从足坛反赌扫黑案看中国职业足球腐败及其监督——基于制度主义和行为主义的双重视角

张霄宇

从足坛反赌扫黑案看中国职业足球腐败及其监督
——基于制度主义和行为主义的双重视角

张霄宇

2009年末，一场由公安部门主导的反赌扫黑风暴震动了整个中国足坛乃至全社会。案件历时近3年，于2013年初最终尘埃落定，多队遭受重罚，33人被终身禁止从事足球活动。本文拟从对案件全过程的回顾和分析入手，基于制度主义和行为主义的双重视角，从制度与行为、宏观与微观来探讨中国足坛假球黑哨不断、腐败问题严重的深层原因，据此为中国足坛未来的反腐建设和监察监督提供借鉴。

反赌扫黑；中国职业足球；监察监督；制度主义；行为主义

1　案例概述

中国足球自上世纪90年代初开始职业化改革，但假球黑哨等现象始终与职业化历程相伴，进入21世纪以来更愈演愈烈，使得足球发展举步维艰，各俱乐部经营惨淡，国家队成绩一落千丈。2009年底，一场由公安部门主导的反赌扫黑风暴将长期以来围绕中国足球的假球黑哨传闻彻底印证，诸多圈内知名人士落马，足坛腐败之严重令人唏嘘。

2009年初，新加坡发出红色通缉令请求中国警方协助调查王鑫在新非法操作足球比赛一案，辽宁警方专案组于同年四月在沈阳将王鑫抓获，由此，中国足球的黑幕被慢慢掀开。10月16日，前广东雄鹰俱乐部总经理钟国健被辽宁警方控制，成为中国足坛反赌扫黑风暴中落马的第1人。11月，风暴由广州向外扩展，范广鸣成为首个涉案的足协官员，被警方要求协助调查。随后，曾任多家俱乐部经理的王珀因赌球被捕并供出多名足协官员。2010年年初，南勇、杨一民、张健强3位足协要员以及金哨陆俊纷纷落马。9月，谢亚龙、蔚少辉、李冬生3人被立案侦察。2010年底，第1批涉案人员开庭审理。2012年6月，第2轮宣判结束，南勇、谢亚龙两位足协前掌门均获刑10年6个月。2013年2月，中国足协公布反赌案处罚结果，原中国足协副主席，足管中心主任南勇、谢亚龙，原中国足协副主席杨一民，原国足领队蔚少辉，原中国足协官员张建强、李冬生、邵文忠，范广鸣，原国际级裁判陆俊、黄俊杰、周伟新、万大雪，原中国国家队球员申思、祁宏、江津、小李明等33人被终身禁止参加足球活动。包括山东鲁能、上海申花、长春亚泰、江苏舜天、河南建业、青岛中能、浙江绿城等多支球队遭受重罚。

历时 3年，这起中国足坛乃至中国体育史上最大的反赌扫黑案件终于告一段落，回顾案件全程，便会发现本案存在以下几个鲜明特点：

（1）持续时间长，牵涉范围广。从 2009年初王鑫案爆发，到2013年2月宣布最终处罚决定，时间跨度达3年，牵涉范围更遍及全国各地，涉案人员、球队众多。

（2）涉案人员影响力强。中国足坛之前的几次反赌扫黑仅涉及裁判、俱乐部间的个别交易，抓出的也只是龚建平这样自首的“老实人”，此次反赌则改变了“只打苍蝇不打老虎”的做法，将中国足坛的高层腐败问题揭露于天下。足协要员、国际级裁判、前国脚们的落马让人为之一震，足坛从官员、俱乐部到裁判、球员的集体腐败溃烂让人感叹。

（3）处罚力度大。本次案件处罚力度堪称中国足坛历史上最严厉、最公正的一次，反腐自上而下，决心大、力度强、历史罕见；有高层的空前重视，执法部门的坚韧执着，社会各阶层的广泛关注和声援，最终形成了一场足坛“灭丑”大围剿［1］。

