中国学校体育保险的政策性解决方案探析

纪纲，张晓文，蔡绮君，钟汉斌

（1.惠州学院体育学院，广东惠州 516007；2.广州市体育科学研究所，广东广州 510620）

中国学校体育保险的政策性解决方案探析

纪纲1，张晓文2，蔡绮君2，钟汉斌2

（1.惠州学院体育学院，广东惠州 516007；2.广州市体育科学研究所，广东广州 510620）

学校体育是提高国民身体素质的重要途径，但是体育活动中存在风险，容易发生伤害事故，这无疑会影响学校体育的普及与有效运行.保险是应对学校体育风险的重要手段.本文通过分析我国学校体育保险现状，指出其在我国发展缓慢的原因在于供求双方缺乏参与学校体育保险的激励.经过可行性分析，本文提出我国应建立政策性学校体育保险，并从政府投入、保险运行和监督管理三个方面对其进行了设计.

学校体育；保险；政策；方案

体育是推动我国全民健身的重要举措，而学校体育是国民体育的基础，是提高国民身体素质的有效手段.然而，由于体育活动的剧烈性、对抗性、技术性，极易发生身体伤害事故，甚至死亡.我国教育部曾经在2006年对全国中小学生安全形势进行研究，结果显示体育课或课外体育活动最容易造成意外伤害事故.对此，我们显然不能因噎废食，放弃学校体育活动，而是应该通过教育、防范或加强管理来降低伤害事故发生的概率.但是，即使采取了有效的防范措施，学校体育活动中伤害发生的可能性始终存在，即学校体育风险是不可完全避免的.［1］从这个意义上说，我们所能做的是建立某种机制，以减少体育活动中意外伤害事故造成的损失.

对于学校体育风险，可以采取的风险管理手段有多种，主要有风险转移、风险预防和风险应急等.［2］风险转移手段主要有保险与担保，但是由于担保需要提供抵押物，显然不适用于学校体育风险管理.保险是投保人事先向保险人缴纳一定比例的保费，当风险事件发生时，保险人按预先约定的数额向投保人支付损失赔偿的风险管理手段，是一种风险分担机制；风险自留是一种被动的接受损失的无奈选择；风险预防是学校应对体育风险的传统方法，是一种事前防范措施；风险应急是在风险发生后采取的应急手段，是一种事务上的应对程序.对于体育风险来说，风险预防、风险应急均是一种内部风险管理手段，未引入外部的风险分担力量.而保险引入风险承担能力较强的外部机构共担风险，有利于降低学校体育的内部风险.从投保人角度看，缴纳少量保险费即可获得较大的理赔额度；从保险人角度看，体育风险是一种小概率事件，而其涉及的潜在客户众多，是预期可以盈利的保险产品.因此，学校体育保险是一种供求匹配的学校体育风险管理手段.［3］

此外，保险的要约性、偿还性的特征有助于回避体育运动本身存在的自然风险，弥补损失.［4］

1 研究综述

鉴于学校体育在全民健身方面的重要性及其风险造成的危害性，众多学者对此展开研究，力图找到管理体育风险的解决方案，其中学校体育保险是他们研究的一种重点方面.

学校体育活动中存在多种风险，Spengler（2001）从人身伤害方面分析了学校体育风险的种类，认为学校体育过程中可能发生风险有流血、心脏骤停、发热性疾病、雷电、外伤以及交通事故和伤害等.［5］而学校体育风险的主体有四类，分别是体育教师、运动代表队学生、在校普通学生和体育场馆器材.［6］郑柏香等人（2009）作了较为全面的总结，认为学校体育风险包括人为风险、场馆器材风险和自然环境风险三类，其中，人为风险包括老师行为不当风险和学生行为不发风险.［7］

