科学研究纲领在公共行政中的应用

●李 智

科学研究纲领在公共行政中的应用

●李 智

就科学哲学理论在公共行政研究中的运用而言，库恩的范式变迁理论无疑占据着主导地位。但也有不少学者反对将库恩的范式理论运用于公共行政研究。也有学者将科学研究纲领运用于公共行政的研究。论文从西方行政学说史的角度，将拉卡托斯的科学研究纲领运用于公共行政研究，认为，迄今为止，公共行政研究领域并没有产生新的科学研究纲领。

公共行政；范式；科学研究纲领

就科学哲学在公共行政中的应用而言，毫无疑问，库恩的范式变迁理论无疑占据着主导地位。当然，也有学者利用拉卡托斯的科学研究纲领来分析公共行政研究的性质。岳成浩认为，根据“硬核”和“保护带”的方法论，只有新公共行政学才算是公共行政理论史上一次真正的“范式”变迁，而新公共管理则只不过是对传统公共行政学派的保护带的调整，因为它的硬核根本没有发生任何质的变化。[1]岳成浩的文章把范式和科学研究纲领混合在一起，用科学研究纲领的方法论来分析范式变迁的问题，感觉不是很恰当。本文拟从西方行政学说史的角度，来分析科学研究纲领在公共行政研究中的应用。

一、科学研究纲领简介

科学研究纲领方法论是拉卡托斯科学哲学思想的核心。在拉卡托斯看来，科学研究纲领是一组具有严密的内在结构的科学理论系统。科学理论系统是一个有机联系的整体，它构成一个连续性的纲领。科学研究纲领由两部分组成：中心是“硬核”，周围是“保护带”。所谓硬核，就是这个科学研究纲领的核心部分或本质特征，它决定着研究纲领发展的方向。科学研究纲领之间的不同，就在于硬核的不同。硬核是坚韧的、不容反驳的和不许改变的。如在科学史上，地心说就是托勒密天文学理论系统的硬核，牛顿动力学定律和万有引力定律是牛顿力学理论系统的硬核。“一个研究纲领的硬核，可以由于它的创立者在方法上的决定而成为不可证伪的。”[2]硬核的周围是保护带，它是由各种辅助性假设组成，为研究纲领的可反驳的弹性地带。保护带不仅包括那些明显的用来补充硬核的辅助假说，而且还包括那些描述初始条件时所依据的假定以及观察陈述。当反常出现时，科学家就把否定的矛头指向这些辅助性假设。通过修改、更换辅助性假设来保护研究纲领的硬核，使研究纲领免遭反驳或证伪。

同时，拉卡托斯指出，研究纲领还有两种方法论上的规定：反面启示法是一种方法论上的反面的禁止性规定，它本质上是一种禁令，禁止科学家把反驳的矛头指向硬核，而要科学家竭尽全力把它们从硬核转向保护带并以修改、调整保护带的办法，保护硬核，免使它遭到经验的反驳。“反面启示法规定纲领的‘硬核’，根据纲领的支持者的方法论决定，这一硬核是不可反驳的。”[3]正面启示法是一种积极的鼓励性规则，“正面启示法包括一组部分明确表达出来的的建议或暗示，以说明如何改变、发展研究纲领的‘课反驳的变体’，如何更改、完善‘可反驳’的保护带”。[4]它提供并鼓励科学家通过增加、精简、修改或完善辅助性假设，以发展整个研究纲领。如果说研究纲领的硬核是基础理论，那么保护带的辅助性假设则是它的具体理论。科学研究纲领的辅助性假设构成一个完整的理论系统或理论链条，每个后继的具体理论都更充分地表达硬核，更好地保护硬核。反过来，研究纲领又可以促进更复杂、更完善的具体理论的发展。

拉卡托斯在上述科学研究纲领理论基础上提出了一个不同于库恩的新的科学发展动态模式。他认为，科学研究纲领表现为进化和退化两种形式。权衡一个理论的进化和退化的客观标准在于它的经验内容。一个科学研究纲领如果经过调整辅助性假设后，它的经验内容增加了，或者说它能对经验事实作出更多的预言和解释了，那么它就是一个进步或进化的研究纲领，否则就是一个退化的研究纲领。科学研究纲领的进步可以分为理论上的进步与经验上或事实上的进步两个方面。所谓理论上的进步，就是经过保护带的调整，它在理论上比调整前作出更多的预言；而所谓经验上的进步，就是这种理论的预言，经受了观察和实验的检验。只有一个不仅在理论上，而且在经验上进步的科学研究纲领，才是一个成功的研究纲领

