重新反思中国村民自治——竞争性威权主义的视角

郜会远

（华南师范大学政治与行政学院；广州民航职业技术学院人文学院　广东　广州　510403）



重新反思中国村民自治——竞争性威权主义的视角

郜会远

（华南师范大学政治与行政学院；广州民航职业技术学院人文学院广东广州510403）

【内容摘要】民主原则是村民自治的精髓，但在村民自治的实践中，由于多种原因，村民自治进程遭遇到了一系列困境，民主精神在村民自治的过程中越来越淡化，而与此同时威权主义的色彩却逐渐浓厚。重新反思村民自治，竞争性威权主义提供了有益的启示。如何摆脱竞争性威权主义的陷阱，走向真正民主的治理，是村民自治进程中的一道难题。

【关键词】村民自治民主竞争性威权主义村民选举

经过30多年的发展，我国村民自治建设取得了一些重要进展，在扫除封建意识残余，开启民智，进行民主启蒙，促进权利意识觉醒等方面起到了重要作用。但由于种种原因，村民自治进程也遭遇到了诸多进一步发展的困境，时至今日，村民自治所产生的影响和效果与人们最初的期待很不相称。无论是在推动民主政治，还是在乡村治理方面，都和我国其他曾经努力尝试进行民主改革的领域一样，走入了一个进退两难的尴尬境地。究竟是什么原因导致了这种局面？村民自治在朝向民主治理的道路上究竟走了多远？本文试图借鉴竞争性威权主义这一理论来对村民自治中的相关问题进行分析，重新反思我国村民自治目前所遭遇的困境、现状和未来。

一、中国村民自治的研究概括

村民自治作为我国基层民主政治建设的重要尝试，发端于20世纪80年代初期，普遍推行于20世纪90年代，迄今为止，已经走过了30年左右的发展历程。发展30年来，村民自治的理论和实践都取得了一定的重要成果，例如，我国的村民民主选举基本上已经确立了直接选举、普遍选举、无记名投票选举、差额选举、秘密选举和竞争选举的基本原则，村委会的海选和公开竞争已经成为农村民主选举的发展趋势，村民自治制度日益深入人心。到2008年以前，“全国现有六十多万个村委会中的绝大多数进行了六至七次的换届选举，二百五十多万个村干部由村民直接选举产生。”[1]

但不可否认，从最初的充满热情和期待，到实行过程中的问题丛生，村民自治的发展与人们原本期望达成的效果存在着一定的差距。首先，村民自治的推进和发展并没有从总体上使中国农村治理状况得到根本性的改观，相反，在经济社会转型、城镇化等大环境影响下，许多地方的农村因为土地纷争、村干部贪腐、生态环境等问题所引发的群体性事件或恶性极端案例层出不穷，村民的权益依然得不到有效保障。其次，原本人们期望将村民自治作为社会主义民主政治建设的起点和突破口，在实践中也没有取得多少令人鼓舞的经验或成果，一些地方比较大胆的民主尝试因为体制的束缚或条件的限制等种种原因无疾而终，结果导致人们的参与热情受到打击。村民自治仍然面临许多突出的问题，在很多地方仍然流于形式，甚至在有的地方呈现出倒退的迹象，遭遇到发展的困境。[2]

徐勇教授认为，以村民自治为主要内容的我国基层民主发展面临的主要问题有三：一是日益扩大的政治参与与制度供给和保障不足之间的矛盾；二是日益扩大的民主要求与传统的治理体制和方式之间的矛盾；三是人民群众日益增长的政治参与要求与自身民主素质较低的矛盾。[1]进入21世纪以来，我国村民自治建设的发展重心已经由组织重建走向村民权利保障，村民自治作为村民一项基本民主权利正在愈来愈深地进入农村社会生活之中，成为村民政治生活方式的重要内容。但这种村民自治权利还有待保障，没有必要的保障和救助机制，村民自治权利就会被“悬空”，仅仅停留在制度文本层面。[3]而具体到村民自治和基层乡镇政权的关系，徐勇也认为，通过20余年的治理实践来看，实际运行中的村治与乡政，主要表现为合流与冲突的关系，并且村治与乡政的合流最终占据主导地位，使村民自治正在逐步丧失其本有的自治意义，在很大程度上衰变为“乡政”的统治。面对“乡政村治”的无奈困境，“乡政”对“村治”进行强势干预，村民自治组织日益行政化；乡级政府无所不管，无所不能，仍在延续全权全能的管理体制；行政机构日益膨胀且脱离乡村社会，农民负担日益沉重。基于此，徐勇教授提出了县政乡派村治的理想模式。[4]

