地方人大及其常委会的立法权限界分*

刘志刚

地方人大及其常委会的立法权限界分*

刘志刚**

摘 要：地方人大及其常委会的立法权最早是由1979年《地方组织法》规定的，但是，该法以及1982年宪法中均未界定地方人大及其常委会之间的立法权限划分，2000年通过的《立法法》第67条、第68条对此做了界定。但是，由于《立法法》（2000年）第67条所规定的“特别重大事项”在内涵上的模糊性以及其相较于《立法法》（2000年）第68条所规定事项的主体地位，《立法法》界定地方人大及其常委会立法权限的努力难以取得实际成效。学界对“特别重大事项”的内涵、性质以及界定其范围的必要性等问题的理解不甚相同，各地界定地方人大及其常委会立法权限的方式、界定“特别重大事项”的方式也迥然相异。对“特别重大事项”的来源、性质以及界分“特别重大事项”范围的主体需要明确，对界分地方人大及其常委会立法权限的方式及路径也需要作出厘定。

关键词：地方人大及其常委会 立法权限 特别重大事项

*本文系教育部基金项目（13YJA820030）及上海市法学会2015年理论法学研究课题（宪法实施制度研究）的阶段性研究成果。

地方人大及其常委会之间的立法权限划分是立法权限划分中的重要内容。1982年宪法和《地方组织法》对此没有作出清晰的厘定，2000年通过的《立法法》第67条、第68条尽管对地方人大及其常委会之间的立法权限界分作了框架性的规定，但是，由于《立法法》第67条所规定的“特别重大事项”决定权在内涵上的模糊以及其他诸多方面的原因，学界对地方人大及其常委会立法权限的界分问题依然存在较大的争议，各地在界分地方人大及其常委会立法权限时的做法也不甚相同。笔者对此进行分析，具体从以下四个方面展开：

一、地方人大及其常委会立法权限界分的历史发展

1979年7月1日，五届全国人大第二次会议审议通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。该法第6条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”该法第27条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”1982年宪法对地方性法规的制定权作了规定，但是，它所规定的有权制定地方性法规的主体和1979年地方组织法的规定不甚相同，具体表现在：1982年宪法所规定的有权制定地方法规的主体仅限于省、直辖市的人大，并不包括自治区的人大。但是，1979年地方组织法中所规定的有权制定地方性法规的主体却既包括省、直辖市人大，也包括自治区人大。1979年地方组织法颁布实施之后，全国人大常委会先后于1982年、1986年、1995年、2004年对地方组织法进行了四次修改。经过修改，有权制订地方性法规的主体逐步被拓展为既包括省、自治区、直辖市人大及其常委会，也包括省、自治区政府所在地的市、国务院批准的较大的市的人大及其常委会。前述地方国家权力机关制定地方性法规的依据也和1982年宪法趋向于一致，即采用1982年宪法中确立的标准——不得和宪法、法律、行政法规相抵触，取消了1979年地方组织法颁行时所限定的一些条件——不得和政策、法令、政令相抵触。但是，从1982年宪法和地方组织法的文本规定来看，地方人大及其常委会之间的立法权问题是捆绑在一起的，并未具体界分二者之间的立法权限，这与现行宪法第62条第3项、第67条第2项分别界定全国人大及其常委会立法权的做法不甚相同。