对《上海城市总体规划（2016-2040）》的几点建议

文/李战军

对《上海城市总体规划（2016-2040）》的几点建议

文/李战军

《上海城市总体规划（2016-2040）》的编制工作自2014年5月启动，到2016年8月22日形成方案，并开启为期一个月的社会公示。

一、建议去城市中心和城市副中心，强化城市的空间网络、发展节点和功能立体

随着上海城市的发展，主城区的扩张和郊区的工业化、城镇化和现代化，原先那种向心力很强但离心力很弱的城市局面已经彻底改变。原先的城市中心主要是外滩至人民广场一带，这一状况已经不复存在；西藏路、南京路交叉十字一带的人流、车流、钱流，早已低于徐家汇一带。现在上海市只有主城区而没有传统意义的城市中心和城市副中心。现在规划中提及的9个城市副中心，现在和将来都不会存在。这些所谓的城市副中心充其量是城市区域的中心和多功能的叠加中心，而不是上海城市的副中心。反倒是新的规划应该强调上海城市空间的功能布局和网络架构、重要的城市发展空间节点以及高架、地面、水面和地下的立体纵深。

二、建议去封闭化和静止化，强化城市的开放、多元、包容

纵观上海发展的历史可以发现，当这个城市奉行开放、多元和包容的发展和规划理念时，这个城市就是发展的，而奉行计划、封闭、静止的发展和规划理念时，城市则是滞后的，如改革开放前三十年的上海。

上海城市发展中的人口问题，不是总量控制下的结构调整，而是人口老龄化的问题。设想在未来大约二十五年的时间里，上海人口规模一点不增加，这除了体现长官意志外，一点看不到现实的可行性。上海人口规模不是上海规划和发展的约束性底线。上海城市发展中的土地问题，不是建设用地、非建设用地和农业耕地的底线约束和结构固化，而是建设用地难以突破和增加，以及用地结构难以大幅度优化调整。上海用地规模和结构并不是上海规划和发展的约束性底线。上海规划和发展的约束性底线只有两条：一是城市安全运行；二是生态环境不再恶化。

三、建议去硬性指标、行政控制和过多的底线约束，强化软性指标和市场配置

诸如上海城市建设用地、人口规模、主城区范围、农业农村用地的硬性指标，因为是不合理的，所以不应该继续存在。一个建设用地和人口规模不准突破的规划，一个挤压低端人口和只导入高端人才的规划，反映的是一种一厢情愿、以邻为壑、排外自保的陈旧思维。反之，城市发展的规划更应该符合城市定位和产业结构调整的方向，顺应城市产业功能要求进行人口导入和人口结构调整，尊重城市发展规律和市场机制，以单位土地承载公建配套、生态、产业和人口等软性指标为指导原则，将上海和周边地区的合作共赢、一体化发展作为本轮规划的基本内容和总体目标。

四、应建立主城区、新城、镇和社区三级功能和管理体制

城市的建设、管理和发展应该是分权式、扁平化的，重网格、抓节点的，少中心、多功能的，能落地、可持续的。但本轮规划把城市公共活动体系分成了中央活动区（城市中心）、城市副中心（主城副中心、新城和核心镇）、地区中心（新城地区和新市镇）、社区中心等四个层级，给人以复杂繁琐、重叠交叉之感。

建议本轮规划以主城区（市区）、新城（郊区）、镇和社区（基层区）三级功能和管理体制为依托展开，删繁就简，清晰明了。功能和管理体制不应以现在状况为规划定位，而是以2040年为目标定位。

五、建立以公共交通为导向的开发模式

上海城市规划和发展应体现国际上较前沿的“TOD”规划理念。以火车站、地铁站、有轨电车站或大型公共汽车站为基点，以400-800米（5-7分钟步行路程）为半径建立社区中心，再环绕这个中心进行高密度的混合用途开发。鼓励居民采用非机动车出行，减少污染，节约资源，构建宜人的绿色社区。

无论老区改造还是新区开发，TOD规划理念和方法都值得上海认真借鉴。上海正处在高铁、地铁、城际铁路、高架、高速公路建设高潮期，形成的站点枢纽日益增多。作为TOD基础，它们都是极为可贵的经济社会资源和规划节点。