针对学校体育中存在的风险，许多学者或从借鉴国外经验出发，或从我国学校体育风险管理存在的问题出发，对我国建立体育保险机制提出建议.皮建英（2001）提出建立中国体育保险制度［4］，填补了中国保险业的一项空白.周爱光（2005）结合体育安全保险、学生教育研究灾害伤害保险、学校灾害互助支付制度、全国市长会学校灾害赔偿补偿保险、都道府县立学校管理者赔偿责任保险和社会体育设施保险等六种日本学校体育保险，较全面地介绍了日本学校体育保险现状，指出日本学校体育保险具有明显的公益性质、完整的体系和很强的实用性，［8］对处于起步阶段的我国学校体育机制的构建有重要借鉴意义.方志平（2010）在分析我国学校体育保险中存在的问题的基础上，提出建立以学平险和校方责任险为基础、以特种附加险为辅助的学校体育保险体系.［9］

然而，虽然体育是学校伤害事故的主角，体育保险是国外解决这一问题的有效的市场化方法，在我国却没有发展起来.李怡（2007）认为，我国体育保险业存在相关法律法规不健全、营业税率高、保险意识差、体育保险险种单调、体育保险定位狭窄、体育保险中介匮乏和保险公司诚信度不高等问题.［6］陈慧敏和徐栋（2003）建议成立政策性的体育保险公司.该公司可以依据体育事业和国民经济发展实际情况，制定体育保险的发展规划及方针、政策，对地方性的体育保险公司提供再保险业务，对其亏损提供借款或拆借资金.未来的体育保险市场应该是以商业保险为主，社会保险及政府扶持的互助性保险机构为辅的保险体制.［10］

我国关于学校体育保险的研究刚刚起步，现有的研究成果主要集中于对发达国家体育保险经验的研究与借鉴，针对我国的体育保险研究仍然多是紧迫性和必要性研究，有针对性、有实践意义的研究成果尚不多见.针对我国学校体育保险发展滞后的现状，陈慧敏和徐栋提出的政策性体育保险思路具有一定的实践意义.但是，他们没有对政策性体育保险的运行机制问题作出进一步的研究，这正是本文所要研究的内容.

2 我国学校体育保险现状分析

学校体育保险是针对在学校组织实施的校内外体育活动（包括体育课、课外体育活动、体育竞赛和课余体育训练）以及在学校负有管理责任的体育场馆和其它体育设施内发生的，造成在校学生或其他人员的人身损伤后果的事故，以学生作为保险对象而设计的特别险种.［11］我国人口众多，学校体育活动中容易发生风险，学校体育保险应有更大的发展空间.然而，我国学校体育保险发展相当滞后.

2.1 我国学校体育保险发展现状

从1995年多位政协委员提议给为国家体育事业做出突出贡献的运动员、教练员建立伤残保险和养老保险制度，至1996年香港南华体育总会会长洪祖杭捐赠1200万元建立“祖杭体育保险基金”，再到同年5月30日国家体委正式批准设立中华全国体育基金会体育保险部，我国的体育保险工作开始启动.作为体育保险的职能部门.随后，国家体委召开体育保险研讨会，体育保险筹备工作正式启动.然而，体育保险并没有就此发展起来，而是在我国加入WTO，申奥成功后，才真正开始发展.2004年我国第一家专业从事体育保险的中体保险经纪有限公司成立.

由于体育保险市场开发的时间较短，各种机制尚不完善，同时一直以来国家对竞技体育的高度重视，不多的体育保险资源主要分配在竞技体育上.这使得学校体育保险发展滞后，进展缓慢.我国政府部门和教育部门一直对学生安全问题予以高度重视，学生的安全问题成为学校的重中之重，在学校一旦出现较为严重的意外伤害事故，学校便被纷纷推上法庭，不仅要承受经济赔偿，名誉也会大打折扣，于是便出现了降低体育教学难度，不提供体育课外活动器材，甚至停上体育课的种种怪现象.同时法制建设的不完善，不仅造成了学校以及各主管部门之间责任的互相推诿，也损害了学生正常的体育活动利益，使体育保险无法在校园顺利推广，减缓了其发展的进程.［12］