于建嵘教授认为，我国推行村民自治的价值主要体现在两个方面：一是民主启蒙；二是权利觉醒。村民自治也许在目前和相当长的一个时期内，还不能构造一个民主的乡村社会，但它所主张和努力实现的以个人权利为本位、以国家法制为依据的政治文化理念和制度规范，是尊重“个人权利“的社会规则的，并且正在培育乡村社会的社区精神。但是，于建嵘也认为，我国村民自治目前仍然存在着五大困境：即“两委”矛盾凸显；选举“乱象”；村民代表会议难以召开；村务公开存在盲点；自治权与行政权冲突。[5]从更为宏观的角度来看，我国基层政治改革还面临着基层政治改革动力不足、空间有限、和制度化水平低等困境，这些分析和徐勇老师的观点是一致的[6]。

王金红教授等人从多种角度对我国村民自治的问题进行了深入分析。通过借鉴新制度主义理论和“过密化理论”，他们认为，村民自治的发展瓶颈是村民自治在追求制度化过程中大量嵌入性制度供给超过实际的制度需求、出现制度过剩和内在冲突,导致制度边际效用递减的结果。而要保证村民自治健康、可持续的发展,必须进行制度清理和制度调适，解决过度的制度嵌入问题,防止村民自治滑入更为严重的“制度过密化”陷阱。[7]受第三波民主化浪潮中“反向民主化”讨论的启发，他们认为，村民自治实践具有“反向民主化”的基本特征，反向民主割裂了民主与治理的有机联系，导致了民主诉求与治理绩效的内在冲突。村民自治要突破瓶颈，摆脱困境，必须从高调的民主期望向务实的治理绩效回归，调整民主与治理的次序，真正立足于乡村的治理需求，着力于建构基础性、内生性、现代性的经济、政治和文化制度，在满足乡村治理与发展的基础上，促进基层民主的巩固和发展。[2]此外，针对在村民委员会选举中是否需要对候选人资格条件附加额外规定、是否需要对委托投票进行规制这两个具有争议性的问题，王金红教授也进行了深入的分析，认为这是关系到村民自治发展路向的原则问题，村民自治的健康发展必须以正确的民主理念为指导，没有正确的民主理念，村民自治就可能背离健康的发展方向。[8]

朱新山从制度供给和制度创新的视角，通过对村民自治行为体（基层乡镇政府，村干部，村民，国家）关于村民自治的态度尤其是制度收益和成本进行逐一分析，认为虽然村民对村民自治有迫切的制度需求,但在中国供给主导型制度变迁模式中，很难诱发实际的制度变迁。即使出现了村民自发性制度变迁,也有赖于政府的承认和促进。村民自治制度创新的阻力主要来自乡、村两级班子（这种阻力的产生也与国家对村民自治的制度设计不完善、上级政府对村民自治推行的热衷度不够、国家将经济发展任务在政府层级中逐级落实有关）。而要走出目前村民自治发展的困境，关键在于限制基层政府对乡村的行政介入，改变村级组织的权力授予方式，出路在于加大国家机关层级内对村民自治推行的力度；改变乡村发展模式、规范政府行为；找准村民自治发展的初始制度条件,使村民自治走上规模报酬递增和自我强化的道路。[9]

由于当前中国正处于一个大规模的快速城市化进程的背景之下，这对村民自治带来了深刻影响。程同顺教授认为，当前中国村民自治发展中的困境，很大一部分是由当前中国发展的时代特征客观决定的。当前中国大规模快速城市化的时代特征深深影响了村民自治的方方面面，客观上加深了村民自治存在的困境。这种影响至少有四个方面：即导致农村社区变动不居；自治主题经常缺位；自治内容繁杂急迫；外来力量频繁介入。基于城市化进程的连续性，程同顺认为，中国的村民自治将会在一个较长的时期内仍然处于不稳定状态，只有当中国大规模、快速的城市化进程趋于平稳之后，农村社区形态才能趋于稳定，人们的社区意识才能逐步培育起来，那时的村民自治才有可能真正走向稳定、和谐和成熟。[10]