拉卡托斯认为，一个研究纲领不可能永远是进步的。它进化到一定时期，就必须要转入退化阶段，再到另一个时期又可以恢复到进步阶段。因而，历史上的任何成功的科学研究纲领都只能是暂时的成功，它们都有一个从进化到退化的发展或演变过程。否定或证伪一个退化的研究纲领的绝不是观察和实验中的反常，而是一个比它更进步的研究纲领。一个进步的研究纲领代替另一个退化的研究纲领，就是库恩的科学革命。整个科学的发展模式是：科学研究纲领的进化阶段→科学研究纲领的退化阶段→新的研究纲领证伪并取代退化的研究纲领→新的研究纲领的进化阶段……。拉卡托斯的这个科学发展模式不同于库恩的科学发展模式。因为库恩把科学的发展归结为非理性的信念的变换，从根本上否认了科学理论的真理性及其发展的继承性和进步性。而拉卡托斯则反对这种心理主义，承认科学发展的连续性和进步性。正如他自己写道：“我所说的‘科学革命’决不是库恩所理解的宗教式的‘范式’的变换，而是理性的进步。”

二、科学研究纲领在公共行政研究中的应用

我们将从西方公共行政理论发展的历史脉络中探讨公共行政研究是否产生了新的研究纲领？如果没有，为什么？其不变的“硬核”是什么？其保护带有没有调整？有了哪些调整？如前言所述，本文将把公共行政研究分为四个阶段，即传统公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服务。我们认为，前三个阶段，即传统公共行政、新公共行政和新公共管理构成一个科学研究纲领，我们称之为公共行政研究纲领。尽管新公共服务理论对公共行政研究纲领的“硬核”即效率提出了根本上的质疑，也提出了自身的核心价值观，即民主、公民权和公共利益，但从科学研究纲领的方法论角度来看，新公共服务理论的“硬核”比较抽象，而且也没有设立自身的有效的保护带来保卫其“硬核”。因此，我们认为新公共服务理论目前为止没有形成一个新的科学研究纲领。

（一）公共行政研究纲领的硬核

不论是传统公共行政还是新公共行政，抑或是新公共管理，一以贯之的是对于效率的追求。我们认为，在技术理性下追求效率，正是公共行政研究科学纲领的“硬核”。登哈特认为，在公共行政理论的恰当方向方面还是存在着相当的一致性，尽管这种一致性有时并不非常明显。将公共行政的相互独立的理论连接在一起的，是试图在民主责任感的框架下建立一种以对人类行为的实证主义理解为基础的理性行政理论。[5]怀特和亚当斯则更为直接地指出，在公共行政的所有这些表面争执不休的论辩背后，都可以找到一个共同的叙事：即技术理性的宏大叙事，它指导着大多数研究者的研究，成为多数研究者的几乎“不学而通”的理念。[6]下面我们分别来阐述传统公共行政学、新公共行政学和新公共管理是如何对公共行政研究纲领的“硬核”进行阐述的。

1.传统公共行政学对效率的追求

传统公共行政学，自威尔逊倡导建立一门公共行政学科开始，经历20世纪20、30年代的高潮，直到20世纪60年代一直占据主导地位。主要代表人物有威尔逊、古德诺、怀特、韦伯、法约尔等等。效率作为公共行政研究纲领的“硬核”，无疑也是传统公共行政学的主要价值观。传统公共行政学的诞生，也正是基于当时公共行政领域的效率低下的现实。从其诞生之日起，传统公共行政便担负着提升效率的重任。被誉为开创了公共行政学的威尔逊认为：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示；然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。”[7]同时，威尔逊还说过：“与君主制一样，在共和制的条件下，信任政府官员的唯一根据是效率。”[8]古德诺在政治与行政二分法问题上的重要贡献，主要并不是在于他率先提出了政治～行政二分法，而是在于他对政治～行政二分法所做的进一步阐释，为其后来所提出的一些具有独创性的行政思想奠定了基础。[9]

