，凡区、县城管执法部门能够有效实施管理的事项，上级有关部门应当按照综合执法的规定和要求全部交由其管理，相应职权、经费同步划转到位，协管员队伍运转所需全部经费由同级财政负责保障。市级城管部门主要承担业务指导、监督考评、指挥协调等职能，除非涉及联合执法或重大执法事项，一般不直接从事具体的执法活动，也不直接承担对下级协管人员的管理职责。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

3.有序构建精干高效、富有激励机制的组织体系。城管协管员队伍的组织层级、职位设计、组织规模，要与城市管理的区域面积、人口数量、管理需求等状况相适应，其队伍组织发展要遵循职能目标原则和精干高效原则。逐步推行职业资格证书制度，实行等级化管理，进一步完善激励机制，不断提高城管协管员的综合素质和工作积极性。

(三)严格城管协管员的招聘录用。

1.按照“谁使用、谁负责”的原则对协管员的招录统一扎口管理，对新聘或续聘的协管人员，必须先经过县级城管执法部门统一组织的基本素质考试。为形成规范化的招录机制，应实行计划审批方式，协管员招录计划应当由县级城管执法部门提出，经上一级城管部门审核同意后，报同级人民政府批准后组织招录。

2.协管员的招录条件和准入标准。招录条件应当包括三方面内容，即应具备的积极条件、消极条件和岗位条件。积极条件，是协管员应当具备的年龄、学历、身体条件，政治思想素质条件以及与履职相适应的专业技术与能力条件等。消极条件是禁止其担任协管员的情形或因素，主要是指本人或直系亲属等因违法犯罪受到纪律处分或法律制裁等。岗位条件，即只有在录用单位规定的编制限额内并有相应岗位空缺的时候，才能录用新的协管员。

(四)加强内部管理和外部监督。

内部管理的重点是建立完善勤务规范和岗位管理为主体的制度体系以及科学的考核评价机制。主要包括以下内容：(1)身份规范制度。协管人员以县级城管执法部门为单位进行编号，工作时应当着统一识别服装，佩戴统一标识。协管人员的工作服饰、工作证件，由上级机关统一制发，并且其着装不得与正式执法人员的制服相同或者相近。协管人员应当持证上岗。(2)建立执法人员带领执勤制度。协管人员须在执法人员的组织、安排、指挥下开展工作，杜绝指派协管人员替代正式执法人员行使职权或纵容、放任、唆使协管人员违法行使职权的现象，规范协管力量的使用。(3)加强勤务督查制度。采取日常督查和专项督查相结合的方式，加大对协管人员的勤务督查力度。重点对纪律作风、防违治违等内容开展督查。

外部监督主要是扩大对城管执法监督的广度，通过行风热线、公布举报电话、聘请监督员、增加新闻媒体的曝光力度等形式，强化社会、公众对城管执法人员以及协管人员的监督，使城管执法更加体现公众利益。设立市民投诉制度，妥善处理人民群众来信来访和社会各界的监督意见，建立有效的举报、反馈流程和承办部门的责任落实制度，严肃公正地处理违法违纪行为。

(五)完善城管协管员队伍的保障机制。

1.确立城管协管员的经费保障渠道。尽管协管员与所在单位建立的是劳动合同关系，但不能简单地认为应由用人单位负担其工资报酬，因其履行的岗位职责带有公共管理事务的性质，其工资福利、保险费用、装备经费、办公经费等，应当全部纳入地方财政预算。根据属地管理的组织管理体制，原则上应由城管执法部门所在的县级财政负责保障。对于城管执法工作已延伸到镇、街道的城管派出机构，如该机构确因工作需要配备使用协管人员的，可由县级财政和镇、街道按比例或按经费类别进行分担共同保障。禁止自筹经费聘用协管人员，严禁将协管人员经费与城市管理行政执法罚没收入挂钩。按照专款专用的原则，设立专门的资金账户，确保规范支出。