审视整起案件，我们看到的是中国足坛的乱象环生、腐败不堪，这背后既有个人道德素质和职业操守的沦丧，更有体制机制的巨大弊病及监察监督的严重缺位。本文拟从制度主义和行为主义的双重视角进行分析，既关注宏观的制度规范，又关注制度约束下具体个人的行为逻辑及其相互作用、利益关系，以求得对中国职业足球腐败问题及监督机制的深入认识。

2　案例分析：以制度主义为视角

制度主义是社会科学常用的研究方法，传统的制度主义关注历史、法理和制度，力图从政治史料、宪法法律文本、具体制度入手观察社会，强调制度对人类社会的决定作用。而兴起于20世纪70、80年代的新制度主义则扩展了制度的内涵，既包含规则、程序等正式制度，也包含象征系统、认知模式和道德模块等非正式制度。以制度主义为视角，是我们观察和分析本案的重要方式。需要注意的是，在中国当前的制度环境下，由于制度的不规范及制度文化的缺乏，除了注重制度的文本表述，我们更要关注制度在实际中的运行状况。

现有学术研究及新闻报道，谈到中国足球问题时几乎无一例外将矛头指向了中国足协，认为足协有不可推卸的责任，中国足球的问题是制度问题。名义上说来，中国足协是中华人民共和国从事足球运动的组织自愿结成的全国性、非营利性、体育类社团法人［2］，但事实上中国足协与国家体育总局足球运动管理中心是两块牌子、一套人马，足协这个名义的民间组织行使着政府部门的职能。上世纪 90年代的市场化改革更是让足协拥有了比计划时代更膨胀的权力，集行政、事业管理、行业管理、经营分配于一体，成为政府、民间团体、企业三位一体的怪胎，既是权力机构，又是市场行为主体。这就使得足协官员们有了利用多重身份，在有着巨额利润空间的足球市场中牟取部门和个人利益的绝佳机会，形成了官商勾结的结构性腐败局面。同时，由于足协自身具备行政权力，得以避开行政体系的监管，又能依靠自身行政权力抵挡新兴市场主体要求参与规则制定、利益分配等正当诉求［3］。

对中国足球的监督长期以来处于自我监督、内部监督的状态，足协既监督自身权力运行，又对本行业参与主体进行监督。这两个监督的含义有很大不同，足协对自身的监督是“对政府权力的运行加以控制和约束”，而足协对行业的监督属于“政府部门对管理对象的监督与监察”［4］。缺乏外部监督的制度安排使足协与其监督对象之间形成了相互勾结的关系，自我监督和对外监督的职能均沦为形式。

中国足坛的假、赌、黑问题早在职业化初期甚至之前就已发轫，只是那时牵涉的经济利益还远不如今天这么大，假球常常是人情关系的结果，还未上升到法律、腐败层面。而到1998年，假球黑哨问题开始进入公众视野。1998年甲A联赛首轮广州对大连的比赛中，当值主裁判陆俊对客队判罚过于宽松，而广州失利后其俱乐部副总经理爆料称陆俊受贿20万元，此后陆俊提起上诉并最终胜诉。此案是职业化以来第一例与裁判判罚有关的法律诉讼，轰动一时。但陆俊的胜诉被《羊城体育》主编范柏祥称为是陆俊在“主场的胜利”，而 2010年陆俊被捕后这桩公案当年判罚的公正性再次引起非议。此后中国足坛又接连出现了“隋波事件”（1998）、万达退出（1998）、渝沈假球（1999）、甲 B“五鼠”（2001）等事件，足协在应对的过程中，表现出严重的制度缺位和不作为。作为行业监管者的足协理应对联赛实行监督，但在这几起事件的处理过程中，中国足协并没有认真调查、积极履行监督职能，反而随意应付、草草处理，没有照章办事、严格执法，反而姑息纵容，事后更是被司法机关证实为是同流合污、相互勾结。对足协自身的监督更是完全缺失，直到2009年司法部门介入才将多年来中国足协内部同流合污、贪污腐败的官员们绳之以法。“隋波事件”足协调查取证达四个月之久，最终却宣布不存在假球问题，已有的证据线索也被足协官员矢口否认，这种回避和不作为的态度引起了社会的普遍不满，也为后来职业联赛假、赌问题的愈演愈烈埋下了伏笔。渝沈之战这场公认的假球足协表示证据不足，仅以消极比赛为由罚款了事。甲B“五鼠”事件，足协虽然做出了处罚，不过亚泰俱乐部上诉，事件便以足协减轻处罚告终。而判处龚建平的那次反赌风暴，是与陈继来在全国人大《呼吁司法介入足坛扫黑打假斗争》以及最高检下发“依法处理足球裁判收受贿赂问题”通知的压力有关，若没有外部的压力，恐怕足协还将重蹈之前“证据不足”的覆辙。即便那次反赌，其他许多涉嫌受贿的裁判并未受到法律的制裁，大多是在足协内部以退赃，禁赛的形式处理［5］。可见，中国足协的反赌力度和监督职能存在严重缺陷，足协不作为使得假、赌、黑问题愈演愈烈，而足协本应起到的监督作用不仅完全失效，甚至足协本身成为官商勾结、结构性腐败的根源。