登哈特注意到了古德诺对政治～行政两分法所持的谨慎立场，认为古德诺“实质上关注的是政治与行政之间的关系，而不是关注两者的区分。”[10]对于这种关系，古德诺主要关注两者的协调，也就是政治与行政的协调，而两者的协调着力点仍然在效率。在《政治与行政》一书中，古德诺强调：“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”[11]古利克也曾宣称：“行政科学中(无论是公共行政,还是私人行政)，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头的工作。因此，效率是行政管理价值尺度中的头号公理。”[12]韦伯之所以倡导理性官僚制组织，恰恰是因为他认为，从纯技术观点看，纯粹的理性官僚制组织是能够最大限度地发挥效率的，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都比其他组织形式要优越，它能够正式地应用于各种行政管理任务中。尽管传统公共行政学在20世纪40年代遇到了西蒙的严重挑战，对于这种挑战，沃尔多认为，西蒙的理论在某些方面十分激进，完全背离了传统的组织理论，但在另一方面却有些保守。在沃尔多看来，西蒙理论的激进性表现在它坚持更为严格的科学标准并且集中探讨的是行政决策。而沃尔多之所以又将西蒙视为保守派，是因为西蒙试图建立一门行政科学，仍然把效率视为组织决策的标准。可见，西蒙并没有试图去质疑或者动摇传统公共行政的“硬核”，他所做的是“力图构建一种建立在实证主义认识论和对组织生活的工具性阐述之上的综合的行政组织理论。”[13]这种行政组织理论关注的是如何构建组织和组织如何运转才能有效地完成其工作的问题。

2.新公共行政学对效率的补充

新公共行政起源于年轻的学者对传统公共行政研究的不满。具体地说，新公共行政运动的主要特征有：（1）趋向相关的(relevant)公共行政：今后公共行政应致力于研究动荡不安时代的相关问题，社会所面临的相关问题，以及行政相关问题等。（2）后逻辑实证论(postpositivism)。反对逻辑实证论的价值中立观，主张社会科学家应以其专业知识及才能从事价值判断；强调社会公道的重要性，认为人本心理学、在主义、现象学及其他学说，应是未来公共行政研究与发展认识论的主要方向与教育哲学的基础。（3）适应环境的动荡不安的社会情境：在行政理论与实务方面印证过去的做法，强调社会的复杂性与互赖性，以开诚布公的方式让公众参与决策。（4）建构新的组织形态：传统的科层体制无法符合对抗式行政、服务对象、行政人员价值判断、社会问题相关件等的要求，故应以合作模式的组织形态加以补充。（5）顾客为重心的组织：强调服务对象与机关组织互动的重要，主张行政人员应比以前更忠于服务对象及忠于计划。[14]新公共行政学派的旗帜性人物弗雷德里克森认为：“新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。传统的或经典的公共行政学试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平（经济）？而新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增进了社会公平？”[15]

3.新公共管理对效率的追求

新公共管理是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。

和新公共行政一样，新公共管理同样没有对效率进行质疑，相反，“新公共管理主要关注的是效率，当问题是运用投入以获得产出的时候，效率就是最需要考虑的问题。”[16]“尽管老公共行政与新公共管理明显地存在差异，但是公共行政和公共政策的这两个‘主流’表现形式在基本理论和基础事实上非常相像。”[17]这种非常想像最重要的就是两者都是看重效率的，所以新公共管理对于公共行政研究纲领这个“硬核”根本没有半点质疑，“效率作为最终的价值充斥着新公共管理，远甚于传统公共行政。”[18]

（二）公共行政研究纲领的保护带不断调整

公共行政研究纲领的硬核是追求效率。为了保护这一硬核，在公共行政发展的历史中，保护带不断进行着调整，防止硬核被质疑和被抛弃。从传统公共行政到新公共行政到新公共管理，我们可以清晰地看到公共行政研究纲领保护带的调整过程。

1.公共行政研究纲领在传统公共行政阶段的“保护带”

在传统公共行政研究阶段，公共行政研究纲领的保护带主要由以下几点组成，第一是政治～行政二分法，第二是韦伯的官僚制理论，第三是泰勒的科学原理，即寻求最好的办法去完成一件事，第四是对于行政原则的寻求。传统公共行政的四个具体理论组合在一起，形成一个坚实的保护带，保护着公共行政研究纲领的内核即“效率”。

