南非法定呈缴制度研究

江向东　马妮妮



南非法定呈缴制度研究

江向东马妮妮

法定呈缴是保存民族文化遗产的重要举措。本文全面概述南非在英属殖民地时期、英属自治领地时期和南非共和国时期法定呈缴制度的立法沿革，重点分析其现行的法定呈缴制度体系与特点，并探讨南非《法定呈缴法》在实施过程中存在的主要问题。南非人均GDP与我国相仿，其法定呈缴制度的经验和教训均值得我们借鉴。参考文献26。

法定呈缴法律图书馆南非

南非是非洲经济文化最发达的国家，2014年人均GDP为6621美元，全球排名第86位，与同年全球排名第84位的我国同属人均收入中等的发展中国家。全国现有公共图书馆1600多所、大学与学校图书馆9400多所[1]，与图书馆事业发展相配套的法律法规也较为健全，其法定呈缴制度建立的时间较早，形成于19世纪中叶。对南非法定呈缴制度的历史、现状及实施情况进行研究，不仅有助于学界对该国法定呈缴制度的了解和认识，同时也能为我国法定呈缴制度立法提供有益的借鉴和参考。

1　南非法定呈缴制度立法沿革

1.1英属殖民地时期的呈缴制度立法

南非法定呈缴制度的建立与英国殖民南非的历史紧密相连，南非的法定呈缴制度也与其宗主国——英国法定呈缴制度有着密切的联系。1842年，南非首次引入呈缴本制度，并在南非的开普和纳塔尔殖民地生效，起因是同年《大不列颠版权法》(BritishCopyrightAct，1842)修订时要求所有海外殖民地都必须履行出版物呈缴义务[2]。该法明确规定[3](161)：在伦敦出版的图书必须在1个月之内向大英博物馆呈缴，而在地方出版的图书必须在3个月内呈缴；另外，殖民地出版的图书必须在12个月之内呈缴。若出版社未能在规定时间内缴纳，则被罚以与书价相等的罚款。

1865年，英国通过一项允许殖民地自行立法的法案，它所确立的规则是：殖民地立法机构为本地所制定的每项法律都是有效的，除非它与英国议会所制定的扩展适用到殖民地的法律相冲突[4]。南非本土图书馆接收呈缴本始于1873年，同年颁布的首部开普敦《版权法》(CopyrightActof1873)第2条明确规定开普敦公共图书馆和格雷厄姆斯敦公共图书馆负责接收呈缴本[5](27)；该法第3条规定呈缴图书是强制性的义务，而且所有出版物在出版后的三个月内必须向上述两家公共图书馆呈缴样书，未能及时呈缴的出版商会被图书馆处以5英镑的罚款[6]。1887年，布尔人控制的德兰士瓦共和国也颁布实施《版权法》，并在比勒陀利亚建立公共图书馆。根据该法第22条对图书的版权登记和呈缴做出的强制性规定，出版商必须向比勒陀利亚公共图书馆、版权登记处和另一相关政府部门分别呈缴一册图书。但版权登记处和政府行政部门因缺少必要的存储空间，最后都将呈缴上来的图书当作废品处理[6]。

1.2英属自治领地时期的呈缴制度立法

1910年，“英布战争”后，开普、纳塔尔、德兰士瓦和奥兰治等四个殖民地政权合并为“南非联邦”，成为英国自治领地。1911年，英国新修订的《版权法》(CopyrightAct，1911)生效。该法没有对英属海外殖民地或自治领地的图书呈缴做出规定，而是依靠海外各殖民地通过的法案来保证大英博物馆收到其呈缴本[7]。1916年，南非自治领地议会通过《专利、设计、商标和版权法》(Patents，Designs，TradeMarksandCopyrightAct，1916)，统一了南非各省的图书呈缴规定。该法明确规定：出版商必须向南非公共图书馆、纳塔尔民众图书馆和国立图书馆、德兰士瓦国立图书馆、布隆方丹图书馆和大英博物馆图书馆分别呈缴一本样书，并且各类型出版物必须在出版之日起一个月内进行呈缴，否则将被图书馆处以5英镑的罚款[8](4)。