从制度角度看，反赌风暴之前的监督机制十分有限。足协对行业内各参与主体起监督管理作用主要依据《中国足球章程（2005）》《中国足球协会纪律准则及处罚办法（2011）》等规章，主要的纪律监督机构则为中国足球协会纪律委员会。从处罚办法的文本规定及实际操作来看，监督主要是对比赛过程的流程性监督，虽然《办法》的第五节为腐败，具体分贿赂、赌博两条，规定的处罚力度也基本符合客观要求，但整体来看，《办法》只是提出了一般性的处罚标准，规定较为模糊笼统，操作性较差。

足协作为一个拥有行政权力的机构，其权力理应受到监督，理论上对其监督的主体应该包括国家、政党以及社会等。但实际的情况是，足协更像是一个封闭的行政部门，在自己的领域内享有不受控制的绝对权力。笔者认为这与足协的半民间半官方性质密切相关。足协凭借行政部门特性享有对足球市场主体的监督管理乃至利益索取和支配权，又因为民间团体性质使得立法、行政、司法、政党等机构对它的监督没有像对一般政府部门那样严格，且已经市场化的职业足球使得外部监督不免有干涉市场自由运行之嫌。中国足球就是在这样一种非政府、非市场、非官方、非民间的尴尬境地中成为一个不受监督的制度死角。对足协的监督只能依靠其系统的内部管理和纪律约束，但这种管理的可靠程度显然存在很大疑问。高层在巨大经济利益和权钱交易面前集体沦丧，以一出行业集体腐败的悲剧宣告了现有制度的彻底失败。

3　案例分析：以行为主义为视角

行为主义兴起于20世纪50年代末，主张将研究视野从宏观抽象的制度转向微观具象的个体，关注个体行动对社会产生的影响。以行为主义为视角，我们得以观察制度约束下的具体行为主体，分析他们的身份、性格、心理特征，同时社会是人的行动构建的复杂结果，人与人之间构成的关系和利益网络也对社会事件有重要影响。本节笔者将关注重点投向案例中各行为主体，考查作为中国职业足球主要参与者的足协官员、裁判、俱乐部管理人员、球员、大众及媒体的特征及其相互关系。

3.1足协官员及裁判：权力、利益下的异化

分析涉案官员及裁判的个人背景和履历，会发现他们并非十恶不赦之徒，而是有着非常不错的工作成绩：谢亚龙是体育界公认的理论家，在几个地方做官，到贫困县挂职获得交口称赞；南勇以“铁血”著称，是个公认的工作狂，而且懂业务有创意；杨一民是足球理论家，进入足坛领导岗位之初曾多次推掉各种礼物和贿金；李冬生曾是公认的老实人，走到哪的评价都是“人品不错”；陆俊虽然张狂，起初也曾谦逊，其业务能力也是公认的……［6］而这些本应有远大前途的高官和裁判们最后纷纷落马，是权力、利益滋生的异化导致的。

