论PPP模式的起源、价值及趋势

韩侣

（华东政法大学 经济法学院　上海 200042）

论PPP模式的起源、价值及趋势

韩侣

（华东政法大学 经济法学院上海 200042）

公私合作的起源因国家社会、经济背景不同而具有差异性。起源于经济危机的英国、基于减税需求的美国以及政府推动下的印度都是PPP起源的代表性国家。PPP构建有限政府、自由市场、以人为本，注重公共利益的巨大价值及效用推动社会发展前进。面对不断被泛化的PPP模式，应当以制度理性引领PPP发展，并探究其在中国的发展路径。

政策工具 物有所值 制度理性 路径选择

公私合作（Public-Private Partnership，简称PPP）是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系。［1］公私合作实质上是由政府与私人共同投资某一公共项目并通过契约来规定权利义务的一种合作形式。

一、PPP模式起源及社会经济背景

PPP的起源因国家社会、经济背景不同而具有差异性。PPP在不同国家具有其独特的发展历程，相对于传统的政府提供公共服务方式，展现了巨大优势。虽然PPP起源各不相同，但是都给这些国家带来了深远影响。

1.从国有化到私人融资计划——起源于经济危机中的英国PPP。长期以来，英国政府一直朝国有化的道路前行。1657年，英国政府成立邮政总局，由政府直接经营邮政业务，［2］（P46）由此开始了英国政府国有化的开端。政府掌控国家的一切在二战期间得到更加明显的体现，艾德里政府通过了八个国有化法令，包括：银行、电力、煤炭、国内运输、邮电、钢铁等。这些法令并没有改变英国当时的经济状况。因此，长期以来借助国有化来解决经济危机的英国政府开始寻求新的解决方法。1979年撒切尔夫人开始执政，受到凯恩斯主义的影响，开始对政府进行改革。撒切尔夫人强调国家权力边界的收缩：大规模地私有化国有企业、在政府内部引入市场竞争机制、由市场规范企业的行为、强调成本——收益分析，这些措施都是与英国之前所进行的国有化背道而驰。克兰菲尔德大学（Cranfield University）荣誉教授帕克（David Parker）说，私有化并非她领导的保守党竞选宣言的一部分，撒切尔夫人最初也对此举可能带来的政治成本持谨慎态度。帕克曾撰写官方认可的两卷本英国私有化史。他说，撒切尔夫人厌恶“私有化”一词，她喜欢说“去国有化”。［3］在撒切尔夫人看来，政府与社会合作只是在部分领域改变完全由政府直接经营的局面，通过政府与社会合作来共同经营提供公共服务。虽然被很多人批评是在贱卖国有资产、剥夺国库资金、奖励投机者，但是撒切尔夫人的私有化行为实际上还是缓解了英国政府的经济危机。从撒切尔夫人对于“私有化”一词的厌恶也可以看出，在基础设施等公共服务的提供方面，政府部门不是将一些国有资产出售给私人部门，而是通过私人部门巨大的融资能力，保障公共服务的提供。这与我国正在实施的PPP模式理念是一致的。私有化的本质在于产权变更，在于生产关系的变化。

撒切尔夫人执政期间在基础设施领域引入社会资本，被正式以PFI（Private Finance Initiative）命名，主要用于公路、水务、国防、教育、卫生等部门以及政府办公和业务用房等方面。英国私人融资计划是一项鼓励公共部门向私人部门购买基本公共服务或产品的政策。［4］1992年财政大臣诺曼·拉蒙特（Norman Lamont）在财政部的秋季汇报中宣布政府将正式启动“私人融资计划”，以鼓励私人部门参与投资公共服务来提供“高质量和更具成本效益的公共服务”。［5］PFI的提出使得英国政府在经济困境中仍能满足公共基本需求。后来在首相托尼·布莱尔的积极倡导下，英国开展了如火如荼的PPP项目建设。到2006年，英国PPP投资占英国公共服务年度总投资的10%到14%之间。［6］