1.3南非共和国时期的呈缴制度立法

1961年，因英联邦成员纷纷谴责南非的种族隔离政策，南非政府宣布独立，脱离英联邦，成立南非共和国。1965年，南非新修订的《版权法》第46条对出版物呈缴做出了新规定，并正式终止了向大英博物馆图书馆呈缴出版物的义务[9]。1982年，南非国会通过了《出版物法定呈缴法》(LegalDepositofPublicationsAct，1982)，出版物呈缴进入了单独立法的时代。

1994年，南非举行了首次由各种族参加的大选。由于种族隔离制度的正式结束，以及经济全球化和电子出版物与视听媒介的日益增长，1982年《出版物法定呈缴法》的修订工作迫在眉睫。1996年，南非艺术文化与科技部发起成立信息研究会(Information Seminar)，与法定呈缴图书馆委员会(Committee of Legal Deposit Libraries)一起负责起草法定呈缴法修正案，并于同年正式向南非国会提交立法草案——《法定呈缴法案》(LegalDepositBill，1996)[10]。1997年，南非国会通过了该法案，并正式将其命名为《法定呈缴法》(LegalDepositAct，1997)。同年7月1日，该法经南非总统曼德拉签署后正式实施。

1998年6月26日，作为《法定呈缴法》配套法规的《法定呈缴条例》(LegalDepositRegulations，1998)正式颁布实施。2000年9月29日，南非艺术文化与科技部部长在南非《政府公报》上发布《法定呈缴条例细则》(Schedule)。2004年1月，经南非法定呈缴委员会授权，南非国家图书馆发布《政府出版物呈缴机构指南(第1版)》(OfficialPublicationsDepositoryManual，简称OPD Manual)，用来指导政府出版物呈缴工作的开展。2007年8月，又发布了该指南的修订版。

2　南非现行法定呈缴制度的立法依据及其构成体系

2.1立法依据

现代法定呈缴制度建立的首要目的是保护国家的文化遗产并使社会公众能够世代免费获取，以保障公民平等、自由获取信息的权利。一般而言，一个国家所有法律的立法依据都源自宪法中的相关规定，南非也不例外。

该国宪法第2章第7条“权利”规定：“(1)此权利法案是南非民主的基石，它铭记着南非全体人民的权利，并确认人的尊严、平等和自由的民主价值。(2)国家必须尊重、保护、促进和实现权利法案中的权利。”[11]南非艺术文化与科技部根据此条款的规定，在向国会提交的《关于法定呈缴法案目标备忘录》(MemorandumoftheObjectsoftheLegalDepositBill，1997)第1条中就明确提出：“法定呈缴要确保民众对国内本土信息资源的获取，信息的获取是社会公众最基本的权利，尤其是对公民参与民主化的进程、采取明智的决定和改善生活水平来说，都是至关重要的。”[10]

2.2构成体系

法定呈缴制度由以法定呈缴法为核心的一系列相关法律、法规、行政规章、行动指南、战略规划等构成。它是调整文献呈缴者和接收者之间就文献呈缴问题产生的权利和义务之法律规范的总称。其分类方法大致有两种，一种可分为狭义和广义法定呈缴法，另一种则分为专门法与相关法。两者之间彼此交叉。就前者而言，狭义法定呈缴法是指法律形式意义上的法定呈缴法，它是按照一定的体系编纂且以法典形式命名的法律；广义的法定呈缴法是指与呈缴事务相关的所有法律、法规、条例、规章和有关国际公约中的相关规定。后者所称的专门法一般是指直接规范法定呈缴活动的法律、法规、行政规章、行动指南等，相关法是指与法定呈缴活动间接相关的法律、法规、行政规章等。

南非现行的法定呈缴制度由专门法与相关法构成，专门法中有《法定呈缴法》(1997)及其配套法规《法定呈缴条例》(1998)和《政府出版物呈缴机构指南》(2007)；相关法主要有：《南非国家图书馆法》(NationalLibraryofSouthAfricaAct，1998)、《南非国家档案与文件服务法》(NationalArchivesandRecordServiceofSouthAfricaAct，1996)、《国家遗产资源法》(NationalHeritageResourcesAct，1999)、《广播法》(BroadcastingAct，1999)、《信息获取促进法》(PromotionofAccesstoInformationAct，2000)、《电子通讯与贸易法》(ElectronicCommunicationsandTransactionsAct，2002)、《版权法》(CopyrightAct，1978)、《公共财政管理法》(PublicFinanceManagementAct，1999)等。