面对村民自治实践遭遇的种种困境，更多的研究学者从各个角度，运用多种分析工具和研究方法，结合村民自治的问题现象本身去寻找和分析原因，认为导致村民自治的困境在于县乡政府和村委的过度行政干预和管制、选举制度的形式化、基层党员干部素质底下、村民的政治冷漠等等，这些分析都有一定的道理，指出了导致村民自治困境的具体原因和现实处境。可以说，迄今为止，伴随着村民自治不断实践发展的进程，国内外学者在此领域的相关研究成果已经非常丰富。综合来看，导致我国村民自治困境的根源是复杂而多面的，其问题解决不能期待朝夕之功，这其中既有理论方面的指导理念偏差与否的作用，又有制度供给方面的“制度过密”和“制度缺失”的影响；既有村民自治自身发展的逻辑过程，又受到外界经济、政治、文化等大环境的深刻影响。也正因为如此，近年来，村民自治所遭遇的困境一直难以得到有效的突破就成为一个无奈的事实。既然如此，当既有的政治环境和制度条件短时期内不能有效改变，村民自治无法朝向真正民主的方向前进时，其现实的发展路径又会指向何方呢？因为我们知道，随着经济环境和社会结构形态的不断发展变化，村民自治的发展也不可能静止不动，而是会不断演化变动。政治学理论的不断发展和新的分析工具的不断创造给我们提供了新的分析视角，无论是从我国当前的宏观政治环境，还是村民自治自身发展的现状来看，作为基层民主政治形态的主要内容，村民自治可能正走入到竞争性威权主义的尴尬处境。

二、竞争性威权主义理论的启示

威权主义（authoritarianism），也被称为权威主义、威权政治等，最早是由美国历史政治学家沃格林在20世纪30年代提出的，因为概念相对比较模糊而在学术上存在一定的歧见。有人认认为，“威权主义”是“半民主、半集权”的一种政治体制形态。有人认为，“威权主义”是一种有“民主外衣”的专制主义。还有人认为，“威权主义”是一种从“专制制度”走向“民主制度”的“过渡形态”。这其中比较具有代表性的观点包括以下几种：首先是美国学者胡安·林兹（Juan J.Linz）1964年发表的《西班牙的威权政体》一文，首次提出了“威权政体”（authoritarian regime）的概念并对之作出界定，用以指佛朗哥统治下的西班牙。从政权角度来看，林茨把威权政体界定为“一种不负责任的有限多元主义政治体系；没有一套精致的导向性的意识形态，但具有独特的民族心理；除了偶尔情况下，没有深入而广泛的政治动员；统治者或统治集团行使形式上不受约束但实际上有限制的权力，这种权力是在完全可预测的范围内”[11](P120)。其次是阿根廷籍学者吉尔莫·奥唐奈（Guillermo A.O'Donnell）于1973年提出的“官僚威权政体”（Bureaucrati c-Authoritarian regime以下简称BA regime），他在《现代化与官僚威权主义：南美政治研究》一书中，以BA regime来概括拉美国家出现的军人政权体制。[12]而美国著名政治学家亨廷顿将威权主义概括为“几乎没有政治争论和竞争，但政府对社会中其它群众经济的控制是有限的”。[13]虽然学者们关于威权主义的定义各有差别，但威权主义的特征还是可以归纳概括的：例如在社会控制上的有限多元化；在意识形态和政治心态上的务实主义；在政治动员和政治参与方面的相对冷漠；以及政党和军人角色扮演的差异等。[14]

“竞争性威权主义”（competitive authoritarianism）是由西方学者史蒂文·列维茨基Steven Levitsky（美）和卢肯·A·威Lucan A.Way（加）提出，用以描述在最近20年间发展中国家出现的一种独特的政权类型。竞争性威权主义理论认为，这种类型的政体容许不同社会群体间的权力竞争，但是因其经常妨碍选举公平、漠视竞争规则，所以很难被称为真正的民主政治。但竞争性威权主义又不同于全面的专制，竞争性威权主义政体的当政者可能经常操纵正式的民主规则，但无法完全消除民主的因素，或者将其变成一场徒有其表的表演。当政者并不会公然违反民主规则（例如，禁止或镇压反对派和媒体），他们更可能使用其他不名誉的手段去干涉民主过程，如使用税务机关、被收买的司法机构以及其他国家机构去进行“合法”的骚扰、迫害或者强迫，从而迫使反对者进行合作。但是，竞争性威权主义政体下的当政者不得不面对的是，某些民主制度的持续存在也会创造一个平台，反对派的力量借此也可以经常给当政者带来极大挑战。在竞争性威权体制下，虽然民主制度可能存在严重缺陷，专制的当政者及其对手却不得不认真对待。因此，综上所述，竞争性威权主义政体与所谓“伪民主”政体存在着明显区别：即在前一种政体中，反对派可以通过民主制度获取权力；而在后一种政体中，民主规则只是为现有独裁政权提供合法性而已。[15]