英国PPP项目已经发展了几十年，有着较为成熟的法律规定以及机构设置。PPP模式解决了经济危机给英国政府带来的发展困境，促进了英国经济的进一步发展。

2.财政压力下的政策工具——起源于减税需求中的美国PPP。美国因资金不足而采用公私合作模式，率先在公路领域采用特许经营模式。美国公私合作的兴起是在20世纪70年代末，经济学家Katharine Lyall说“需求是发明的动力”，［7］美国当时的经济背景决定了公私合作的兴起。公共部门一直面临着政府减少项目投资的压力，不得不提高公共产品服务的价格，国家石油输出组织于1973年将石油价格提高了四倍。［7］政府同时还面临税收减少的压力，各州都要求政府减税，限制政府预算。加利福尼亚1978年第13项提议是最早要求政府减税、限制预算的文件。［8］以联邦资金为支持的城市建设由于经济僵局变得非常不稳定。许多州处于财政违约的边缘，出现了公共服务不到位，市政工程被推迟的情况。

针对这些问题，总统吉米·卡特在1978年国家城市政策报告中提出要为私人投资城市建设提供新的机会，呼吁联邦政府减少对城市建设资金支持，鼓励地方政府投资，要求以公私合作的方式加快发展城市基础设施建设以及工程复兴。［7］公私合作成为一种新的政策工具。卡特还通过修订联邦规章来为社会资本投资提供便利。1978年美国国家城市政策报告中重申了有关合作责任的重要原则，提出社会部门参加解决社会福利问题既是一种权利也是一种义务，这种合作既是双方合意的契约也是一种可持续关系的开始。这种关系要求合作伙伴之间定期互动并且能够考虑到公共政策和规章。［9］

公私合作在美国最大的改变就是使得社会资本进入学校、图书馆、污水处理等公共领域并得到社会认可。政府还成立专门的组织来发展公私合作，1981年里根总统建立了关于公私合作的特别小组。特别小组有两个主要宗旨：第一是确认现有的成功的或有潜力的私人创新项目，同时给予这些项目以全国性关注来促进其更广泛推广。第二是鼓励社会部门与政府合作，按照社会需求程度优先安排适当的人力和财力资源。［10］通过公私合作政府解决了基础设施供应不足的问题，社会部门通过提供公共服务也履行了其社会责任。此后，公私合作模式在美国的基础设施建设等方面发挥了巨大作用，芝加哥天际公路（伊利诺伊州）、JFK机场4号航站楼都是运用公私合作模式建立的。

3.城市建设中的政策指引——起源于政府推动的印度PPP。在印度，伴随近年来人口的增加，经济的快速发展以及城市化水平的提高，基础设施服务提供与需求之间的矛盾日益突出，基础设施落后这一问题已经成为制约印度未来发展的一大障碍。［11］印度的“一五规划”中就提出要加大基础设施建设投资，之前的“十一五规划”中，政府也对公路、铁路、港口、机场、能源等领域提出建设目标。经过这些年的发展，印度国内基础设施建设仍然比较落后，政府对基础设施建设的关注与日俱增。

印度新一任莫迪政府在接管印度经济时，政府财政报告强调政府将加大基础设施建设投入，并且贯彻在印度公布的第十二个五年规划（2012～2017）中。在规划中，政府对电力、公路、铁路、机场、港口等基础设施项目的建设都提出了详细的方案，强调政府要引入社会资本。印度政府鼓励采取PPP模式进行基础设施建设，鼓励社会资本参与。为此，政府还采取了很多措施，包括将海外投资者为基础设施项目融资所获得利息税从20%降至5%，外国公共机构投资者投资尤其以基础设施为目标的企业债券的限额从之前的50亿美元上调至250亿美元。［12］

目前整个印度推出了很多PPP项目，政府也出台了一系列政策。印度PPP模式是通过政策指引由政府主导的，印度政府财政赤字严重，政府为了改变落后的基础设施建设，促进经济发展，满足人们基本需求，鼓励私人资本与政府进行合作。