诚然，地方组织法中对地方人大及其常委会的立法权问题也是分开加以规定的，和1982年宪法第100条中的条文表述方式不甚相同，但是，这仅仅是一种立法体例编排的需要，在内容上并未对二者的立法权限作差别化处理。相较于中央立法而言，地方人大及其常委会的立法权是共同的，即均不得同宪法、法律、行政法规相抵触。但是，就地方人大与其常委会来说，宪法和地方组织法中并未具体指明哪些事项应当由地方人大制定，哪些事项应当由地方人大常委会来制定。该种状况在立法实践中导致的直接结果是：原本分属地方人大及其常委会两家制定地方性法规的权力事实上在由地方人大常委会一家独立行使。例如，1998年重庆市颁布的地方性法规多达63个，其中，除了《重庆市人民代表大会议事规则》是由重庆市第一届人大第二次会议通过的之外，其余的全部是重庆市第一届人大常委会制定的。再如，全国人大常委会办公厅研究室1996年编辑出版的《地方人大行使职权实例选编》精选了90年代前期的地方人大立法案22件，全是地方人大常委会制定的。全国人大常委会办公厅研究室1992年推出的《地方人大是怎样行使职权的》介绍了27个80年代后期的地方性法规，但其中没有一个是地方人民代表大会制定的。①宋玉波：《论地方立法的层次构成与效力体系》，载《现代法学》2000年第5期。2000年《立法法》中对地方人大及其常委会之间的立法权限做了框定，具体表现在两个方面：其一，《立法法》（2000年）第67条规定，“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。其二，《立法法》（2000年）第68条规定，“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，……由本级人民代表大会规定。”这两个法条是迄今为止界分地方人大及其常委会立法权限的唯一法律依据。与此前的立法状况相比，无疑是一个巨大的进步。但是，从实际效果来看，却并不尽如人意。究其原因，前述《立法法》 （2000年）第67条所限定的由地方人大规定的事项（“本行政区域特别重大事项”）具有较大程度的模糊性和不确定性，实践中很难把握。前述《立法法》（2000年）第68条所规定的事项尽管较为清晰，但是该类事项却并不是地方立法中经常会涉及的内容。如是以来，《立法法》为界分地方人大及其常委会而付出的努力在实际效果上就大打折扣了。从《立法法》通过之后全国各地的立法实践来看，地方人大制定的地方性法规数量非常少，制定地方性法规的主体力量依然是地方人大常委会。例如，“山西省1980年至2011年制定了省级地方性法规321件，其中由省人大制定的只有2件，占0.62%，其余319件为常委会制定，占99.38%。海南省1988年至2011年共制定地方性法规256件，其中由省人民代表大会制定的只有2件，占0.78%，其余254件由人大常委会制定，占99.22%。安徽省1980年至2011年省级地方性法规有357件，其中9件由省人民代表大会制定，占2.52%，其余348件都是省人大常委会制定的，占98.48%。北京市1984年至2011年共制定地方性法规138件，其中市人大制定的3件，占2.17%，其余135件为常委会制定，占97.83%。”②肖巧平：《省级地方人民代表大会立法事项述评——以省级人民代表大会立法规为例》，载《人大研究》2013年第3期。