与其他混合政体不同的是，“竞争性威权主义政体中一直存在着具有实质意义的民主制度，因此，它存在一些竞争平台——通过这些平台，反对派势力可以定期发起挑战，削弱甚至战胜专制的当政者。其中四个平台最为关键，这就是选举、立法、司法和媒体。”[15]在这四个主要竞争平台中，反对派和当政者通常会围绕权力和其他政治议题展开激烈的竞争，在这些过程中，当政者必须认真对待竞争，因为有时候反对派势力有可能战胜专制的独裁者或他们钦点的候选人。假如当政者利用掌握权力去操纵选举或压制竞争对手，往往要冒巨大的政治风险或付出沉重的代价。

显然，竞争性威权主义的主要特征在于其具有实质意义的民主竞争制度，存在一定的竞争平台，通过这些民主制度和竞争平台，政治对手可以围绕政治资源展开激烈的竞争，这在一定程度上体现了一些民主的特征。但由于又存在着当政者通过不民主方式的干扰和压制，所以导致这些竞争又不能称得上真正的民主过程，距离真正的民主政治还有相当的距离。这种看似充满矛盾和悖论的表述有时候却恰恰反映了现实。

经过30多年的实践，我国村民自治尤其是村民选举已经作为基层民主形式制度化，曾经被人们寄希望于通过这种基层民主的发展可能对国家民主发展产生推动作用，但并没有达到期待的效果，甚至许多地方出现了倒退和停滞现象。虽然按照“村组法”，村民自治的四个环节已经成为上升到法律层次的民主制度，并且有了法定的竞争平台。但在现实当中，村民自治的实践发展距离真正的民主还有相当的距离，不仅如此，在很多地方，由于各种力量的作用，村民选举在某种意义上说已经变成了“没有民主的选举”，村民自治也变成了“缺乏民主的自治”，村民自治的民主色彩越来越淡化，而威权主义的影子越来越普遍。来自村民自治尤其是村民选举过程中的诸多实证经验诸如“两委”矛盾、家族势力控制选举、贿选、乡镇政府干预选举等等现象表明，我国当下村民自治的发展形态或许正与竞争性威权主义的特征越来越不谋而合，而与民主渐行渐远。

三、中国村民自治的威权主义倾向

（一）村民自治实践的外部政治环境约束

村民自治的发展离不开外部宏观政治环境的影响和制约，没有民主政治的正确理念指引和来自国家层面科学合理的制度供给，村民自治就必然找不到正确的发展方向和前途。任剑涛教授认为，“当代中国在结构上不是民族国家，而是政党国家（party state），或称党化国家。前者乃是一种由某个主体民族建构起国家组织的现代国家形态，后者则是由政党作为民族的代表来建构并统治国家的国家形态。”[16]这样的一种宏观国家结构形态，也必然深刻影响到作为国家基础构建的基层政治形态，或者说基层政治本身就是政党国家结构的组成部分，村民自治亦不例外。在这种政党国家结构体制之中，其中一个重要特征就是“下级服从上级，少数服从多数，全党服从中央”的排斥竞争的权力集中制，将政党的民主机制贬抑到绝对低于集中领导的第二层级。[16]这种排斥竞争的体制特征贯穿于政党国家各个层级，直至最基层的乡镇政府一级，并持续向村级组织渗透，上级县乡政府基于自身的管理逻辑，需要乡村“选出”听话的村级领导人。因此，在村民自治的实践当中，来自政府（主要是上级政府，特别是乡镇）行政权力的过分干预是村民自治遭遇困境的主要原因之一。此外，乡镇政府出于对村民自治成本和收益的计算，为了选出自己满意和听话的村干部，也总是会想方设法周密安排影响选举，甚至是直接反对村民自治。由于乡镇政府的行政控制（如控制村干部的提名、操纵选举过程以及决定当选干部的职位分配），导致村委会由法律上的自治机构，蜕变为实际上的准政权组织。[9]也正因为如此，从追问权力来源的意义上，任剑涛认为，包括村民自治在内的中国目前流行的民主实践形式几乎都是治道民主，治道民主是关于权力运用的民主方式，与此相对应的是政道民主，即关于权力来源问题的民主。政道民主与治道民主两者之间不能相互脱离，而是需要一种巧妙的制衡。脱离了政道民主的治道民主，缺乏民主的根本制度保障；没有治道民主支撑的政道民主，仅仅是悬浮在国家基本制度层面的东西。对于村民自治而言，“实践证明，这种对国家权力来源不闻不问的基层民主，其生命力并不像人们期待的那么强大。”[17]任剑涛进而认为，现代民主只能是政道民主基础上的治道民主，缺乏政道民主支持的民主形式是伪民主。如此看来，关于村民自治的认识不免让人感到悲观，但这似乎也在提醒人们必须面对现实。