二、PPP产生的价值与效应

随着社会的发展，政府普遍面临财政赤字，采取PPP模式可以减轻政府债务负担，使得政府以较少的资金投资更多基础设施建设。PPP项目建设创造了众多工作岗位，可以解决就业问题，提高社会就业率，拉动经济增长。国家引入社会资本参加基础设施建设，还可以调节市场经济，为社会资本提供新的投资渠道。最重要的是引入社会资本参加基础设施建设是具有经济性的，政府在基础设施建设方面低效、高成本的不足正是社会资本的优势。社会资本的专业性、创新性、高效性等可以实现双方合作共赢，为社会提供高水平的基础设施服务。

公私合作模式是为了解决20世纪70年代经济危机情况下持续增加的公共债务而改变政府采购模式发展起来的。［13］PPP主要是解决了政府在基础设施建设上资金不足问题，随着运用范围越来越广，PPP在社会发展中作用越来越大。

1.有限政府——“小政府，大作为”。现代国家治理体系视角下，转变政府职能的关键就在于处理政府与市场以及政府与社会的关系。转变政府职能必须以从“全能政府”到“有限政府”的观念转换和制度设计转换为目标，扭转政府直接控制生产、交换、分配的每一个环节，几乎垄断了资源配置、收入分配等方面所有职能的状况。［14］政府应该“有所为，有所不为”，市场可以进行调节或者市场调节效率更高的，政府就应该让市场来进行资源配置。在政府进行职能转变后，引入社会资本，与社会资本相互合作，有利于减轻政府行政负担，精简政府机构，降低管理成本，缓解财政压力。将社会资本引入基础设施建设，减轻政府财政压力，政府可以将更多财政投资于健康、教育等社会问题以提供更广泛、更高质量的公共服务。

2.效率优先——从国家垄断到自由市场。采取PPP模式中至关重要的理由就是其高效与经济。相对于政府部门，社会部门可以更有效地提供某些服务或运营某些基础设施。激烈的竞争和自由市场鼓励社会部门提供高质量的服务，努力降低成本并且不断技术创新。社会部门的高效率会引导政府部门提高效率、注重质量。政府可以通过特许协议等形式要求私人部门在维持、运行项目过程中必须达到一定标准或者对项目等作出一定改进、承担指定项目的扩建等内容。政府也可以要求社会部门实行技术升级，如采用电子收费形式等。

引入社会资本不仅为社会资本提供更多的投资机会，而且有利于市场经济的发展。基础设施领域一直是国家垄断，引入社会资本，让市场发挥调节作用，提高资本运作效率，避免政府资源浪费，可以推动经济结构调整和转变发展方式。在经济危机中，将资本投入基础设施还可以解决就业问题，基础设施建设提供大量劳动岗位，提高社会就业率，有助于社会稳定。

3.以人为本——满足基本生活需求。PPP模式得到推广的重要原因就是政府资金有限以及公共基础设施落后。这是因为经济基础和公共服务提供之间有着历史的必然的联系。落后的基础设施维修状况及费用会对公共安全和社会经济等产生影响。加之市政债券市场不景气、政府不愿意提高税收等原因，用于修护基础设施的费用极度短缺。PPP模式允许政府利用私人部门的资金优势来满足社会基础设施建设的需求。

PPP项目主要应用于基础设施建设，这是因为基础设施建设周期长、投资大，成本回收较慢，随着社会的发展，政府对基础设施的投资已经不能满足基本需求，人们的教育、出行、住宅、娱乐生活等都需要国家投资来改善。政府需要改变现有的基础设施投资模式，引入社会资本来更好地为人民服务。