2.2 我国学校体育保险问题剖析

我国学校体育保险之所以发展缓慢，没能发挥体育风险转移功能，除了学校体育风险的特殊性外，原因在于供求双方，以及政府三个方面.从需求方面讲，按照中国的传统习惯，在安全保障方面，人们往往以储蓄来应对未来的不确定性，保险是他们的次要选择.对于体育保险来说，人们一般认为体育是锻炼身体的手段，对其造成的危害认识不足.即使认识到体育中存在的风险，由于其激奋性、对抗性以及强度较竞技体育小，学校、家长和学生对体育风险的认识也远远不够，存有侥幸心理.学校认为加强安全教育，增强防范措施即可，没有必要支出体育保险费用.殊不知再严密的防范措施都不可能完全避免体育风险的发生，因为体育风险主体众多，种类复杂，并相互关联，可谓防不胜防.家长和学生认为体育风险发生在自己身上的概率很小，没有投保体育风险的必要，对体育保险的投入缺乏积极性.

从供给方面讲，由于学校涉及项目多样，风险主体和风险种类复杂，保险的范围、保险品种难以确定，使得保险公司在设计相应的学校体育保险条款时面临较高的技术难题.而我国体育保险发展缓慢，学校体育保险产品更是少有，保险公司难以培养起学校体育保险的相关专业人才，缺乏提供学校体育保险的人力资源.这种技术门槛在客观上阻碍了保险公司对学校体育保险产品的供给.

从政府方面讲，受到资源约束的影响，我国政府往往将有限的资源集中用于当前看来更具紧迫性的方面.这体现在首先向为国家体育事业做出特殊贡献的体育运动员投保，而忽视了涉及面广泛的学校体育.然而，随着我国经济社会的快速发展，政府财政收入不断丰富，我国政府有能力关注广大的学校体育，有能力扶持学校体育的发展.在这种情况下，考虑到学校体育的影响广泛，意义深远，而体育保险供求双方自觉性合作意愿缺乏，我国政府应该主动建立学校体育保险的支持机制，为学校体育保险创造有利的政府环境.

在市场供求双方都十分疲弱的情况下，财政补贴和减税等措施都难以迅速达到目标，因为这些措施都只是给予一定程度的政策扶持，其力度尚不足以促进供求双方的学校体育保险积极性.政策性经济手段是提供公共产品的重要手段.当市场不愿提供和购买时，由政府出面提供政策性的经济服务是一种可行的方式.因此，政策性保险是当前管理我国学校体育风险的重要方法.

3 我国实施政策性学校体育保险的可行性分析

政策性保险与商业性保险相对应，是指由国家通过立法，强制实施或执行政府某种政策而实施的非盈利保险.［13］政策性保险属于非商业保险范畴，其经营目的是为适应经济社会和谐发展需要，由政府出资或资助经营，以保证经济社会的协调发展而实施的保险和保障计划.学校体育政策性保险是为了保证学校体育事业及至全国体育事业的发展，保障学生体育活动安全，降低风险损失，由政府出资或资助经营的政策性保险形式.

3.1 学校体育保险符合政策性资金投向原则

新古典经济学认为，在现代市场经济的基本结构中，虽然市场机制是构成社会经济资源配置和经济运行协调的基础，却不能解决经济社会中的所有问题.这一方面是因为市场机制本身有其作用的边界，另一方面是因为若干非经济因素使市场机制产生许多失效的现象，发生“市场失灵”.在“市场失灵”的地方，就需要由“政府的手”来加以调控.

政府为掌握着政府性资金的投向，政府性资金主要投入到市场无法提供的公共产品领域.正如上文所分析的，学校体育保险市场供求双方都缺乏参与该保险的激励，而全民健身是一个不容忽视的全国性问题，事关我国经济社会和人口的可持续发展，因此，学校体育保险符合政策性资金的投向原则.