此外，具体体现在各地村民自治实践过程中的民主指导理念问题，也常常偏离民主的实质而更多体现出威权倾向。例如“为了保证农村选举产生好的结果，有的地方采用选举时由上级党组织向村民提供候选人建议名单的办法，有的地方甚至在村民委员会选举中制定了土政策，明确要求村委会选举必须保证当选人数达到“三个60%以上”，即党员、具有高中以上文化程度者和年龄在45岁以下者达到60%以上”。这种对候选人资格条件附加额外规制的做法，事实上“不仅是一个选举实践上的技术问题，而且是一个关系到村民自治发展路向的原则问题。村民自治的健康发展必须以正确的民主理念为指导。没有正确的民主理念，村民自治就可能背离健康的发展方向。”[8]在村民自治的实践中，这种对候选人附加各种条件以及随意干涉的错误理念屡见不鲜。

制度困境是制约村民自治发展的另外一个关键因素。“制度过密化”理论借鉴新制度主义和“过密化理论”的分析工具，结合村民自治的实践研究成果，认为村民自治的“制度过密化”，首先是指各种外生的嵌入性制度超过了村民自治实践对制度的实际需求，造成了制度供求关系的非均衡状态（即供过于求），形成了对内生性制度空间的挤压，并最终导致制度边际效益递减，对村民自治实践形成阻碍的情形。[7]从现实经验来看，“近20年来，在以国家为主导、农民为主体的村民自治发展进程中，各级、各地政府部门围绕村民自治工作制定并出台了大量的文件法规和政策规定，建立了各种各样的制度，形成了日益庞大的制度体系。正是这些大量由国家、政党组织与社会组织设计和供给，并通过一定的正式途径嵌入村落共同体之内的嵌入性制度，超过了村民自治的实际需求，造成了制度供求关系的非均衡状态，出现了村民自治实际绩效同制度供给反相关的迹象，形成了一种无助于村民自治健康发展的‘制度过密化’状态。”而导致这种“制度过密化”的原因，从根源上说可能又是某种意义上中央层面的“制度构建的缺失”造成的。国家缺乏统一而明确的规定，尤其是缺乏对权力来源的制度性规定，缺乏对一些基础性、共性的制度的统一构建，而主要依赖地方政府进行制度探索和创新。从《村民委员会组织法》的诸多内容例如选民登记、选举程序和规则来说，都缺乏具体明确的指导细则，以至于各地政府在实践操作中形式五花八门，扭曲甚至篡改了村民自治的本意，直接导致了“制度过密化”。这种“着力于嵌入性民主制度的建构，忽视内生性基础制度的修复；或者集中于民主选举制度的完善，忽视其他民主制度的构建；或者因为在国家层面对一些基础性、共性的制度缺乏统一的构建，导致各地各部门无所适从、政出多门”的因素和表现，最终使得村民自治陷入了‘反向民主’的泥淖，导致民主因为经济、社会和文化等基础性制度的缺失而难以落地生根，未能真正深人扎根，更难以在纵向与横向上实现实质性的突破与扩展，结果是造成民主的巩固提升同治理的实际绩效相互脱节、互不支持”。[2]村民自治的这种困境，其实也恰恰正是任剑涛所讲的“治道民主”重要特征的表现，即实际上是一味在权力的如何运用方面花样翻新，而没有更深入地，实际上也不可能追问权力的真正来源。而朱新山的研究表明，在我国目前的供给主导型制度变迁模式中，基于制度收益成本的实际计算考虑，无论是基层政府（乡镇政府）、村干部、村民，还是国家，都缺乏推动和参与村民自治的真正热情和动力，[9]这也是导致村民自治进程举步维艰的现实制度困境。

外部政治环境的制约限制了村民自治的发展空间，使其不能找到前进的方向和希望。不仅如此，在实际政治利益和地方政治生态以及传统政治文化的影响下，各地的村民自治实践呈现出各种“乱象”，甚至很多地方村民大会和村民代表会议形同虚设，越来越背离民主治理的初衷。

（二）村民自治自身的发展逻辑

村民自治是一种基层群众自治制度，更是一种基层民主管理模式，实质是基层民主政治建设在农村的具体实践，其主要通过四个民主来实行。民主选举是村民自治的基础，民主决策是村民自治的关键环节，民主管理作为村民自治的重点，民主监督是村民自治的重要保障。但在现实的实践过程当中，不但“四个民主”的发展很不平衡，“四个民主相互脱节”[18]，而且具体到四个民主环节过程中，也都存在着诸多问题，更多是朝着竞争性威权主义的方向发展，形成了没有民主的选举，没有民主的自治。