3　南非现行法定呈缴制度的主要内容与特点

3.1明确法定呈缴制度建立的目的

据Jasion所做的一项针对世界各国呈缴法实施情况的调查表明，世界上只有少数国家在其呈缴法中明确规定呈缴目的[12]。在这些为数不多的国家中，它们对建立呈缴制度目的之表述基本上可分为文献保存、文献获取和书目控制等三种[13](10)。例如：英国《法定呈缴图书馆法》(LegalDepositLibrariesAct，2003)声称，制定本法是“为了利用和保护被呈缴的出版物及其它与此相关的目的”。澳大利亚2002年颁布的《澳大利亚国家图书馆法》(NationalLibraryofAustralia，2002)则将有关呈缴本制度视为该馆履行保护“国家文献遗产角色”的组成部分。马来西亚在《法定呈缴本图书馆法》(TheLegalDepositofLibraryMaterialAct，1986)中则表述为“为了图书馆收集、保存、书目控制和利用马来西亚公开出版物及相关事宜”而建立呈缴本制度[5](29-30)。而南非《法定呈缴法》则在正式条款之前就开宗明义地规定建立呈缴本制度的五个目的[14]，即：(1)通过对公开出版物的法定呈缴来保护国家文献遗产；(2)确保南非出版的及适用于南非的公开出版物之保存、编目和获取；(3)保障公众对政府信息的获取；(4)为法定呈缴委员会管理监督职能的履行提供法律依据；(5)弹性条款，被表述为“为与此相关的其它事项预先作好准备”。南非是目前国际上能够在呈缴法中系统规定立法目的的极少数国家之一，而且将保护国家文献遗产列为首要目的。

3.2严格界定法律术语

法律术语界定是否准确是衡量一部成文法立法质量最基本的标准。南非《法定呈缴法》第1条[14]，对“文献”“出版”“出版物”“政府出版物”“出版者”“政府出版物呈缴处”“法定呈缴处”等多达12个术语进行了严格界定。与该法配套的《法定呈缴条例》中所界定的术语更是多达18个。2000年9月28日，南非《政府公报》又发布了《法定呈缴条例细则》，它实际上是对《法定呈缴条例》的修订，但仍以术语界定为主要内容，增加了“非卖品”“销售品”“电影与录像出版者”等3个术语，并对“海报”术语进行了重新界定。严格界定法律术语的目的就是要明确法律概念，以免与日常生活中人们所理解的概念混为一谈，从而使相关利益方明确各自的权利与义务，以免产生法律歧义。

3.3呈缴义务主体明确

法定呈缴义务主体是指负责提供呈缴客体的责任人，即呈缴者。从国际立法的趋势来看，呈缴义务主体往往伴随着信息传播技术的迅速发展和新型出版物的不断涌出而日益增多，从早期的传统出版社、印刷厂、作者，扩大到广播电台、电视台、视听作品制作人、数据库商、网络信息服务提供商等。为了避免法律的频繁修订，南非《法定呈缴法》对呈缴义务主体一律界定为“出版者”，并采用开放式的界定方法。该法第1条(10)款规定：“‘出版者’是指如下某个团体或个人，无论其为公共或私人性质，(a)出版或发行文献；(b)无论是个人、团体或其它主体，只要愿意承担出版的财务风险，并意在使文献广泛流传；(c)进口国外出版或者专为适应南非市场而改编使其为公众所利用的文献之南非出版者”[14]。这个定义显然将所有的私营出版社或个人出版者、发行者、各类社会团体和政府机构以及文献进口商都包括在内。这一立法模式得到了联合国教科文组织(UNESCO)的认可，该组织于2000年出版的《法定呈缴立法指南》(GuidelinesforLegalDepositLegislation，2000)强调：“使用宽泛的术语来描述呈缴材料责任人，对于确保所有出版材料的呈缴来说，是非常重要的。”[13](21)

3.4呈缴权利主体数量适中

比较两组的临床治疗效果，疗效标准［5］：分为严格完全缓解（SCR），完全缓解（CR），非常好的部分缓解（VGPR），部分缓解（PR），疾病稳定（SD），疾病进展（PD）。SCR、CR、VGPR、PR、SD为有效，PD为无效。取患者空腹静脉血10 mL，离心并分离血清，采用免疫比浊法经OLYMPUS AU型全自动生化分析仪检测两组治疗前后的β2微球蛋白、骨髓瘤细胞以及免疫球蛋白水平。不良反应按WHO规定的化疗药物不良反应分级标准［6］进行评价。