二、学界在界定《立法法》（2000年）第67条“特别重大事项”内涵问题上的争议

《立法法》（2000年）第67条、第68条首次对地方人大及其常委会之间的立法权限作了界分。但是，由于《立法法》（2000年）第67条中所规定的应当由地方人大制定地方性法规的事项“本行政区域特别重大事项”在内涵上具有较大程度的模糊性，该条在立法实践中发挥的作用不甚明显。围绕《立法法》（2000年）第67条中所规定的“本行政区域特别重大事项”的内涵，学界存在不同的理解，大体上有以下几种观点：其一，认为《立法法》（2000年）第67条所规定的特别重大事项包括：规范人民代表大会及其常委会职权的事项；对本行政区域内国民经济和社会发展以及行政管理有重大、长期影响的事项；严重影响公民权利和利益的事项；常务委员会认为应当提请代表大会制定地方性法规的其他特别重大的事项。③曹康泰：《中华人民共和国立法法释义》，中国法制出版社2000年版。转引自肖巧平：《立法法修改之划分地方人大及其常委会立法权限的建议》，载《人大研究》2014年第7期。其二，认为《立法法》（2000年）第67条所规定的特别重大事项包括：涉及地方权力机关依法行使职权的事项，如人民代表大会和常务委员会的工作程序、地方性法规的制定程序、人民法院和人民检察院的工作程序等；涉及本行政区域的带有全局性、根本性并且特别重要的事项，如计划生育、义务教育等。其他事项，如果地方人民代表大会根据本地区的特殊情况，认为是本地区需要重点解决的问题，也可以制定地方性法规。④崔卓兰、于立深、孙波、刘福元：《地方立法实证研究》，知识出版社2007年版，第80页；朱力宇：《地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证》，中国人民大学出版社2011年版，第41～42页。前述观点的共性在于，它们都认为应当对“特别重大事项”的范围作出框定，但是，至于“特别重大事项”究竟应当包括哪些内容，学者们所秉持的立场不甚相同。那么，究竟有没有必要在实证法中具体界定一下《立法法》（2000年）第67条所规定的“本行政区域特别重大事项”的范围呢？对此，学界的理解不甚相同，主要有两种观点：第一种观点，否定说。该种观点认为，没有必要机械地、刻意地界定《立法法》（2000年）第67条中所规定的“本行政区域特别重大事项”。具体理由包括：（1）执行《立法法》（2000年）第67条的规定，应当把着眼点放在加强地方人民代表大会立法工作的力度上，而不是解决地方人大与其常委会的分权问题。因为，按照地方组织法的规定，地方人大与其常委会的有些职权是难以分开的。（2）《立法法》（2000年）第67条的规定，没有改变地方人大在立法方面的职权范围。职权既没有扩大也没缩小，对特别重大事项的立法权，本来就是地方人大职权范围内的事项，立法法的新意在于把对特别重大事项的法规制定权划归地方人大专有，不是赋予它新的职权。至于在实践中如何运作，可以由它自行裁量。因此，机械地将特别重大事项与其他事项划界分割，意义不大。（3）特别重大事项是客观存在的，但存在的空间和时间都是相对的。在不同的时间和不同的环境中有不同的特别重大事项，即使是同一事项，在不同时间和环境中，其特别的程度也是不一样的，难以用同一标准去衡量。因此，对特别重大事项的界定，可以暂不去考虑。⑤梁国尚：《对特别重大事项立法问题的审视与思考》，载《法学杂志》2001年第4期。（4）人民代表大会与其常委会在地位上是不同的，二者的权限范围也不尽相同。人大常委会固然代表人民代表大会，但不能代替人民代表大会。（5）从实际情况来看，人大常委会的构成方式不尽合理，一些重要的法规由它制定，科学性、民主性难以得到满足。一方面，常委会的人数少，难以满足基本的民主要求。另一方面，从目前省级人大常委会的构成来看，其地域代表性、界别代表性等方面都存在问题。⑥同注②。第二种观点，肯定说。该观点认为，《立法法》（2000年）第67条中所规定的“本行政区特别重大事项”事关立法法的贯彻落实，有必要加以厘定。具体理由包括：（1）如果地方性法规不对这个问题作相对具体、可操作的规定，那么，《立法法》（2000年）第67条的原则规定就有可能落空；（2）省级人大代表们要求代表大会立法的呼声很高，立法法又对这个问题有了规定，如果地方性法规在这个问题上无所作为，难以向代表们交代；（3）从这两年的立法工作实践来看，由于代表大会与常委会立法事项不明确，没有统一的标准，给实际工作造成了一些困难，大会的立法职能难以有效地发挥。⑦张志坚、刘勉义：《贯彻实施〈立法法〉，制定地方立法法规的几个问题》，载《人大研究》2001年第4期。

三、各个省、自治区、直辖市在具体界定地方人大及其常委会立法权限方面的做法

诚如前述，《立法法》颁布实施之前，现行宪法和《地方组织法》中将地方人大及其常委会的立法权捆绑在一起，没有做具体的界分。《立法法》（2000年）第67条、第78条首次界定了地方人大及其常委会之间的立法权限，但是，由于《立法法》（2000年）第67条所规定的“特别重大事项”在内涵上的高度模糊性以及《立法法》（2000年）第68条所涉事项在地方立法中并不占据主导地位，地方人大及其常委会之间的立法权限实际上并未被真正地界分开来。从我国的立法实践来看，《立法法》颁布实施之后，各个省、自治区、直辖市的地方性法规在界分地方人大及其常委会之间的立法权限方面作出了努力，但各自的做法不甚相同。对此，可以从以下两个方面进行分析：