（1）政治～行政二分法

威尔逊在《行政学研究》一文中明确指出，政治与行政是两个不同的领域。他对两个领域不同和两个领域的联系进行了说明，他认为“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题”。在他看来行政是政府的执行和操作行为，而政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。威尔逊把政治与行政区分开来，这就是著名的政治与行政二分理论的雏形。而对政治与行政的关系进行了更加系统而全面的阐释的思想家是古德诺，可以说他继承和发展了威尔逊的思想。在于1900年出版的《政治与行政》一书中，古德诺将政府的功能分为两种，一种是国家意识的表达，另一种是国家意识的执行。国家意志的表达就是政治问题，而国家意志的执行就是行政问题。并且古德诺对政治与行政两者关系进行了系统的阐述，自此政治与行政二分理论得到了确立。总之，政治～行政二分法的提出是为了使行政从政治领域中独立出来，而专心追求于效率，可见，政治～行政二分法是为传统公共行政的效率服务的。

（2）官僚制理论

韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征：（1）合理的分工；（2）层级节制的权力体系；（3）依照规程办事的运作机制；（4）形式正规的决策文书；（5）组织管理的非人格化；（6）适应工作需要的专业培训机制；（7）合理合法的人事行政制度。根据韦伯对理想型官僚组织的分析，它显然属于一种典型的行政组织。韦伯认为，从技术观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织能够最大限度地发挥效率，因此，这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都比其他组织形式要优越，它能够正式应用于各种行政管理任务中。韦伯认为，官僚制具有巨大的优越性，具体体现在四个方面：严密性、合理性、稳定性和普适性。

（3）泰勒的科学管理原理

泰勒认为，科学管理的根本目的是谋求最高劳动生产率，最高的工作效率是雇主和雇员达到共同富裕的基础，要达到最高的工作效率的重要手段是用科学化的、标准化的管理方法代替经验管理。泰勒科学管理原理对公共行政具有很大的的影响。泰勒的很多信徒将泰勒的科学管理思想运用于公共部门。事实上，泰勒的科学管理原理与政治～行政二分法和韦伯的官僚体制都是非常吻合的。泰勒科学管理原理对于公共行政的影响，可以用博滋曼的一段精彩话语来概括：“科学管理在教科书中占有一席之地；它在公共行政的实践和政府研究中具有很大影响……由于对科学管理和科学原则的信奉迅速扩展并使其流行的正统做法，公共行政和公共行政人员的影响达到了顶峰……科学管理在1910—1940年期间一直对公共行政起着支配作用，它使公共行政具体化为一个学术领域。”[19]

（4）行政原则的寻求

在20世纪20、30年代，以威洛比、法约尔和利克等为代表的学者由于其思想接近，形成了行政原则学派。这一学派的主要观点是：公共行政领域中存在着某些科学原理，人们可以发现这些原理，行政官员们如果学会如何运用这些原理，即可称为本领域的专家。[20]并且，运用这些原理，就可以提高行政效率。行政原则学派还认为，行政的原则确实是一种原则，在定义上，它们应在任何环境下都适用，不会因文化、功能、环境、任务或制度框架的不同而有例外。因此，这些原则应适用于任何情况。1927年，威洛比出版《公共行政原则》，从书名就可以看出这本著作的主题，就是要找到公共行政原则。厄威克同样一直致力于使范围广泛的行政管理原则获得公认，并进而建立起专门的行政管理学的知识体系。古利克和厄威克于1937年合编的《行政科学论文集》标志着行政原则学派达到顶峰。在该书的序言当中，古利克和厄威克指出：“如果那些从科学上关注通过人类合作努力可以达成结果的人们继续坚持信念，我们相信迟早有一天可以建构有效的、公认的行政原则。”[21]同时，在该书的其中的一篇文章当中，古利克和厄威克申明：“这篇论文的主题是，对人类组织的研究可以推导出一些基本原理，这些原理应该能够指导所有类型的人的联合体。不管是什么类型的企业，组成的人员如何，创立这一企业依据的宪政、政治或社会理论如何，上述原理均可作为技术问题进行研究。”[22]