呈缴权利主体是指享有接收呈缴本权利的收藏机构，多以国家图书馆为主，辅以其他有国内影响力的大型文献收藏机构，如公共图书馆、大学图书馆、档案馆等。从世界各国呈缴制度数百年来的立法情况看，呈缴权利主体的数量在总体上呈递减趋势，享有接收呈缴本的机构数量被严格限制。法定呈缴制度的核心目的是保存国家文化遗产，并非是为图书馆免费获取文献提供法律保障，所以一般只有少数大型图书馆才能享有此权利。据世界知识产权组织(WIPO)对80个国家的调查统计数据显示，排除政府出版物缴送保存机构外，美国、日本、瑞典、西班牙、挪威、罗马尼亚等38个国家呈缴本收藏机构的数量只有1所，超过4所的国家有25个[15]。

根据南非《法定呈缴法》第6条(1)款的规定[14]，除了政府出版物呈缴收藏机构外，现有的呈缴收藏机构有6家，分别是布隆方丹城市图书馆服务系统(the City Library Services， Bloemfontein)*布隆方丹城市图书馆服务系统实际上就是布隆方丹公共图书馆，它有七家分馆，又称Mangaung City Library Services。在南非官方语言之一的索托语中布隆方丹被称为“Mangaung”。、开普敦国会图书馆(the Library of Parliament， Cape Town)、彼得马里茨堡纳塔尔社会图书馆(the Natal Society Library， Pietermaritzburg)*彼得马里茨堡纳塔尔社会图书馆现已更名为Msunduzi Municipal Library。、开普敦南非图书馆(the South African Library， Cape Town)*开普敦南非图书馆现已更名为开普敦南非国家图书馆(National Library of South Africa， Cape Town)。、比勒陀利亚国立图书馆(the State Library，Pretoria)*比勒陀利亚国立图书馆现已更名为比勒陀利亚南非国家图书馆(National Library of South Africa， Pretoria)。和作为特种类型文献呈缴收藏机构的比勒陀利亚国家电影视听档案馆(the National Film， Video and Sound Archives， Pretoria)。实际上，普通文献出版者只需向上述前五家图书馆呈缴，呈缴权利主体数量适中。

3.5呈缴客体范围界定富有弹性

随着信息传播技术的发展，以电子出版物、数字出版物或网络出版物为代表的新型出版物层出不穷。美国学者Adrienne Muir认为，传统法定呈缴客体是基于文本的模拟信息，以网络为代表的数字信息的大量出现，使得过去定义的概念不能反映数字环境中的新型出版物，这是数字时代法定呈缴制度最基本的问题[16]。吴钢也认为明确呈缴客体范围是构建数字出版物法定呈缴制度需要解决的核心问题[17]。

南非《法定呈缴法》虽然制定于1996年，当时网络或数字文献在数量上也不像现在如此庞大，但南非当年的立法者已经意识到这一问题，在呈缴客体范围的界定上采取“技术中立”(technology-neutral)的立法思维，使其足以涵盖未来可能出现的任何新型出版物。该法第1条(3)款规定：“‘文献’是指用于存储或传递信息的文本、图表、视觉、听觉或其它任何可理解格式的媒介。任何版本或版次的文献，只要它在信息内容、可理解性或者物理显示方面与其他文献上有显著的不同，就可视为单独的文献。”[14]

该法对“文献”术语的界定有两层含义：其一，只要是能够用来存储或传递信息的媒介就都属于呈缴范围。而关于这种“媒介”是数字的还是非数字的，是在线的还是离线的，该法第1条(4)款就此做出了规定，即所谓的“‘媒介’是指为了阅读、收听或观看而用以记录或传递信息的任何手段”[14]，该定义几乎涵盖了所有类型的载体。其次，文献的不同版本或版次只要在内容上有显著的不同，就可视为单独的文献纳入呈缴对象。这一立法模式得到国际社会的高度认同，UNESCO在《法定呈缴立法指南》中称“呈缴材料的最佳定义之一无疑是南非”，该指南还完整转述了南非对“文献”术语界定的具体内容，将其作为立法例加以推荐[13](40)。