1.民主选举。相对其他三个环节而言，村民选举是村民自治组织的合法性基础，是被赋予了最多期望和注意力的一个环节，甚至在某种意义上可以说村民选举质量的高低直接决定了村民自治绩效的好坏。作为村民自治首要环节的村委选举，直接关系到决定什么样的人会进入到乡村政治体制中，也关系到村委行政管理合法性的基础和可持续性。对于乡村社会发展和政治文明而言，村民选举权利得到真正的行使具有重要意义。但在我国村委选举实践过程中，由于上级县乡镇政府、村两委，以及乡村精英、家族势力等因素的影响和制约，我国村民选举权利受到了不同程度的挤压和侵犯，导致作为基层民主重要形式的村委选举的效果打了折扣，造成了群众不满情绪，甚至出现了政治冷漠和不合作等问题。竞争性威权主义理论认为，在竞争性威权主义政体下，虽然选举定期举行，也不存在大规模舞弊，但是当政者还是会经常滥用国家资源，压制反对派的媒体报道，骚扰反对派候选人及其支持者，并在某些情况下操纵选举结果。在我国村民委员会选举的实践中，经常可以看到这样的现象，当选举的形式或结果突破上一级乡镇政府所能容忍的底限时，如上级期望中的参选人落选，而不喜欢的参选人获胜，这个时候上级政府就会找借口重选或者干脆不认可选举结果，而获胜的参选者也会陷入非常尴尬的境地。浙江省金华市吴村、白村在村委会选举中，曾发生镇党委和镇政府不依照法律规定、违反村民自治原则过分干预的情况。例如，村委会选举委员会不依法经村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生，而是由村主要干部请示镇委镇政府、经镇委镇政府批准直接产生。镇领导甚至威胁说，如果不按镇里的方式选举，镇里将不予确认村委会选举结果。[19]陕西省一些地方在村委会选举中违反法律关于村委候选人“由登记参加选举的村民直接提名候选人”的规定，擅自实行村民提名、村支部提名和乡镇党委提名3种方式，乡镇党政机关直接指定或内定村委会候选人的现象相当普遍。[20]山西省榆次区在村委会选举中实行乡镇工作人员包片管理、分片负责的办法，派乡镇干部到选举大会会场主持选举工作，依法享有村委会选举主持权的村委会选举委员会形同虚设。受委派介入村委会选举的乡镇干部甚至被竞选村民买通，违背选举原则和程序干预、控制选举。[21]地方党委和政府对村民自治的过度介入和粗暴干预，极大削弱了村民选举的“民主”特质，侵害了村民依法享有的选举权利，使得村民民主选举变成了没有民主的选举。当然，在村民选举的实践中，还有其他种种导致选举丧失民主特性的现象，诸如贿选、暴力胁迫、家族势力影响等等。

无论是乡镇政府的干涉，还是乡村精英，家族势力的影响，在村民选举的实践中，都可以看到偏离了民主形式和结果的行为和现象。暴露于村民选举实践过程中的各种违反民主精神和规则的行为，例如贿选、暴力胁迫、乡镇政府操作选举、家族势力左右选举等现象，使得村民选举逐渐失去了原先应有的民主意蕴，村民选举变成了乡村各种政治力量博弈角力的竞技场。通过使用各种道德或非道德、合法或非法、民主或不民主的手段，最终获胜的一方成为村民领导人，继续以非民主的方式分配政治资源，进行所谓的村民自治，这样的过程已经丧失了村民自治的民主精神，却处处多了威权主义的身影。事实证明，村民自治已经越来越符合竞争性威权主义的特征——有竞争平台，但缺乏民主；也符合竞争性威权主义的行动逻辑——虽然缺乏民主，但存在着一定程度的竞争，而且有时还相当激烈，比如为了选举获胜，竞争对手比赛向村民发钱。[22]

2.民主决策

与民主选举相比，民主决策、民主管理与民主监督相对比较滞后（黄辉祥，2006；邹静琴、王金红，2009）。其中，民主决策是村民自治的“四个民主”之一，也是在选举外的村民直接民主过程中最重要、最根本的要素，民主决策的过程民主实现程度的高低也直接决定着村民自治的民主水平高低。在村民自治实践中，同样存在着许多问题，使得民主决策流于形式，最后蜕变成了精英决策、干部决策。