2.提高城管协管员的工资福利待遇。从各地有关规定和协管员实际的工资福利待遇看，总体水平偏低，加之工作强度、工作压力与其他行业相比相差甚大，容易使协管人员产生心理失衡，直接影响工作积极性和队伍的管理和稳定。如某区曾招聘约100名协管员，不到半年就有一半人员离职，其原因就是工作太辛苦、薪水太低和工作强度无法对等[18]。因此，应在法律政策允许的范围内确定符合当地经济社会发展水平、体现协管员职业特点的工资福利待遇。建议参照辅警、保安队员等相似职业门类，建立薪资体系标准、福利和保障制度，具体包括：(1)工资待遇应体现按劳分配原则，并根据当地工资指导标准和物价水平，适时予以增资。(2)福利待遇包括：法定强制性福利，如国家劳动法律法规规定的享受退休养老保险、医疗保险、失业保险和劳动保险等；自愿性福利，如免费工作餐、交通费、通信费、住房补贴、生活困难补助等。(3)保险待遇应根据协管员岗位的风险程度为其投保意外伤害保险，因公伤亡的，依照国家有关工伤保险的规定享受工伤保险待遇。

以上所述，主要是针对城管协管员制度的现状分析、法理基础探究和管理机制的建构与完善。对于该制度的发展方向、协管员人员参与执法的限度与广度、身份置换等问题，有待进一步拓展研究。在此进程中，必然会伴有不同的价值理念、行为模式和利益间的冲突与选择，对此衡量和取舍的根本原则，应当是在实现城管执法权力高效有序行使的同时，充分保障相对人的权利和增进社会公共利益，在两者之间达成和谐统一的状态，从而使权力的行使既具有高效自律的秩序，又具有足够的能动空间，顺应行政管理改革和建设法治政府、服务型政府的目标和要求。

参考文献：

[1]卸责于临时工集中暴露城管之恶[EB/OL].(2012-02-06)[2015-08-26].http：//news.sina.com.cn/pl/2012-02-06/092823887730.shtml.

[2]刘东辉.论行政辅助人的行政法规制[J].江汉论坛,2015(7).

[3]熊文钊，刘华.社会秩序局：综合行政执法管理体制的完善途径———基于对北京城管的调查[J].北京行政学院学报，2009(2).

[4]李松涛.城管：资格上来水平也得上来[N].中国青年报，2011-11-16(5).

[5]黄少宏，彭文蕊.城管协管员的两面尴尬[N].南方日报,2013-06-06(GC06).

[6]王仰文.中国公共政策冲突实证研究——以城市管理行政执法领域为例[M].北京：中国社会科学出版社，2011：40.

[7]李克杰.法治社会不能容忍“良性违法”[J].法治与社会，2007(2).

[8]小贩突然跳河众人合力施救[N].南方日报，2012-05-16(A12).

[9]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京：法律出版社，2000：584.

[10]陈新民.中国行政法学原理[M].北京：中国政法大学出版社，2002：92.

[11]吴庚.行政法之理论与实用[M].北京：中国人民大学出版社，2005：124.

[12]章志远.私人参与警察任务执行的法理基础[J].法学研究,2011(6).

[13]陈新民.公法学札记[M].北京：法律出版社，2010：77.

[14][美]奥斯汀·萨拉特.布莱克维尔法律与社会指南[M].高鸿钧，等，译.北京：北京大学出版社，2011：148.

[15]杨海坤,章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京：北京大学出版社，2004：195.

[16]程汉大.寻求“有限”与“有为”的平衡——20世纪西方宪政发展趋势[J].河南省政法管理干部学院学报,2005(1).

[17]迈克尔·塔格特.行政法的范围[M].金自宁，译.北京：中国人民大学出版社，2006：110.

[18]城管协管员究竟是怎样一个群体[EB/OL].(2011-08-19)[2015-08-28].http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/zhejiang/2011-08-19/content_3540560.html.

责任编辑：孙义清

作者简介：张浪(1969-)，副教授，法学博士，主要从事宪法与行政法学研究。

中图分类号：DF31

文献标识码：A

文章编号：1007-8444(2016)03-0327-06

收稿日期：2016-03-01