对于具体文献类型，《法定呈缴条例》第1部分对此进行了详细的规定，所界定的文献类型包括图书、电影制品、动态电子文献、静态电子文献、地图、缩微品、多媒体、海报、连续出版物、录音制品、视听制品等[18](262)。这样的法律安排具有一定的灵活性，一旦某类新型文献需纳入呈缴范围，只需由艺术与文化部部长对实施条例进行修订即可，无需通过国会对《法定呈缴法》进行修改。在第68届IFLA年会上，南非国家图书馆的P. Z. Letshela和P. J. Lor特地向各国同行介绍了这一立法模式的特点。他们认为，南非《法定呈缴法》的“目标之一就是将法定呈缴的范围延伸到视听作品、广播作品和电子媒介。这一目标的取得在于避免在法律中对不同媒介的具体类型进行定义或列举。一般术语如‘文献’‘媒介’所指称的具体类型，可以通过条例的修订进行规定，使其能够容纳未来可能出现的新媒体，而条例的修订要比法律修改容易得多”[19]。

3.6明确规定呈缴义务主体的法定呈缴强制义务及义务豁免

呈缴义务主体的法定呈缴义务是呈缴法律制度的核心内容，它一般由文献呈缴数量、书目信息提供、呈缴期限、呈缴费用和处罚措施等内容构成。若呈缴义务的规定过于简单和笼统，就会使立法效果大打折扣。同样，强制义务也不是完全没有回旋的余地，出版社在特定情形之下可以申请豁免履行义务。南非《法定呈缴法》《法定呈缴条例》对此进行了极为详细的规定。

3.6.1呈缴本数量

南非《法定呈缴法》第2条(1)款规定：“出版者出版的每种文献，都应当按表格中所规定的复本数，向指定的法定呈缴机构呈缴，包括高质量的各种版本和媒介类型。按照上述规定所提供的复本数量，除了政府出版物之外，总数不得超过5份。”[14]但该法中并无具体的呈缴复本数“表格”。该“表格”出现在《法定呈缴条例》第3章第8条中[18](263)，从表中可知，只有发行量99册以上的出版物才需向5所呈缴图书馆各呈缴一份样书，发行量在20—99册之间的出版物只需向其中指定馆呈缴即可，发行量在20册以下的免呈缴。重版图书、豪华版图书、电影作品和海报只需向指定馆呈缴一件样本。另外，根据南非《法定呈缴条例》第5条的规定：电子文献中的“动态电子文件只需向比勒陀利亚的南非国家图书馆呈缴，并需说明获取所需的格式或方式”[18](263)。所谓“动态电子文件”，根据该条例第1条(3)款的规定“是指其信息内容以电子格式生产，利用计算机技术存储，并以在线方式向用户提供使用的文献”[18](262)，也就是所谓的网络文献。加拿大也有类似南非这种根据出版量来决定呈缴本数量的做法。UNESCO《法定呈缴立法指南》对此规定给予了肯定，认为：“这样的措施是避免出版商承受不适当的经济负担的一种手段”[13](23)。

另外，出版商及时提供书目信息是国家进行书目控制与编制较为完整的国家书目的基本保障。南非《法定呈缴法》第2条(2)款规定：“出版者所出版的每种文献都应当向国立图书馆提交与该文献相关的规定信息。”[14]具体的“规定信息”由《法定呈缴条例》第4章作出了详细的规定。

3.6.2呈缴期限和费用

在呈缴期限方面，南非《法定呈缴法》第4条规定：“除非另行规定，出版者应当在文献出版发行后的14天之内呈送第2条(1)款所规定的文献，提交第2条(2)款所规定的相关文献信息。”[14]所谓的“另行规定”可理解为，经该法授权的艺术文化与科技部部长可以发布行政规章，来调整其中某类文献的呈缴期限。如，2000年《法定呈缴条例细则》第5条(2)款规定：“对非卖品视听文献，允许该作品在首次公开放映或传播日之后的90天内缴送。”[20]