3.2 杠杆化操作不会造成财政负担

对于保险这种特殊的经济现象，其本质上是一种风险分担机制.投保人将向保险公司缴纳一定比例的保险费，当投保人发生风险事故时，由保险公司向其支付损失赔偿.这种风险分担机制决定了每份保单以较低的费用即可购买一份保障.因此，保险费用所需要的资金量比较小.在政策性保险中，政府部分承担保险费，所需要的资金量也是较少的.以这些较少的资金量，即可以撬动巨额的保险资金.政府投入少量资金即可以带动整个学校体育保险市场的繁荣，并不会给政府财政造成太大的负担，因此是可行的.

3.3 具有组织便利性

学校本身是一个管理单位，又是事业单位，接受政府管理.学校拥有管理学生工作的丰富经验.由学校组织学生体育保险费的收缴，或者保险公司在学校现场收缴保险费，都会降低保险公司保费收取成本.在理赔过程中，也可由学校组织申报.这将从整体上降低政策性保险的运营成本，有利于减轻政府、保险公司、学校和家庭的压力和负担，从而有利于政策性学校体育保险的顺利实施.

3.4 具有可预期的退出前景

从国外学校体育保险的情况看，当人们普遍认识到学校体育保险的重要性，并愿意为之缴纳保费，则学校体育保险不再需要政府介入.此时，政策性保险基金即可退出.我国学校体育保险也会面临同样的情境.当经济主体市场行为培育完成后，学校体育保险可在市场化机制下顺利运行之时，就是政策性保险退出之际.而鉴于如上几个可行性，再加上随着经济社会的发展，人们对子女体育活动风险意识增强，我国学校体育保险将会顺利步入市场化运行轨道.

4 政策性学校体育保险机制设计

政策性保险在发展我国学校体育保险方面能够发挥的重要作用，但是，政策性保险不应局限于建立政策性公司这一方式.因为，公司的新建涉及各方面的问题，等建立起政策性保险公司之后再提供此项服务具有极大的时滞性，不利于尽快解决我国学校体育风险问题.因此，我国应建立政策性保险机制，这一机制可以在现在的保险体系下建立，即可由现有的保险公司提供政策性学校体育保险产品，而政府给予相应的支持.基于这种观点，本文对政策性学校体育保险机制进行设计.

4.1 政府投入机制

考虑到筹建成本和时效，我国不宜新建专业的学校体育保险公司，而是选择一家或几家具备一定资质的商业保险公司，由政府出资补贴建立政策性学校体育保险机制.政府补贴是政策性学校体育保险的根本所在.因此，我们首先对政府投入机制作出分析和设计.

政府补贴包括投保人的保费补贴以及保险人的经营补贴和理赔补贴两部分.由于学校体育保险的供求双方均无积极性，因此，政府应对双方提供一定的补贴.从需求角度看，为在扩大学校和家庭的参与度，政府可对保费提供较大比例的补贴，即保费的大部分由政府补贴，补贴比例最高可达80%；从供给角度看，参与提供政策性体育保险的保险公司主要承担运营成本和风险事件发生后的理赔成本.为了鼓励保险公司提供这类保险产品，政府可对这两部分成本都给予补贴.其中，经营成本补贴比例最高可达50%，理赔成本比例最高可达80%.政府可以为政策性学校体育保险供求双方提供较高比例的财政补贴，但是不能全额覆盖他们的成本.政府全额提供供求双方的成本，将会引发严重的道德风险问题.投保人可能会从事更加危险的行为或不会自觉采取安全措施；保险公司可能不会对理赔过程进行严格审查，从而给政府出资带来不必要的损失.

应建立专门的政府资金投入机制，其中包括补贴测算机制，即设置专门的政府补贴测算部门，针对不同的学校体育保险类型设定不同的政府补贴比例；包括补贴发放机制，设置专门的政府补贴发放部门，及时发放政府补贴，并对政府补贴进行跟踪评估.

4.2 保险运行机制

在明确了政府投入机制后，我们对政策性学校体育保险的运行机制作出设计.保险运行的第一步即为担保范围，即哪些个人或机构参与以及如何参与.鉴于学校体育保险的公益性，我国学校体育保险必须是强制性保险，投保人为全部学校及其在校学生个人.学校为其财产和责任投保，学生为其人身安全投保.由于是强制性保险，政策性学校体育保险的覆盖率为100%.

