陕西省农村养老保障困境及出路

□文/邢波（西安培华学院通识教育中心　陕西·西安）



陕西省农村养老保障困境及出路

□文/邢波
（西安培华学院通识教育中心陕西·西安）

［提要］本文通过对土地流转背景下陕西省农村养老保障现状分析，指出当前陕西省农村养老保障所面临的困境，紧密结合当前陕西省农村经济社会发展和土地流转实际，提出解决土地流转背景下陕西省农村养老保障问题可行性建议。

关键词:土地流转；农村养老；陕西省

本文为陕西省教育厅2015年专项科研计划项目:“土地流转背景下陕西省农村养老保障问题研究”（编号:15JK2095）阶段性成果

收录日期:2015年11月12日

一、背景分析

农村土地承包经营权流转是我国经济发展的必然趋势，是党的十八届三中全会和2014年中央一号文件确定的未来农村工作的重点。土地流转有力地调整了农业结构，提高了农业效益，优化了城乡资源配置，加快了城镇化建设，增加了农民的收入；但与此同时，随着土地流转政策的逐渐推行，老年人被动的失去养老的土地，养老道路变得迷茫，农村的养老体系也在经受着前所未遇的考验。陕西省作为西部农村人口覆盖面较广的门户大省，总人口为3，735万，农村人口为2，028万，占近60％，农民纯收入源于土地的比重正日益下降。随着农村人口老龄化趋势的不断加强和土地流转速度的加快，以家庭为依托，以土地为生活来源的传统农村养老保障功能正日趋弱化，而适合农村的新的养老保障体系还未形成，农村养老问题十分严峻。课题组在对陕西省部分农户进行养老状况的调查过程中，在问及“土地流转后，您最担心什么？”的问题时，回答养老问题的排在了第一位，大部分农民表示最担忧未来的养老问题。可见，养老问题在农民心中占有很重要的地位。因此，在土地流转背景下，如何立足于陕西省农村经济社会发展的实际，妥善地协调土地流转与农村养老保障的关系，系统而周详地构建规范化的农民养老保障体系，消除农民养老的忧虑，是目前摆在陕西省各级政府和理论学界面前的一个急需解决的重大课题。

二、土地流转背景下陕西省农村养老保障困境

（一）人口老龄化浪潮加重养老负担。按照联合国组织（WPO）的标准，在一个国家或地区内60岁以上人口占人口数比例达到10.0％或65岁以上老年人口占总人口比例达到7.0％以上，就表明这一国家或地区属于老年型。根据2014年陕西省人口发展报告，截至2014年底，全省60岁以上人口已经达到584.28万人，占总人口的15.48％，较2013年增加了32.89万人，与2010年第六次全国人口普查相比，4年间60岁及以上人口增加了104.62万人，2020年预计将达到690万人。65周岁及以上人口占总人口的9.97％，老年人口规模逐年增大，老龄化程度持续加重。随着人口老龄化及“4-2-1”家庭结构日益普遍，传统的家庭养老模式已显得步履蹒跚，而土地的加速流转，在一定程度上又给农民的养老问题带来了更多的困扰，因此农村老年人口的养老保障问题十分严峻，在土地流转背景下探索新的养老模式，健全社会养老保障体系迫在眉睫。

（二）土地提供的养老保障逐渐弱化。土地历来是农民的生存之本，对农民具有养老保障的功能，同时也具有失业保障与医疗保障。土地流转前，农村中有劳动能力的老年人，只要身体健康状况不错，大部分老年人主要是依靠土地收入来养老，男性老年人主要负责种田、女性老年人负责照顾家庭。在自己力所能及的条件下，老年人基本都是依靠微弱的纯农业收入解决自己的日常生活所需和医疗费用。但是在土地流转后，农村的老年人没有土地可以耕种了，农民的土地养老保障就转化为自己务工等收入来保障自己的养老或者通过子女及家庭其他成员的供给赡养来保障自己的养老保障，这就是典型的土地养老保障功能弱化的表现。

另一方面土地流转对农户增收的增长效应较小，不能解决农民的养老问题。截至2014年年底，陕西省土地流转面积达到725.3万亩，主要以转包和出租为主，较上年增加187.3万亩，增长34.8％。流转土地占家庭承包土地面积的15.8％，较上年提高4个百分点，成为近年来增幅最大的一年，但是绝大多数未形成规模经营，以农户之间短期、分散、小规模流转为主，难以形成明显的流转效应。调查发现，陕西省土地流转大多数是农民自发组织的，少部分是村里统一组织的，土地转出大多数还是以委托亲朋、邻居经营的方式，并且一般没有正式的合同，只有口头协议，土地转出的报酬或租金大多数采取双方协商的办法，流转价格较低，以每亩80～900元不等，这种不规范的流转方式对于土地流转市场的完善、成熟有着制约作用，也就导致了土地转出并未能实现土地资本的价值，土地转出也就不能实现其能带来的经济价值。由于土地流转费低，土地流转后的效益不高，依靠土地流转并不能解决农民的养老问题。