在呈缴费用方面，该法第(3)条规定：“根据第2条(1)款规定缴送的文献的费用、第2条(2)款规定提交文献出版信息的费用，均由出版者承担”[14]。

3.6.3呈缴义务的豁免和补助金的申请

呈缴义务的豁免可分为两种不同情形：一种是出版者因某种图书出版成本高昂而无力履行呈缴义务而提出申请。根据南非《法定呈缴法》第5条(1)款规定：“(a)若出版的特殊文献成本高昂，或者是以独特的或劳动密集形式制作的，出版者若免费向第2条(1)所规定的每个法定呈缴机构缴送1份文献，有可能遭受严重的财务或其他困难，艺术与文化部部长可以应出版者的请求，与法定呈缴委员会协商后，豁免该出版者向各法定呈缴机构呈送此类文献的义务。”[14]另一种是由于某呈缴收藏机构认为不需要收藏某类特定文献而主动通知出版者。该法第5条(2)款规定：“如果某一法定呈缴收藏机构并不需要属于本法第2条(1)款规定而须缴送的某一特定文献或某一特定类型文献，该法定呈缴机构的负责人应以书面形式通知出版者，免除此类文献向该呈缴机构呈缴的义务。”[14]该法第5条(3)款还规定，为了保证国家书目的完整性，上述两种情形的豁免，仍要求出版者履行提交相关文献出版信息的义务。该法第5条(4)款则规定，由于某些原因，上述两种豁免可能是错误的，艺术文化部部长或法定呈缴机构负责人可收回已生效的豁免决定。

一些出版者还可以向政府申请补助金，来缓解呈缴义务带来的经济压力。该法第5条1(c)款规定：“艺术与文化部部长与法定呈缴委员会协商后，可以为遭受严重财务困难的出版者发放补助金。因此，出版者就有义务向南非图书馆或国家电影视听档案馆呈送规定数量的文献。补助金额视具体情况而定，但不得超过制作这些额外呈缴样本的成本。”[14]

3.7补救措施和处罚规定具有可操作性

法定呈缴在大多数国家是一种强制性的义务，对拒不履行义务的出版者进行处罚是最为常用的一种手段。在南非，未能履行法定呈缴义务的出版者，不会立刻受到起诉，图书馆需先实施补救措施。根据《法定呈缴法》第10条(1)款规定：“(a)如果出版者没有按照本法第2条(1)款的规定向一个或多个法定呈缴机构缴送预期的文献，艺术文化部部长将授权有关人员，按照规定的方式要求这些文献在30天内向有关法定呈缴机构缴送。(b) 如果在该期限届满时，上述法定呈缴机构没有收到这些文献，上述有关人员可以立即通过购买的方式获得文献，如果该文献无法购得，就必须制作质量合格的复制品，并向出版者追讨购买文献或再加工的成本。”[14]如果上述条件得到满足，出版者不会受到处罚。否则，根据该法第10条(2)款规定：“如果上述有关人员无法获得或无法购得或无法追讨有关本条第(1)款的费用，与法定呈缴委员会协商后，将对出版者提起民事诉讼”[14]。

南非对拒不履行呈缴义务的出版者处罚力度较大，根据南非《法定呈缴法》第9条规定：“任何出版者不遵守本法第2、 3、4 或 5 (3)的规定，将被认为是一种违法行为，一经定罪，将被处以不超过2万南非兰特的罚款”[14]。按2014年汇率计算，2万南非兰特折合1.2万人民币。南非C. Penzhorn博士认为“如果罚款太低，可能就不会对出版者形成足够的压力来迫使其遵守法律的规定，这样的条款即使写入法律也没有任何实用价值。”[5](65)

除了上述内容外，南非《法定呈缴法》第6条、第7条，还对法定呈缴收藏机构的责任、政府出版物呈缴工作的强化做出了明确的规定；该法第11条对呈缴工作的公共法人治理制度做出了安排，南非艺术与文化部部长将该项工作的管理授权给南非法定呈缴委员会(Legal Deposit Committee，简称LDC)来行使。

4　法律实施过程中存在的问题

南非现行《法定呈缴法》及其配套法规实施十多年来，对于增加文献呈缴量提高文献呈缴率起到了积极的作用。据Claudia Bazan向国际图联常务理事会提交的一份调查表显示，南非文献呈缴率为85.8%，属高呈缴率国家[21]。但在法律的实施过程中也存在不少问题，其教训也值得我们引以为戒。