2.新公共行政对公共行政研究纲领保护带的调整

新公共行政并没有放弃公共行政研究纲领的“硬核”，即效率，而是想把社会公平补充作为公共行政研究的另一个“硬核”。但是，即使这种对“硬核”的补充也失败了。首先，作为一种理论学派的新公共行政“虽然找出了现有的公共行政研究方法存在的问题，但是却缺乏一种具体的替代方案。”[23]同时，“新公共行政运动的年轻学者们既没有试图建立一个激进的学会，也没有发行相应的刊物去表达他们的观点。从学术思想方面，他们也鲜有一致性”。[24]这些都使得公共行政难以避免其衰落的命运，不可能取代传统公共行政。其次，作为新公共行政核心概念的社会公平从来没有十分明确的定义，这也对它的成就构成了威胁。在社会公平成为所有公共行政与民主行动的基础和度量标准前，社会公平必须被定义、理解、接受和重视以使社会公平的价值超越资本主义的经济效率。[25]

尽管新公共行政学派对传统公共行政片面追求效率提出严重的批评，并主张社会公平，新公共行政学派只是主张对公共行政研究纲领的“硬核”进行补充，并没有完全放弃传统公共行政所追求的效率。同时，新公共行政学对传统公共行政的保护带也提出了批评。（1）新公共行政学对政治～行政二分法提出了批评。这种批评是从两个方面进行的。一方面，弗雷德里克森认为：“政治～行政二分法是～‘理想的模式’，是一种理论构思或是一种抽象概括，它试图把政治性的政府过程与行政性的政府过程加以区分。然后，和人们处于描述的目的而进行的任何抽象一样，实践与理论之间通常存在着很大的差异。”[26]另一方面，新公共行政学对政治～行政二分法的批判着眼于所导致的“价值中立的不可能性”。弗雷德里克森明确表示拒绝公共行政对于政治领导的从属地位。新公共行政学派认为，政治～行政二分法只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况是根本不可能存在的。（2）新公共行政学对官僚制提出了批评，认为官僚制是一个封闭的组织形态，新公共行政学派主张动态的、开放的组织观，运用行政生态学的广阔视角去认识组织的运作。新公共行政学派认为，公共行政组织中存在着分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程这四种基本的运作过程。

但是，新公共行政对处于传统公共行政时期的公共行政研究纲领的保护带的批评也是有很大的缺陷。首先，新公共行政学派对政治～行政二分法提出了批评，但是，这种批评并未使政治～行政二分法彻底消失或者被抛弃。这一点，就连发起新公共行政学运动的沃尔多也不得不承认：“正式地或公开地，我们对二分法嗤之以鼻。但同时，作为一种思想，也作为一种实践，二分法仍然在我们周围‘徘徊’。我并不将这种‘徘徊’简单地视为一种惯性，一种文化时滞。这种二分法在逻辑原理和有用性上已经不容忽视。”[27]其次，新公共行政学派对官僚制提出了批评，主张发展新型的组织形态，提出了“协和式组织模式”，但是对于这种组织模式的具体特征，是否具有可操作性等等言之不详。我们可以这样认为，新公共行政试图通过对传统公共行政的批判来调整公共行政研究纲领的保护带，从而达到保护公共行政研究纲领的硬核的目的。通过上述阐述，我们不难得出结论，新公共行政对公共行政研究纲领保护带的调整基本上是失败的，没有设定自己的保护带，从这点上来看，新公共行政也无法成为主流的公共行政理论。

3.新公共管理对公共行政研究纲领保护带的调整

尽管新公共管理与传统公共行政分享同一“硬核”，也就是效率，但是两者毕竟在很多方面存在着明显差异。可以这样说，在新的时代背景产生的新公共管理，为了保卫公共行政研究纲领的“硬核”，必须要调整公共行政研究纲领的保护带，否则的话，公共行政研究纲领“硬核”就可能会受到强烈的质疑，新公共行政已经强烈地质疑传统公共行政片面追求效率了。

4.新公共管理对公共行政研究纲领保护带的重新设立

新公共管理在对传统公共行政模式保护带的批评基础上，在追求效率、经济和效能的基础上，调整了公共行政研究纲领的保护带，使之更好地为其内核即效率服务。具体来说，新公共管理对公共行政研究纲领保护带的调整包括以下几个方面：