其次，是保费定价和收缴机制.学校体育保险涉及面宽，涉及范围广，涉及的问题复杂，应研究构建专门的保费定价机制.这一保费定价机制不以成本约束下的利润最大化为目标，而是以全国学校体育安全为目标.在这一机制下，计算各个投保人的保费额度，在扣除政府补贴部分后，由学校统一收取，或由保险公司上门收取，并向投保人提供保单等收据和理赔凭证.

第三，是理赔机制.当风险事件发生后，学生个人上报学校，或直接报保险公司，学校理赔事件报保险公司.保险公司即对风险事件展开理赔调查，在确认了理赔事实后，报政府主管部门确认.政府将理赔补贴拨付保险公司，保险公司提供本机构应付的理赔金额，一并发投保人.

4.3 监督管理机制

学校体育保险带有明显的公益性，它是全民体育安全的重要举措，其经营目的、方式和规则与普通商业保险都不一样.然而，建立政策性学校体育保险同样会面临各种道德风险.为了保证其顺利地、可持续地运行，应建立专门的政策性学校体育保险监督管理机制.

首先是制定发布专门的政策性学校体育法律法规或条例，明确规定政府部门、投保人和保险公司的权利和义务、职责和功能，规范政府主管部门及其工作人员的行为，规范学校及其工作人员的行为，规范承担政策性学校体育保险任务的保险公司及其员工的行为，规范投保学生的行为.

其次，建立专门的政策性学校体育保险监管机构或部门，使政策性学校体育保险的整个运行过程置于其监督之下.该机构主动跟踪评估所涉及的政府部门及其员工、学校及其员工、保险公司及其员工的行为，对于不合规的行为予以通报，并责令整改，监督其整改过程和结果，对于十分严重的行为可诉诸法律措施.

5 小结

学校体育涉及面广，普及性高，对我国国民身体素质的提高意义重大.然而，受到其中存在诸多风险的制约，学校体育活动难以全面展开.解决这一问题可以有不同的方法，其中保险是具有市场有效性的风险管理方法.由于学校体育保险供求双方缺乏参与保险的激励，我国学校体育保险发展缓慢.为了突破这一瓶颈，我国应建立政策性学校体育保险制度.这主要是因为学校体育保险符合政策性资金投向原则，通过杠杆化操作不会造成增加财政负担，具有组织便利性和可预期的退出前景.

我国政策性学校体育保险可首先对政府投入、保险运行和监督管理三个方面的机制进行设计.政府投入机制主要涉及政策性学校体育保险承保机构选择、政府补贴方式和政府资金投入方式等方面；保险运行机制主要涉及担保范围、保费定价和收缴以及理赔机制等方面；监督管理机制主要涉及法律法规的制定和监督部门的设定等方面.

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【责任编辑：吴跃新】

Policy Solutions to Chinese School Sports Insurance

JI Gang1，ZHANG Xiao-wen2，CAI Qi-jun2，ZHONG Han-bin2
（1.School of Physical Education，Huizhou University，Huizhou 516007，Guangdong China；2.Guangzhou Institute of Physical Education Science，Guangzhou 510620，Guangdong China）

School sports is an important way for improving national people’s physical fitness.It is dangerous，however，and prone to injury.This will undoubtedly prevent school sports from popularizing and effective operating.Insurance is an important measure to cope with the sports risk.The author analyzes the status quo of the school sports insurance in China，and points out that the reason for the slow development of insurance is that the supply and demand have no excitation to take part in school sports insurance.Through feasibility study，the author proposes that China should construct policy school sports insurance and designs it from three aspects as government investment，insurance operation，and supervision.

school physical education；insurance；policy；solution

G807.4

A

1671-5934（2016）06-0124-05

2016-10-12

惠州学院2012年重点学科、重点扶持学科项目（2012006XKT）

作者介绍：纪纲（1977-），男，河南淇县人，硕士，讲师，研究方向为体育教育训练学和社会体育学.