4.1法定呈缴制度宣传力度不足

完善的立法必须依靠人来履行，而普法宣传是普及呈缴法制观念的重要手段。南非在法定呈缴法实施过程中，法律宣传力度明显不足。据南非C. Penzhorn博士的一项调查表明[5](115)：在南非大约有1/3的大、中型出版社负责人对法定呈缴制度知之甚少；有近90%的出版社承认，在他们的员工中并不是所有的人都知道法定呈缴法。小型出版社的负责人中至少有一半以上的人无法说出5家呈缴本图书馆的名称或无法确定法定呈缴图书馆的具体数量。 Ngoepe M和Makhura M的调查显示，有43%的出版商不知道拒绝呈缴可能带来的法律后果[22]。近年来，上述问题始终没有得到很好的解决。Z. Nsibirwa博士的研究表明，呈缴本图书馆与出版商之间缺乏相互沟通已上升为呈缴本法实施过程中的一个主要问题[8](15)。

4.2对法定呈缴的目的认识模糊

由于宣传力度不足，出版商对法定呈缴的目的认识模糊。出版商对南非法定呈缴立法设计中的保存国家文化遗产之首要目的认同度并不高，C. Penzhorn博士的调查表明，只有30%的出版社对此目的持积极态度；大多数出版商则认为，法定呈缴制度对他们来说没有任何好处[23]。这一模糊的认识对呈缴工作的顺利开展产生了一系列负面的影响，例如：有一半的出版商没有专门的机制来核查文献是否呈缴[5](157)；所有的出版商都对呈缴量和分别向五家图书馆呈缴的做法表示困惑；大约有3/4的出版社认为呈缴五份复本太多了，是“愚蠢的”“完全没有必要”，“只需向一个图书馆呈缴就足够了”。有的呈缴本图书馆亦认同他们的说法，认为只需向两家国家图书馆呈缴就足够了[5](160)。近年来，上述情况仍没有得到很好的改观。Z.Nsibirwa博士调查发现，一些出版商甚至认为没有经济补偿的法定呈缴是一种变相的歧视性税种，或者是变相的没收私人财产的行为[8](15)。

4.3呈缴本图书馆对法定呈缴工作不够积极

C. Penzhorn博士调查中还发现，图书馆中负责法定呈缴工作的馆员大多士气低落，对呈缴工作信心不足[23]。图书馆对法定呈缴工作不够重视，日常馆务会议的议程中从来就没有讨论过呈缴工作的相关问题，只有在遇到具体问题时才会在负责呈缴工作的人员之间讨论[5](155-156)。呈缴本图书馆也意识到利用广播电视和报刊等媒体宣传法定呈缴制度的必要性，但又几乎一致强调“图书馆不应为宣传法定呈缴制度买单，它应当是政府的责任”[5](175)。现有的五家呈缴图书馆之间在呈缴工作的开展方面也缺乏有效的沟通机制，基本上是“各做各的事情”[5](169)。Z. Nsibirwa博士的调查表明，有63.3%被调查的馆员抱怨“呈缴图书馆承担如此重要的责任却没有得到任何一笔政府专项经费的扶持”[8](195)，而且令他意想不到是“一些呈缴本图书馆对待呈缴工作的积极性不高，而且这种情况变得越来越明显”[8](15)。多数呈缴本图书馆没有制定呈缴本长期保存政策，也没有对呈缴本馆员进行系统培训的计划，甚至有45%的被调查者反映已入馆呈缴本文献没有得到开放利用[8](183-202)。

4.4法定呈缴委员会未能发挥其应有的作用

南非法定呈缴委员会(LDC)是法定呈缴工作的实际管理者，但其管理能力与效率并不高，几乎所有的呈缴本图书馆对LDC的工作都感到极度不满。双方沟通渠道不畅，图书馆就有关呈缴工作的相关咨询，LDC没有给予任何关注，普通馆员的咨询更是石沉大海[5](168-169)。Z. Nsibirwa博士在调查中也发现LDC只与呈缴图书馆高层管理人员沟通，对于普通馆员提出的问题几乎不作任何的反馈。对于任何实际问题的处理也没有任何的指南或规则，参加法定呈缴会议的最高管理层也不太清楚法定呈缴实践活动中都遇到哪些需要改进的具体问题[8](319)，其中最为典型的案例就是LDC至今无法制定出用于在线网络文献呈缴的行政规章。LDC网站也只是在页面上简单地设置了各呈缴本图书馆的链接，除此之外再无其它实质性的内容。Z.Nsibirwa和R.Hoskins认为[24]，由于“法定呈缴委员会至今仍未能向艺术与文化部部长提出任何有关制订数字呈缴行政规章的建议，使机构缺乏实施法律的能力，导致重要电子文件持续地流失”。