在中国足协只依靠自我监督的机制下，面对利益丰厚的市场，任何岗位都有着潜在的设租寻租可能。足协官员们利用自己行业管理者的地位，想方设法创造租金，从裁判吹假球到收取俱乐部贿赂以提供便捷，甚至赞助商的选择、比赛场地的确定、国家队运动员及教练员的选拔都成为设租寻租的手段。足协官员在利益的驱使下丧失了个人的良知和底线，一步步走向腐败。简单将其归结为涉案人员道德水准低下、法律意识淡薄、自我约束力差是不全面的，作为中国足坛的精英人物，足协的官员及裁判们大多待人和善、业务能力突出，对于中国足球的假、赌监管问题有深刻的认识。最终吞噬他们的是不受制约的权力带来的巨大利益以及由此催生的无限欲望。除此之外，足协官员大多出自体育界，在长期相对封闭、集体化管理的环境中，足协官员们本身的职业官僚色彩较弱，而往往称兄道弟、宗派主义色彩浓重，如国家队原领队蔚少辉就在圈内被称作“四哥”，此种部门文化人情色彩过重，制度管理缺乏。在这样的状态下，中国足协所谓的内部监督和纪律约束必然被人情关系所冲破，最终变得形同虚设。

3.2足协、裁判、俱乐部、球员：不受监督的利益链条

在中国职业足球中，足协、裁判、俱乐部、球员间具有复杂的利益关系，既有矛盾冲突又有共同利益，最终形成一条不受监督的利益链条。足协和裁判作为权力所有者，起的是行业规则制定、监管的作用，但他们又是行业内重要的活动主体，与俱乐部等市场单元分享利益。因此最主要的两大关系便是足协和俱乐部之间的关系。二者有着矛盾与冲突，俱乐部质疑足协管理权威，要求平等享有联赛的产权与收益权，足协觊觎俱乐部人员所享有的高额经济回报，希望利益均沾，这在对很多落马官员的访谈中屡见不鲜。俱乐部经理动辄年薪百万，而作为管理者的足协却只能拿政府工资，心理不平衡以及随之产生的收点小贿赂也无妨的心理十分普遍。而足协与俱乐部之间的管理者与被管理者关系，使得权钱交易、寻租腐败成为可能。俱乐部想方设法拉拢足协官员及裁判，以求得在裁判选任、比赛判罚等多方面的照顾，在行贿过程中俱乐部也很好地把握了官员和裁判的心理，给他们一种不会出事的信任感。而俱乐部通过行贿，可以在赌场、球队升降级、冠军归属、地方政府支持等多方面赢得更加巨大的利益，将足协官员纳入假、赌、黑的轨道也使得俱乐部更加有恃无恐，不惧怕任何监管，因为他们早已将足协官员变成了自己的利益共同体。

至于球员与裁判，俱乐部是球员的管理者，常常通过扣罚工资、处分、恐吓等方式胁迫球员，而裁判的任命权掌握在足协手中，因此，一旦高层权力失去监管，作为其附庸的球员和裁判往往不得不屈从。但球员裁判自为的假球行为同样值得重视，职业化以来，球员脱离了传统的体工队培养模式，收入一夜之间暴涨，由此带来欲望的扩张，球员管理越来越困难，为了经济利益与球队管理层闹得不可开交成为常见现象，在场外也是频频曝出恶性事件，如“沈阳金德命案”“平安六君子”“曲张车祸案”等等，球员道德素质低下引起普遍关注。中国职业足球现有的球员培养主要依靠体校模式，而体校既不像普通学校那样正规专业，又不像体工队那样集体管理、要求严格，而是充斥着种种市场化的利益关系，体校培养不看重文化课也使得中国职业足球运动员普遍文化素质较低，对自己要求不严格，在市场利益引诱下很容易迷失自己。而裁判长期处于吃力不讨好的地位，执法比赛的收入较低，一旦出问题还要受到俱乐部及球迷、媒体的口诛笔伐，或成为足协的替罪羊。面对巨额的经济诱惑，很多裁判甚至陆俊这样的顶级裁判往往铤而走险，走上违法犯罪之路。