基础设施建设的时间跨度大、周期长的特征也可以更好地发挥社会资本的优越性。很多政府基础设施项目在立项初期规划得很好，但是因为周期长，在建设过程中，经常发生后期不注重项目质量，应付了事的情形。而社会资本具有营利性，对于投资的项目，会进行谨慎研究与规划，关注质量与成本，从而使得整个周期中项目质量得到保障。由社会资本参与基础设施建设、公共服务提供，政府可以通过向其购买服务等形式来满足其职能需求。在市场经济条件下，社会资本之间进行充分竞争，市场的调节使得政府可以以较低价格购买更高质量的公共服务。由市场来进行资源配置，社会资本可以更好了解、挖掘人们需求，根据需求差异，投资不同领域，不仅及时、高效满足了人们的需求，还能最大限度地降低资源浪费。

4.物有所值——以公共利益为核心。凯尔在1998年说过：“公私合作可以提供一把广泛的保护伞，从社会部门带来潜在的投资和经济价值时也可以遮蔽和保护公共利益。”［15］公私合作是公共部门借助社会部门的优势，利用物有所值原则来进行风险分配而不是简单地为了减轻政府财政负担。公共部门在与社会部门合作时可以更多地注重公共管理，而社会部门则可以更多地注重项目的效率与执行。引入社会资本进行公私合作具有极大优势，社会资本投资方会更注重项目的生命周期，关注鼓励创新来降低成本、提高投资回报率，在公共产品的分配上也具有更高的效率。［16］

在目前投资环境不景气的情况下，采用PPP可以降低政府投资基础设施的成本，提高政府投资回报率。英国国家审计署（2003）认为，从广义上讲PFI（Private Finance Initiative）合同为社会部门提供了物有所值的投资，绍乌尔（1998）发现最开始的12家采用公私合作的医院的平均投资回报率达到了58%。公私合作的优点在交通运输等基础设施方面也是很明显的，蒂明斯和怀顿（1998）表明，最初的英国四条采用PFI模式修建的道路通过研究相比传统的采购方式节约了大约13%。［17］

PPP模式必须遵循物有所值原则。物有所值（Value for Money，VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。［18］物有所值原则作为国际上普遍采用的评价传统上由政府提供的公共产品由政府与社会部门合作来提供是否更有效，是在PPP项目运行中必须要严格遵守的。通过评估可以预见是否采用PPP模式，相对于传统提供方式，PPP模式可以使得政府产生低投入高回报的效用。

三、PPP发展趋势及展望

PPP已经在全球范围内受到了重视，PPP的经济效益已经逐渐显现，国际上也已经出现适合发展PPP的大环境。PPP可以应用的领域也在逐渐扩大，PPP模式不是仅仅局限于某一行业，实际上，正在被私有化的服务行业或工业规模是巨大的，包括交通运输、卫生保健、教育、监狱、福利、工作培训、日常护理、电信、公园维护、防御培训等。PPP只是一个总称，包括广泛的政府和社会部门之间关于向公共提供基础社会或服务的协议。［19］PPP模式内容庞大，政府与社会资本的合作会更加广泛。

1.PPP模式的泛化。PPP概念有广义和狭义之分，广义的PPP包括BOT、PFI等各种模式，狭义的PPP概念仅是指公私合作。目前，PPP的概念正在被泛化，公共部门与社会部门的合作基本上都可以纳入到PPP模式的范围内。

PPP模式的主要作用领域是公共领域，因为公共产品的非竞争性和非排他性，要求由政府来提供公共产品。政府提供公共产品的主要范围包括国防、外交、路灯、供水、供电等，这些基础设施关系着国家安全以及人们的基本生活需求。如果完全由私人来提供，就有可能效率低下或者产生“搭便车”的现象。PPP具体适用于哪些领域，不同国家有不同的规定，主要集中在自然资源开发、基础设施建设和公共服务领域，具体包括以下几类：（1）自然资源开采，如采矿、油、气及其加工处理或输送储存设施等；（2）电厂、供暖或废水、废物处理厂；（3）通信；（4）公路、隧道或桥梁；（5）铁路、地铁；（6）机场、港口；（7）学校、医院、文化体育、警岗、监狱等。［20］（P5）英国较为成功地将PPP模式运用于学校、医院、监狱和防御设施、道路等领域；美国将PPP模式运用在交通、技术、水务、监狱、医疗、福利、城市重建等领域；印度“十二五规划”中也将PPP模式应用于公路、港口机场等。美国政府问责局（U.S.Government Accountability Office）已经确认了许多PPP项目的形式，包括BOO（Build-Own-Operate），即社会部门为了公共使用或者为了公共利益建立和经营一项基础设施，但是不将设施的所有权转移给政府部门的一种形式。DBO（Design-Build-Operate）即政府与社会部门签订合同，由社会部门来设计、建设、运营一项基础设施，虽然基础设施是以政府的名义来运营、维护、管理，但是实际上是由社会部门来完成的。［21］