（三）土地流转使传统的家庭养老保障功能弱化。家庭养老是指以血缘、婚姻关系为纽带，由家庭的成员对老人提供衣、食、住、行等一系列生活资料和日常生活、精神照料的养老方式。家庭养老是我国最传统的养老方式，且在所有养老保障方式上占很大的比重。土地流转前，有劳动能力的老年人主要依靠土地养老，无劳动能力的人主要靠子女养老。土地转出后大部分老年人主要依靠子女养老。但是在土地流转背景下，家庭养老功能在不断削弱。首先，随着土地流转政策的推行，农村大量青壮年劳动力流动到城市和外地打工创业，由于经济差、工作忙等原因，对老年人的照顾十分有限，部分外出务工者不但不能照顾老人，还将孩子留给父母照料。据调查，近四成农村老人身边无子女居家养老；其次，由于计划生育政策的推行，农村的家庭结构发生了很大的变化，呈现“4-2-1”结构，加重了许多年轻人赡养老人的负担，如果没有其他相关政策的弥补，必然会削弱传统家庭养老保障功能。另外，随着市场经济的发展，传统的孝道文化受到市场经济价值观的强烈冲击和挑战，年青一代的敬老爱老意识在逐渐地淡化，阻碍了传统家庭养老功能的发挥。

（四）农村社会养老保险发挥作用小。农村社会养老保险对保证农民老年生活发挥着重大作用。根据国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，陕西省自2009年大力开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点工作以来，取得了一定的成绩，但是由于陕西省农村经济发展水平相对落后以及社会对养老保险方面的认知缺失，新农保在陕西省农村推动工作缓慢，农村养老保险发挥作用较小。具体表现在两个方面:（1）参保率低。根据《陕西省统计年鉴2013》显示，2012年陕西省农村社会养老保险参与比重只占11.91％，覆盖率较低，其覆盖范围只是农村少数人群，发挥的作用有限；（2）养老金水平低。目前新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。基础养老金的发放标准为每人每月55元，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户计发系数相同）。在个人缴费方面，陕西省缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得。由于受到参保人经济能力和传统观念的影响，目前大部分农村地区个人缴费在100～200元之间，养老金替代率水平低。大部分农村地区农村养老保险金额多在百元以下。调查中，当问到:“目前保障是否解决养老问题？”时，大约有59％的人认为“未能很好地解决养老的问题”。当问到“如果让您选择，您最喜欢哪种养老方式？”时，有85％的人选择了“家庭养老”，其中以“自我养老”为优选，占52％，其次为“子女供养”，占33％。这说明，新农保在农民养老保障方面发挥的作用不大。

三、土地流转背景下陕西省农村养老保障出路设计

（一）创新土地流转模式，通过土地流转，让老人就地养老，子女就地创业。目前，面对逐渐弱化的家庭赡养能力，农村有劳动能力的老年人主要依靠土地养老，但是土地流转政策的推行使得越来越多的老年人丧失依靠。在老龄化日益严重的情况下，我们一方面强调农村老年人养老问题的严峻性；另一方面却抽掉老年人的依靠，人为推动老无所依。因此，应创新土地流转模式，通过土地流转，让老人就地养老，子女就地创业。作为湖北省新农村建设示范村的钟祥市石牌镇彭墩村，就通过推出新型农村土地流转模式，找到了一条解决农村养老问题的捷径。2007年底，彭墩村率先探索把农村土地流转形成股份制，具体做法是“把80％的土地交给20％的人种植，搞现代农业；用20％的土地解决80％村民的创业，实现可持续发展。”这种“8020”模式让村民在20％的土地里找到生存的平台，剩余80％的土地可以用来参股、流转，用流转经费解决老人的基本生活问题，进而带来养老问题的解决；对无儿无女的特殊老人，由村集体纳入社区养老，其经费由民政部门和村委会共同承担，保证老有所养。

（二）规范土地流转，健全土地流转市场，保障农民的土地合法权益。土地流转只有在尊重农民的自主性和保障农民合法权益的基础上，才能保障农村土地流转市场化发展。因此，土地流转首先要充分尊重农民意愿。对待土地流转，政府既不能放任不管，也不可干预过多，必须尊重农民意愿。一方面要广泛宣传政策法律，结合本地实际，鼓励引导盘活土地资源，把“命根子”变成“钱袋子”；另一方面充分尊重承包户的选择权，绝不能用行政手段强迫和限制，在土地流转中要始终坚持依法自愿有偿的原则，充分尊重农民意愿，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。要健全土地流转市场，从整体上看，我国农村土地流转的服务体系不健全，全国有2/3的县和乡镇没有建立土地流转服务平台，多数县乡还没有土地流转服务机构。因此，要加快建立健全农村土地流转市场服务体系。一是健全土地流转服务平台。要逐步建立和完善县服务中心、乡镇服务站、村级服务点的三级服务网络，建立流转信息库，开展信息咨询、评估、协办手续等服务；二是建立土地流转信息网络，使供需双方能及时、准确获取可靠信息；三是培育土地流转中介机构；四是建立科学的土地流转价格形成和指导机制。重点是在对土地价格因素具体分析的基础上，对不同土地作分等定级、科学评估，确定土地流转的基准价格，在基准价格的基础上确定具体土地标的流转价格。同时，由于我国土地流转市场尚处于起步阶段，为了减少土地流转中的投机炒作，推动土地流转市场运行的公平、公正、有序运行，土地管理部门有必要建立相应的流转价格公示制度。