3.3大众及媒体：社会监督的力量

大众及媒体作为重要的社会力量，对职业足球有重要影响。假球黑哨等腐败行为需要大众及媒体作为重要的社会监督力量予以制约。社会监督是来自于社会的一种自下而上的监督，是公众参与国家事务管理、行使民主权利的体现，社会监督的主体主要有公民、社会团体以及舆论机关。虽然社会监督不具有强制力，但对于足球这样社会广泛关注的领域，社会监督的作用和无形压力是巨大的。大众作为职业足球产品的消费者，对足球市场提供的产品——比赛的真实性和质量有所要求，媒体既是舆论工具，又因电视转播与职业足球发生利益关系，成为重要市场参与主体。

大众及媒体基本代表社会正义的力量，对足坛的丑恶现象进行监督。作为职业足球市场的参与者、消费者，他们同样有着对市场提供产品质量的要求。球迷购票观看比赛、支持自己的球队，从经济和感情的层面都希望看到公平公正的比赛，而媒体作为社会公意的表达媒介和足球市场的参与主体也有着对公正比赛的追求。在中国足坛的反赌扫黑历史中，媒体和公众发挥着重要的作用。1999年的渝沈假球后，在场的三万多名球迷高呼假球并酿成了大的球迷骚乱，尽管这样的监督形式并不可取，但确实对中国足协的相关判罚起到了巨大的压力。媒体更是长期关注和报道中国足球，掌握许多内部情况，对于反腐过程的信息披露有很大作用，中国足球史上多次反赌案的曝光都与媒体有着重要关系。在足坛内部不透明的情况下，是媒体打开了一扇透光的窗子，让人们对于中国足坛的腐败问题还有些制约。但不可否认的是，商业媒体作为盈利性机构，自身追求新闻的曝光率使其无法做到绝对公正，不排除曝出虚假消息或被相关涉案人员收买的可能。

4　动荡后的重建

一场反赌扫黑风暴，无异于中国足坛的一场大动荡，清理了现存的许多污垢，让相关责任人受到应有惩罚。但正如新华社社论指出的那样：足球反腐依然任重道远，让法制监督和司法介入成为常态，将成为主管部门眼前的重任［7］。动荡为中国足球解决了一些弊病，但也留下了许多亟待解决的问题，其中最重要的便是如何监督中国足坛不受控制的权力及由此产生的腐败。

与中国的许多行政机关一样，政企不分、政社不分的问题极大制约了中国足球的市场化改革，既影响了效率，又滋生了大量不公平乃至腐败现象。近年来开始强调“政企分开、管办分离”说明高层已认识到让行政权力在市场中继续保持主导地位，既做规则的制定者，又做市场利益的享有者，必然导致市场规则的缺乏、行政权力的不规范乃至贪污腐败、违法犯纪的层出不穷。因此，应建立一套完整的监督监察机制，从制度的角度反腐败。制度是防止权力滥用的最有效工具，用制度管权、用制度管事、用制度管人是反腐败的基础，与运动反腐、权力反腐相比，制度反腐更加具备根本性，实现了从源头上防治腐败。中国足球的腐败是制度问题，对腐败问题的治理也要从制度着手，新型足球管理制度的构建，应在发挥市场主体作用的基础上，保持足协作为行业管理者的宏观监管职能，建立类似于西方职业足球联盟式的机构，让俱乐部作为市场参与主体真正享有职业联赛的产权，自我管理、自我监督、同时与足协协商一致、共同促进中国足球发展。