（1）市场机制的引入。新公共管理一个重要理论基础是公共选择理论。公共选择理论对西方所谓民主社会的政治结构进行了全面的分析，它的中心命题和全部的理论意义可以归结为一点，即政府的失败。补救政府失败的一个重要措施是在公共部门引入市场机制，具体包括在官僚体制内部重新建立竞争结构。把一个大的部分分拆为若干个“办事机构”，使他们在某些行政工作的分配问题上彼此展开竞争，这样，政府便可以对其各个行政部门的实际生产费用形成一个更加准确的概念。

（2）新公共管理的契约主义。莱恩对新公共管理的契约主义进行了研究，认为：“新公共管理是一种使合同制成为公共部门中的沟通媒介的理论。新公共管理设计了一种合同制国家，在这个国家里，人事和其他资源都通过一系列的合同来管理。这些合同不仅涵盖了所有的雇佣关系，同时它们还被用来界定公共服务提供的目标与任务。”[28]莱恩进一步认为，在很大程度上，合同制将取代公法或公共行政在公共部门中作为协调机制的地位。之所以如此做的原因是缘于这样一个基本信念，即认为合同制能提高效率。公共合同制的优点是它们强调关于供给和成本的问题。签约外包制，或者就所要做的事情签订私法协议，拥有绝大多数推动效率提高的因素。

（3）新公共管理中的被修正了的官僚制。海迪认为，官僚制“关键性的结构特征可以简化到三个：等级制；分化或者专业化；资格或者能力。等级制也许是最重要的，因为它与行政任务的理性化过程紧密地联系在一起。”[29]我们认为，如果有一个组织形式完全不具备以上三个特征的话，就可以称之为非官僚制组织，也即完全不是官僚制的组织。但是，新公共管理对官僚制的改变并没有完全摧毁上述三个特征。毕瑟姆认为，试图以其他组织结构模式取代它的建议并不能完全令人信服。毕瑟姆认为，大规模行政管理组织的典型现代形式诚然是层级制的、非人格性的、照章办事的，等等，这个结论难以反对。他还认为，新公共管理对官僚制的改变是一个对韦伯的官僚制模式加以修正或变化的问题，而不是对其彻底地取而代之。[30]具体而言，新公共管理对韦伯式的官僚制进行以下的修正。首先，改变了韦伯式官僚制的结构形式。韦伯式的官僚制组织的结构形式表现为高耸型的组织结构。这种高耸型的组织结构表现为管理幅度小，管理层次多。由于现代信息技术的发展，信息沟通的便利，新公共管理发展了一种扁平式的组织结构形式，这种组织结构形式管理层次减少，管理幅度相应加大。其次，新公共管理改变了官僚制承担的功能、官僚执行的方式、官僚的任用产生等等。

（三）新公共服务理论

“新公共服务”是由登哈特夫妇提出的一种理论主张，是在批评新公共管理理论的基础上提出来的。所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。

1.新公共服务理论的产生背景

登哈特的新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行深刻的反思和批判的基础上进行的。如前文所述，新公共管理在其一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，对于西方国家的行政改革起到了十分重要的推动和指导作用。当然，新公共管理自产生之日起就受到了来自多方面的质疑和批评。莱恩归纳了五种反对新公共管理的观点：（1）新公共管理仅仅是一种右翼的意识形态；（2）新公共管理没有什么新的内容，仅仅是以往的契约外包制；（3）新公共管理只是一种特殊的说辞；（4）新公共管理是一些互不关联的理念的混合物；（5）新公共管理只不过是将微观经济理论从私人部门扩展到公共管理中来。[31]尽管存在着对新公共管理大量的批评，但这些批评并没有进一步提出任何可替代的新理论模式，用登哈特自己的话来说，“虽然新公共管理受到了诸多挑战，学者和实践家们也明确地提出了诸多替代性观点，但却没有人试图将这些成果组织起来，并强调它们共同的主旨思想。”[32]新公共服务理论正是以美国著名公共行政学家登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论。