4.5电子出版物呈缴工作进展缓慢

虽然南非《法定呈缴法》已将电子出版物纳入呈缴范围，并将其分为“静态电子文献”(有物理载体的数据库或CD-ROM)和“动态电子文献”(在线或网络文献)两种，但目前加以实施的只有前者。P.Z.Letshela认为[25]，南非国家图书馆在技术上没有能力去完全实施新的《法定呈缴法》，在线电子文献收集、保存和访问所需要的获取技术会使图书馆陷入严重的财政问题，更为严重的是人力资源的缺乏，另外动态电子文献呈缴的行政规章实施细则还有待于制定。动态电子文献的呈缴还涉及到必须对《版权法》中的相关条款进行修订，但难度却很大，而此事也未能引起立法部门的重视，C. Darch甚至悲观地认为版权法不会解决呈缴相关数字环境问题[26]。由于目前在线文献尚未被收集和保护，南非和其它许多国家一样，正失去许多电子文献[8](233)。即使是“静态电子文献”的呈缴，目前也仍处于自愿呈缴阶段，而且大多数呈缴本图书馆没有制订配套的管理政策。Z. Nsibirwa和R.Hoskins所作的一项针对图书馆负责呈缴工作的馆员的调查显示[24]，有一半的受访者表示他们曾经接收到静态电子出版物的呈缴，但有72.7%的受访者承认他们没有制定过任何针对静态电子出版物呈缴保存的政策，90.9%的受访者回答他们的图书馆没有制定过任何有关改善呈缴出版物保护条件的政策，54.5%的受访者回答他们的图书馆没有制定过任何有关呈缴馆员培训的政策。上述政策制定的缺失，使得创建数字/电子材料的保存和保护管理框架及标准等都受到影响。

5　结语

南非《法定呈缴法》是现行法定呈缴制度的法律基础，相关的配套法规、行政规章都围绕着该法律制定。该法术语界定严格、体系结构完整，立法质量高，被视为发展中国家法定呈缴立法的典范，得到国际社会的高度评价。但南非在该法的实施过程中也暴露出一系列问题，同样值得其他国家引以为戒。

目前，我国尚未制定专门的呈缴法，也未出台专门的呈缴法规或行政规章，有关呈缴问题的法律规定分散在出版法规和地方图书馆法规之中，并形成了以出版审核和监管为目的和以扩充馆藏文献为目的的两大呈缴法律体系。前者法律依据为国务院颁布的行政法规《出版管理条例》(2011)第22条和第67(3)条、《音像制品管理条例》(2011)第12(2)条和第44(4)条，以及新闻出版总署颁布的行政规章《电子出版物出版管理规定》(2008)第35条和第60(4)条；后者法律依据为地方性图书馆法规或行政规章、命令和通知。实践证明，这种多头争相立法的呈缴本制度不具备可持续性，它既不科学也不合理，在影响呈缴率的同时还加重了出版社呈缴负担。因此，必须尽快制定专门的呈缴法或呈缴法规，并严格控制缴存馆的数量和呈缴复本数，尽快改变目前视呈缴为免费“唐僧肉”的“多头呈缴”制度。

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(江向东教授福建师范大学社会历史学院图书馆学系，马妮妮集美大学诚毅学院人文科学系)

Case Study on Legal Deposit System in South Africa

Jiang XiangdongMa Nini

Legal deposit is an important measure to preserve national cultural heritage. This article mainly outlines the history and legislative process of the legal deposit system during the period of the British colony， the British dominion and the Republic of South Africa. After that， the article analyses the main contents and characteristics of current legal deposit system in South Africa. And then the main problems which come from the implementation ofLegalDepositActin South Africa are discussed. The per capita GDP in South Africa is similar to that in China， so the experiences and lessons of legal deposit system in South Africa are worth learning. 26 refs.

Legal Deposit； Legislations； Libraries； South Africa

2015-11-22