此次反赌足协高层的集体落马再次印证了内部监督的不可靠。对于依靠权力在市场中牟取巨大利益的中国足协，外部的权力监督必不可少，以权力制约权力，才能防止绝对的权力堕落成绝对的腐败。立法、司法、行政机关及社会大众、媒体作为外部监督主体的作用都亟待加强。从立法来看，反赌风暴至今我们欣喜地看到了新的足协章程及纪律准则的出台，向着更加具体有效的方向发展，而加强体育立法，细化处罚办法，依然是今后工作的重点。从行政来看，足协的上级部门是国家体育总局，在上级重视的情况下，行政监管的加强是不难的。但行政监管不能变成上级部门的盲目指示，应以尊重足球运动规律与市场主体的自主权为基础。司法介入是本次反赌取得成功的重要原因，可见独立公正的司法、检察制度的重要作用。发挥检察官对问题的独立检察作用，发挥法院的独立审判作用对于规范职业足球有着巨大的帮助。而对不足以上升到法律层面的一般体育纠纷，发挥体育仲裁的作用也是必要的手段。目前中国体育争议解决机制不健全、缺乏公正的体育仲裁制度以及司法不得介入体育争议的观点严重阻碍了体育争议的及时和顺利解决［8］。大众及媒体是重要的社会监督力量，但大众由于信息不对称等原因难以对比赛的公正性做出充分判断，这时便需要媒体提供真实有效的信息。当前大众监督的渠道还十分有限，且往往采取一些偏激的行为，如何发挥球迷作用，使其参与到俱乐部的管理建设之中，是未来发展需要探索的，也是中国足球俱乐部以及整个职业足球与世界接轨的必由之路。

从制度主义与行为主义的视角审视此次反赌扫黑案件，我们可以发现，中国足球的问题既是制度性问题也是行为主体间互动的复杂结果，它既与足协现有的管理体制以及由此所造成的行政权力膨胀、监督机制缺乏有关，也是行业从业者之间复杂利益链条构成的权钱交易关系所致。因此，问题的解决同样应该从制度与行为两个角度着手，构建公正合理的制度，培育合法活动的“足球人”，才能使中国足球真正走向复兴。

［1］ 杨 明.足球反腐：让法律利剑永悬足坛，新华社每日电讯，2010～12～～20.

［2］ 中国足协：http：//www.fa.org.cn/.检索日期：2015～12～31.

［3］ 李君莎.足协官员落马折射体制之弊［J］.检察风云，2010（13）.

［4］ 吴 丕，等.政治监督学［M］.京大学出版社，2007：1～2，253～271.

［5］ 郑志强.中国职业足球发展问题研究——基于历史演进的视角［M］.北京：线装书局，2010：33～101.

［6］ 金 汕，等.大审判：中国足坛扫黑风云纪实［M］.北京：北京出版社，2012.

［7］ 公 兵，何 军.足球反腐依然任重道远［N］.新华社每日电讯，2012～2～17.

［8］ 黄世席.足球腐败的法律规制及其他［J］.体育学刊，2012（3）.

Review on the Corruption and Supervision of Chinese Professional Football from the Anti-gambling Case——From the Perspectives of Institutionalism and Behaviorism

ZHANG Xiaoyu

In 2009， a storm of anti-gambling which was led by the police shocked Chinese football and even the whole society. It lasted for nearly three years and ended in early 2013. Many clubs were punished severely and 33involved were forbidden to engage in football affairs. This essay will analyze the process of the case from the perspectives of institutionalism and behaviorism and try to find the reasons of soccer fraud and the corruption of Chinese football. Then we offer some suggestions for the future's anti-corruption and supervision work of Chinese football.

Anti-gambling and anti-crime； Chinese professional football； Supervision；Institutionalism； Behaviorism

G843

A

2016-01-23

南京政治学院，江苏 南京，210003。PLA Nanjing Institute of Politics， Nanjing Jiangsu， 210003，China.