（三）加强政策扶持力度，实现劳动力就地转移就业，为家庭养老创造条件。家庭养老由于在满足老人精神、情感和生活照料方面，具有其他养老方式难以替代的优势，因此家庭养老是目前最能满足老年人精神慰藉需求的养老方式。即便是日本、新加坡这样的高福利国家，家庭养老也是最重要的养老方式。但是，子女因为经济原因外出务工从而使家庭养老功能被弱化，导致“空巢”老人的出现。为此，政府要根据各地农村的资源优势和农业特色，搭建平台，吸引外资到农村投资建厂，吸纳农村富余劳动力在当地就业；与此同时，通过小额贷款、项目培训等活动，鼓励和吸引外出务工者回乡创业。通过在本地自主创业，既增加经济收入，也改变农民的生存生活方式，使他们不需背井离乡外出打工，能够兼顾家庭，为农村家庭养老创造人力条件。

同时，政府还应加强公民的孝德文化教育，营造敬老爱老氛围。政府一方面要充分发挥宣传教育和舆论导向作用，在全社会大力弘扬中华民族尊老、敬老、养老、爱老的传统美德，通过电视、报刊、村社墙报等各种媒介资源宣传“空巢老人”现象和现今“空巢老人”所面临的社会问题，做成一种舆论效应，不仅要引起其子女的高度重视，还要引起全社会的广泛关注，形成关心“空巢老人”的氛围。比如，通过开展“和谐家庭奖”、“五好家庭”、“最佳婆媳关系”等评选活动，营造敬老光荣的氛围；另一方面应加强司法保护和法律服务工作，严厉打击不赡养老人行为，发挥法律的震慑作用，在赡养纠纷比较多的地方强行推广签订《家庭赡养协议书》，增强家庭成员养老自觉性；同时，对部分无力赡养老年人的家庭，提供更多的就业机会，加大农村老年服务体系建设的力度，为家庭养老提供有力的补充。

（四）积极转变养老观念和方式，加快发展银发产业，构建经济转型升级发展新潜力。银发产业发展慢于老龄化进程。银发产业即以老年人为目标客户的产业，主要是满足老年人的基本需求和深层需求，涉及养老设施和机构、老年房地产、老年护理服务业、老年服饰、老年食品、老年医疗、服务人才培养等第三产业，是新常态经济结构转型升级的潜在增长极。目前，面临迅速增加的老年人口，陕西省银发产业还处于起步阶段。以养老机构为例，2014年西安市养老机构发展现状调研显示，养老机构存在“护理人才缺乏”、“土地使用难”、“急需精神知识技术支持”等问题，同时老年护理服务、老年人的娱乐、学习、旅游以及老年储蓄的投资理财等都没有得到充分发展。如今，家庭养老功能在弱化、年青一代养老负担重。与此同时，养老产业体制、机制与市场经济和老龄化社会的要求不相适应。应积极发展银发产业，不仅可以满足老龄人口的需要，而且也可使老年产业成为新的经济增长点，带动经济发展社会的可持续发展。一要积极转变养老观念和方式，推进“家庭养老”为主的传统养老模式向“社会化养老”为主的新型养老模式的转变；二要健全政策法规和服务规范。实施优惠的税费政策，出台在养老设施建设、养老服务产业发展、养老人才贮备和技能培训等方面的扶持政策，建立和完善养老产业机构管理制度，为养老产业营造良好的法制环境；三要抓住经济发展转型升级和提质增效的机遇，积极引导社会和企业开拓发展老年消费者市场，带动和促进银发产业健康全面地发展。

主要参考文献:

［1］李中.农村土地流转与养老保障的实证分析［J］.湖南社会科学，2013.4.

［2］赵银侠.城镇化视域下西部农村养老路径选择——以陕西关中农村为例［J］.陕西行政学院学报，2013.27.3.

［3］金丽馥，冉双全.土地流转背景下农村养老保障问题研究［J］.农业考古，2011.6.

［4］徐强.土地流转与农民保障的经济研究［J］.经济管理，2011.12.

中图分类号:F323. 89

文献标识码:A