2.新公共服务的理论地位

登哈特将新公共服务理论与旧公共行政和新公共管理进行了具体的比较，他认为，“新公共服务提供了一个既可以替代传统的公共管理模式，又可以替代目前占主导地位的管理主义的公共管理模式。”[33]新公共服务理论超越新公共管理理论具体表现在：（1）新公共服务理论纠正了新公共管理单一的经济学基础的人性假设，把人不视为“顾客”，而视为具有公民美德的公民。（2）新公共服务理论抛弃了新公共管理追求3E（efficiency、economy和effectiveness）的单一价值取向，把公民、民主、正义等看作公共行政的重要价值取向。如登哈特所言，在评估行政绩效时，新公共管理采用市场和经济标准，而新公共服务采用民主和社会的标准。[34]（3）新公共服务纠正了把公民当作顾客的倾向，不仅注重公民以顾客身份参与公共行政，更关注他们的公民权。（4）新公共服务理论认为私营部门的管理理念并不能适用公共部门。（5）与新公共管理理论不同，新公共服务承认责任并不简单，公共部门中的责任应该基于这样一种理念：公共行政官员即便是在涉及负责价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。

因此，尽管新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，但是，这并不意味着它是对新公共管理理论的全盘否定。从理论视角来看，它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，它试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。[35]就其实质性观点而言，新公共服务既非新公共管理，又非新公共行政，而是结合两家的主张，介于两者之间的一种类型。[36]

从以上对新公共服务理论的全面分析可以看出，新公共服务确实抛弃了公共行政研究纲领的“硬核”，即效率，而把公民权、民主、正义、公共利益等看作公共行政的重要价值取向，正如同登哈特自己所言：“就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同利益……从根本上来看，无论是就他们而言还是对我们来说，真正重要的不是我们所做的工作多么有效率，而是我们怎样促进了大家生活水平的改进”。[37]

3.新公共服务理论不构成一个新的研究纲领

尽管新公共服务理论的提出具有重要的意义，但问题是，新公共服务理论是否构成了一个新的科学研究纲领？我们认为，新公共服务理论并不构成一个新的研究纲领。首先，新公共服务并没有属于自己的强有力的、难以批驳的“硬核”。诚然，新公共服务理论设立了新的“硬核”，即民主、公民权和公共利益，但是民主、公民权特别是公共利益是很难精确界定的，都是很抽象的概念。其次，新公共服务理论也并没有围绕这个抽象的“硬核”设置自己的保护带。事实上，对于新公共服务理论有很多质疑之声。周义程通过搭建评价理论的标准，从研究对象、理论内容和理论形式三个方面对新公共服务理论进行了批判性学术结构，发现其存在以下不足：（1）研究选题所引发的研究目标的低层次型，即更多地停留在行动研究层次；（2）该理论对企业家政府存在诸多偏见或误解，在观点上与后者存在不少重复之处，其基本理念大多已被企业家政府理论推进到了操作层面；（3）从严格意义上说，新公共服务是一种假说而非理论；（4）新公共服务在理论形式上存在论证得不充分性、逻辑的不严密性和美学意义上的简洁性不够等缺陷。[38]登哈特指出，新公共服务能够提供一个符合民主根本原则的、包括老公共行政和新公共管理的最佳原理在内的、其他宝贵方法和价值观在其中都可以发挥作用的框架。很显然，我们认为，这种想法未免有“贪大求全”之嫌。另外，作为一种理论模式，新公共服务提出以后，学术界好像并没有像新公共管理出现之初那样对新公共服务理论推崇备至或者大加批评，也就是，新公共服务理论本身并没有得到学术界的极大关注。从实务界来说，新公共服务理论显然没有对公共行政的实践产生诸如企业家政府提出之初的影响力，对公共行政实践人员影响甚微。因此，我们认为，新公共服务理论不构成一个新的科学研究纲领。新公共服务理论是一次对主流的公共行政研究纲领的一次失败了的挑战。

[1]岳成浩.公共行政范式研究综述及批判[J].上海行政学院学报,2005,（5）.

[2][英]A.F.查尔默斯.科学究竟是什么[M].查汝强等译.北京：商务印书馆，1982.

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2015-11-28

D63-3

A

1008-5947（2016）01-0004-08

作者及单位：李智，武汉大学政治与公共管理学院博士生，广州大学公共管理学院副教授，主要研究方向为比较行政学。（广东 广州 510006）

责任编辑 何周富