为了解当前我国村民自治过程中农民的决策参与情况，郝海波于2010年7月3日至7月13日对河北省的Q县和C县进行了深入调研。结果表明，无论是从决议参与，还是会议参与、决定参与，体现的民主精神都大大消减了，取而代之的是村两委决策、村干部决策。例如，第一，从动议参与来看，即提议召集村民会议或村民代表会议的主体和会上提出议题、设置议程主体来看，由村民提议召开的村民会议或村民代表会议的次数仅占总次数的1%，相比之下，村“两委”提议召集的村民会议或村民代表会议共占总次数的74%之多；村两委提议召集村民会议或村民代表会议的次数实际上占总数的95%，比例之高，就可见村“两委”牢牢掌握着村民会议或村民代表会议的动议权。第二，从会议参与，即村民更多地通过村民代表会议还是全体村民会议参与村庄公共事务管理、行使村民自治权利的情况看，有43%的被调查村民反映他们村近3年来没有召开过村民会议，同时55%的被调查村民都知道近3年来该村村民代表会议开过5次以上，村民代表会议在很大程度上取代了村民会议。第三，决定参与，即村庄公共决策最终确定时，在调查中发现村民代表会议实质上已取代村民会议成为主要的议事形式，而且村“两委”几乎垄断了村民代表会议的提议、提案和议程设置，村民代表只能围绕村“两委”提供的方案展开讨论、辩论和商议。经过对调查结果的统计，有72%被调查者反映村干部的提案没有被否决过，反映有否决过的仅有15%；同时只有10%的村民代表经常站在反对的一边，而80%的村民代表要么是偶尔投反对票，要么一如既往的支持村“两委”的提案。[23]因此，村民自治的民主决策事实上是村两委、村干部决策，这就完全丧失了民主决策这一直接民主形式的基本精神，变成了精英决策，少数人决策。无论是从实际经验，还是村民自治自身的逻辑来看，这样的现象在全国范围内都绝非个案，而是普遍存在的事实。

事实上，从关于民主决策的制度供给来看，《村组法》所规定的民主决策机制与民主管理和民主监督机制，本身就存在着“制度框架内的结构性价值紧张关系”，在民主决策制度框架内，村委会负责办理村民会议的决议，而在民主管理规定中，村委会却“依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产、教育村民合理利用自然资源……”由“办理”变成“管理”，村委会潜在地由执行者变成决策者。[24]一字之差，民主可能就荡然无存。

此外，民主决策过程中上级政府的干涉、“两委”的矛盾和博弈也是实践过程中常见的现象。科恩认为：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策”[25]，在参与过程中，通过辩论、讨论、对话、交流、沟通、相互妥协而获得决策的正当性、可行性。而当这种管理或决策过程把大多数社会成员置之度外，只变成了少数人或个别人不容置疑的事务时，显然民主也就不存在了。只有当自身的利益受到切实的损害时，他们才会奋起反抗，这个时候就可能会引发动荡和冲突，“乌坎“事件就是这样的典型。这种状况也正是竞争性威权主义的内在矛盾，即“民主规则和专制手段的共存，也许可以让当权者维系他们的政权，但也可能成为动荡的源泉。”[15]

3.民主管理与民主监督

民主管理与监督主要涉及到村务公开、村务监督、民主评议、村务档案、经济责任审计、问责等事项。当然，民主管理和民主监督问题是交织在一起的，民主管理的过程本身就是一个民主监督的过程。[26]民主管理的形式主要是村务公开和财务公开，袁达毅把村务的民主管理程序表述为以下几个方面：发现问题——召开两委联席会，形成决策方案——先交党员会议，后交村民会议——召开村民会议形成最后决定，并监督落实。[27]而在实践当中，管理方式往往缺乏“民主”的因素：“命令—服从”式的传统管理模式仍有较强的影响，管理方式有着很强的行政化色彩，民主管理的主体往往异化为村干部，作为主体的村民的知情权、参与权和决策权受到严重损害。[28]这其中，既有制度短缺的原因，也有传统思想文化观念的原因，无论如何，民主管理已经蜕变为村干部管理、精英管理和“能人“政治，而“村务管理的民主精神最主要的就是体现在管理权属于全体村民”[29]，当管理权不再属于全体村民而只属于个别人时，管理的“民主”精神显然也就不存在了。

民主监督是村民自治的保障性环节，是农民利益的重要保障，是推动村级有效治理的重要手段和遏制村干部腐败的重要机制，但是，在我国村民自治的四大环节中，民主监督又是最薄弱环节。如村务公开是我国村民自治中实现民主监督的最重要形式，但是，现阶段我国不少地方的村务公开存在着严重的半公开、假公开，甚至是不公开的问题，村务纠纷成了农村矛盾的重点、农民上访的热点、干群关系紧张的焦点。