PPP模式现在被较多发展中国家应用于城镇化。城镇化是现代化的必由之路，工业革命以来的的经济社会发展史表明一国要成功实现现代化，在工业化发展的同时必须注重城镇化发展。［22］在城镇化发展过程中，要注重基础设施建设，基础设施建设是人民生活的基本保障。政府要优先发展公共交通，增加基本公共服务供给，建设安全高效便利的生活服务和市政公用社会网络体系，努力提高农村居民生活水平，让其共享现代化成果。印度第二个五年规划中要求引入社会资本来进行基础设施建设，印度对基础设施的投资资金有三分之二都来自于社会资本。在发展中国家引入PPP项目很大一部分原因都是为了加大基础设施建设，发展中国家一般都是走在城市化道路上，国家基础设施虽然得到一定改善，但主要局限在城市地区，城市与农村基础设施水平相差较大，政府财政收入有限，对于农村基础设施投入比例比城市小。因此，在农村进行基础设施建设过程中，引入社会资本可以加快农村基础设施的建设，提高农村人民的基本福利。公共服务具有普遍性，PPP可以普遍提高国家的基础设施建设，加强城镇化建设，缩小城市与农村的差距。

2.以制度理性引领PPP可持续发展。我国目前PPP项目的管理部门与法律规制都不是很完善。财政部和发改委都对这一项目发布了相关指导性规定。由于两个部门都进行管理，两者之间规定如果发生冲突，就会影响PPP项目的运作。

许多国家的公私合作的经验表明，无论在哪里，普遍地都需要规章制度通过部分安排来保障公共利益和私人利益的平衡（卡尔森，1983；萨特曼和费卡洛斯，1998）。规章制度应该被用来保护公共福利，保证公平竞争以及促进市场自律，而不应该采取不必要和不切实际的控制遏制市场（朗迪勒里，1991；萨瓦斯，2000）。［16］随着社会部门通过合作提供越来越多社会服务，政府的相关规章制度应该减少，这似乎是应该符合逻辑的（罗瑟诺，1999）。不过实际上，这种合作关系导致相反的情况，在许多案件中，公私合作需要有效的政府规章，这种合作是基于稳定的、可信的、可预测的法律。法律内容涉及财产权、合同、争议和责任等方面，一个清楚的立法框架明确了公共部门和社会部门的角色，两者之间的关系以及合作的领域，这对实质合作关系的建立是至关重要的。［16］

针对我国目前的PPP项目运行的实际情况，管理部门过多，每个部门都出台政策文件，导致PPP项目显得很繁荣但是实际上却失去了正确的指导方向。目前我国PPP还未出台较高层次的立法，只有一些部门出台了指导性文件。法律作为行动的指南，PPP项目缺少相关法律的指引，操作起来就会遇到很多困难。在PPP运作过程中应该努力做到有法可依，不能漫无目的、随心所欲进行PPP项目，对于项目的立项、审批、监督、执行等过程法律都应当作出具体规定，应该通过完善立法，保障PPP项目的稳定与可持续性。

以制度理性引领PPP可持续发展，不仅要注重制度的建设，还要关注可持续发展。政府在进行PPP项目时，应该总揽全局，对于项目的规划要符合经济性，在项目过程中要注重生态环境保护。可持续发展是复杂的和多方面的，涵盖广泛的主体，包括栖息地保护、能源消耗、利益相关者的满意度、财务结果等。［23］政府在项目规划中，要合理分配社会资本在运作过程中的使用，不能前期过度宽松，使得项目到后期因为资金问题而终止。在采取PPP模式进行基础设施建设时，要特别注重城市规划和环境保护，基础设施的布局可以决定一个城市未来的发展，既要保证人们可以普遍享受到公共服务，也要考虑到城市的发展，对未来作出预估，使得基础设施可以满足城市的可持续发展。

政府在提供基础设施时也要考虑科技的发展，应当尽量采用先进科技，基础设施的使用非一朝一夕，如果采用落后的科学技术，那么基础设施的作用就无法满足人们的需求，很可能被淘汰。在项目过程中，政府也要督促社会部门在进行基础设施建设过程中，尽量环保，尽可能降低对环境的影响。PPP项目周期都很长，政府不能局限于短暂的经济增长而不顾长远的公共利益，在PPP运行的整个过程中，政府与社会部门始终都应当贯彻可持续发展的理念。

3.PPP模式在中国的发展路径。中国在进行PPP模式时，应结合我国的基本国情，注意路径选择与制度优化。由于，我国政府财政压力较大，政府负债严重，决定了我国的基础设施由政府来投资已经无法满足人们的基本需求。在采取PPP模式过程中，我们可以借鉴英国等国家的经验，引入PPP模式评估机制，监督机制，以及权利义务分担机制等。

一要设立专门性PPP机构。我国是由计划经济向市场经济发展的，基础设施建设一直是由政府主导的，政府由上而下进行基础设施建设规划，很多决定需要层层报批，手续繁多，效率低下。引入社会资本后，社会资本高效率要求政府有一套高效的决策机制，遇到问题，双方必须协商，共同解决。因此在我国采取PPP模式过程中，可以向陈婉玲提出的那样，将决策者、实施者、监督者等进行分开，设立专门的PPP机构来提高我国PPP模式的效率，使它更符合市场经济的要求。［1］

二要建立科学的PPP分类机制。我国政府目前推出了许多PPP项目，但是没有注重项目的质量。PPP项目适合那些政府资源受到限制而基础设施建设存在相当不足的国家，如果政府财政充足，就没有必要进行本身存在私有化风险的PPP项目。［24］我们不能只求立项，对于基础设施不加区分就引入社会资本。要理性看待PPP模式，虽然引入社会资本参与基础设施建设，但是政府仍然要履行其基本职能，在PPP项目中，政府应当是主导，公共服务或产品的提供最终应该由政府来确定，对产品或服务的定价，政府也应当以公共利益为首位，不能任由社会资本提供方来确定。

三要提升政府信用。政府对PPP的政策不能朝令夕改，在PPP项目中要加强政府信用。社会部门在进行公私合作时，会担忧政府是否会滥用行政权力侵害其利益，政府应当通过立法将相关PPP政策进行确认，减轻社会资本的担忧。对于政府的政策，政府应当严格遵守，不能擅自改变，提高政府的信用，会吸引更多社会资本参加基础设施建设。社会部门经过竞争变激烈，政府的可选择范围也变大，从而降低政府的投资成本，提高社会效益。政府如果朝令夕改，社会资本会持观望态度，不敢参与公私合作。政府的信用是国家信用的核心，是国家信用环境创造的前提。［25］良好的社会环境，稳定的法律，诚信的政府，可以促进资本市场的发展，使得私人资本投资更有保障。

四、结语

在我国，政府和社会正在如火如荼进行各种PPP项目，立法方面也正在跟进，可以预见不久的将来公私合作模式将会提高公共服务的质量，改善人们的生活。政府与社会资本合作共同参与基础设施建设，可以相互取长补短，利用对方的优势，更好地促进社会发展。

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责任编辑：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.05.04