从江浙地区的经验来看，农村地区的主要矛盾集中于村庄财务、土地征用、房屋拆迁、资源配置等方面，若这些方面处理不好，就会加剧村民与村干部之间的矛盾冲突，尤其在一些经济发达地区，各方的利益更加难以协调。为解决这一问题，在一些地区如浙江省开展了村级民主监督的探索与实践，出现了武义以及天台等地的“村务监督委员会制度”、航埠镇的“两监督一赔偿制度”、宁波的“民主听证制和重大村务公决制”、台州温岭的“民主恳谈制”等等多种创新及做法。2009年，浙江省更是实现了村务监督委员会制度的全省覆盖。但在实践当中，受多种因素的影响，如宗族、派系因素影响仍然比较大，操作程序不规范等，使得村监会在村民中的公信力大大降低，村务监督机制“虚化”、“弱化”，甚至部分地方村监会与村两委“同体化”，从根本上失去了监督的动力和意义。[30]缺乏监督的权力一定会被滥用，尤其当面临巨大的利益诱惑时，近年来一些地区农村因为村干部私自出售集体土地谋取私利而引发的极端案例频频发生，即是很好的例证。民主监督是遏制村干部腐败的重要机制和提高村民自治效率的重要手段，也是农民参与民主政治的重要途径。如果不能得到有效的改善，民主监督就有可能会成为村民自治制度的致命短板。“乌坎”事件和近年来因为村干部滥用权力损害村民利益所引发的大量上访案例说明，至少在目前，民主监督依然是村民自治进程中非常虚弱甚至是缺失的环节，而无论是监督不到位还是监督缺失，村民民主自治都既不能称得上真正的“民主”，也谈不上所谓的“自治”。

四、村民自治发展的指向

上述分析表明，我国村民自治的发展虽然取得了一些成绩，具有一定的积极意义，但与当初的民主期待还有相当的距离。在实际的发展演变中，无论是外部的政治空间、理念指引、制度供给和社会历史环境变迁等因素的制约，还是从其自身的发展逻辑来看，村民自治都严重缺乏朝向民主前进的动力。相反，乡镇“一竿子插到底”、精英管理、能人政治和富人治村等现象的普遍存在，则说明威权主义治理已经成为了很多地方乡村治理的现实，而《村组法》所规定的四个“民主”环节，只不过是给这些威权主义治理提供了平台，仅仅是在决定管理权力授予和行使方式上增加了一些竞争因素或更多可能。但事实表明，这种竞争依然与“民主”的关系不大，称为竞争性威权主义或许更为贴切。虽然如此，按照相关的法律规定，村民自治还是存在着一定的竞争平台，并且也有基本的法定民主游戏规则，尽管有时竞争的手段和形式可能超出或违背了民主的原则，但毕竟存在着一定的民主竞争，“在民主竞争加剧的时期，竞争性威权主义的内在矛盾就会暴露出来，迫使专制的当政者进行选择：要么彻底违背民主规则……要么听之任之，从而面临丧失政权的危险。”[15]具体到村民自治，对于乡镇和村级领导人来说，导致矛盾激化的后果是严重的，这是他们不愿意看到的结果，每一次矛盾激化的结果，都伴随着竞争双方的两败俱伤。而最好的可能，是使局面朝着“民主治理”的方向前进，随着对民主认识的不断加深，人们可能会逐渐认识到，民主是迄今为止人类社会最不坏的一种制度安排。

究竟如何看待村民自治的这种竞争性威权主义倾向？其实不应过于悲观，虽然“权力的交接并不意味着民主化”，但维护专制体制的成本也在不断提高，随着村民民主意识、权利意识的逐渐觉醒，以及自身利益受到损害的教训，他们会越来越意识到民主治理的价值和意义，进而会以越来越理性的行动去争取自己的民主权利。此外，随着经济生活水平的提高、新媒体的不断推广和普及，以及国家层面推动民主改革的努力，也会不断拓展村民自治发展的空间，提供农村民主治理的动力。因此，村民自治的民主化可能同样存在，当然，这可能需要一个漫长的过程。

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*作者简介：郜会远（1978—），男，华南师范大学政治与行政学院博士生，广州民航职业技术学院人文学院讲师，研究方向为政治学理论。

中图分类号：D422.6

文献标识码：A

文章编号：1007-9106（2016）03-0037-09