（一） 各个省、自治区、直辖市在界分地方人大及其常委会立法权限方面的做法

界分地方人大及其常委会的立法权限实质上就是将应当由地方人大及其常委会制定地方性法规的事项区分开来。从全国范围内的总体情况来看，各个省、自治区、直辖市对应当由省级人民代表大会制定地方性法规的事项问题所秉持的立场不甚相同，主要有以下三种模式：（1）对应当由人民代表大会立法的事项只做笼统概括性的规定，不做具体的罗列，地方性法规中惯用的表述往往是：“对本行政区域特别重大事项作出规定的地方性法规，由人民代表大会通过”。例如，《上海市制定地方性法规条例》、《天津市地方性法规制定条例》、《山东省制定和批准地方性法规条例》、《广西壮族自治区立法条例》、《湖北省人民代表大会及其常务委员会立法条例》等等均是此例。少数省份将人大及其常委会的立法事项捆绑在一起加以规定，没有就人大的立法事项单独作出规定，《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》所采取的就是该种模式。（2）只就地方性法规制定的程序作出规定，没有对应当由人民代表大会制定地方性法规的具体事项作出规定。例如，《辽宁省制定和批准地方性法规程序规定》、《重庆市人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》、《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》、《青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》、《河南省人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》、《吉林省人民代表大会及其常务委员会立法程序的规定》、《四川省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》、《宁夏回族自治区人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》等等。（3）对应当由人民代表大会及其常委会立法的事项做具体罗列性的规定。例如，《贵州省地方立法条例》、《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》、《陕西省地方立法条例》、《西藏自治区立法条例》、《新疆维吾尔自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》、《北京市制定地方性法规条例》、《河北省地方立法条例》、《黑龙江人民代表大会及其常务委员会立法条例》、《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》、《海南省制定与批准地方性法规条例》、《山西省地方立法条例》、《江西省立法条例》、《江苏省制定和批准地方性法规条例》等等均是此例。

（二）各个省、自治区、直辖市对“本行政区域特别重大事项”的界定方式

《立法法》（2000年）第67条规定，本行政区域的特别重大事项，由人民代表大会制定地方性法规。与《立法法》（2000年）第68条所规定的事项相比，该类事项是地方人大立法工作的主体内容。因此，界定“本行政区域特别重大事项”的范围对于厘定地方人大及其常委会的立法权限就显见得至关重要。从全国范围内省级地方性法规的制定情况来看，地方性法规中对“本行政区域特别重大事项”的界定方式不甚相同，主要有四种方式：（1）地方性法规中提及到了应当由本级人大制定地方性法规的“本行政区域特别重大事项”，但是，并没有具体列举“特别重大事项”的范围。全国范围内有8个省级地方人大制定的地方性法规中提到了特别重大事项，但是，该类法规中仅仅笼统地规定：本行政区域内特别重大的事项由人民代表大会制定法规，但没有具体地规定哪些属于特别重大的事项。该类地方性法规包括：《河北省地方立法条例》、《贵州省地方立法条例》、《安徽省人民代表大会及其常务委员会立法条例》、《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》、《广东省地方立法条例》、《湖南省地方立法条例》、《海南省制定与批准地方性法规条例》、《新疆维吾尔自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》等。（2）地方性法规中没有提及应当由本级人大制定地方性法规的“本行政区域特别重大事项”，仅仅列举了立法的具体事项。例如，《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第3条规定，省人民代表大会制定涉及省人民代表大会行使立法、监督、重大事项决定、选举等重要职权及其程序，以及法律规定由省人民代表大会制定的地方性法规。（3）地方性法规中提及到了应当由本级人大制定地方性法规的“特别重大事项”，但是，并没有具体界定“特别重大事项”的内涵、也没有具体列举归属于“特别重大事项”范围之内的相关事项，而是指明了界定“特别重大事项”的路径。例如，《北京市制定地方性法规条例》⑧2001年2月10日北京市第十一届人民代表大会第四次会议通过，2002年3月29日北京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议第一次修订，根据2003年4月18日北京市第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《北京市制定地方性法规条例修正案》修订。第6条规定：“下列事项由市人民代表大会制定法规：（一）法律规定由市人民代表大会规定的事项；（二）本市需要制定法规的特别重大事项；（三）规范市人民代表大会自身活动的事项和其他事项。前款第（二）项所指的特别重大事项由市人民代表大会主席团认定。”（4）地方性法规中提及到了应当由本级人大制定地方性法规的“特别重大事项”，并且界定了“特别重大事项”的范围。例如，《黑龙江人民代表大会及其常务委员会立法条例》⑨《黑龙江人民代表大会及其常务委员会立法条例》已由黑龙江省第九届人民代表大会第五次会议于2002年2月4日通过，自2002年4月1日起施行。第7条规定，本省政治、经济、科技、教育、文化、人口、卫生、环境与资源保护等涉及全局的特别重大事项，由本省人民代表大会制定地方性法规。《山西省地方立法条例》⑩山西省第九届人民代表大会第四次会议于2001年2月21日通过，自2001年3月1日起施行。第7条规定，本省行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作中涉及全局且需要制定法规的特别重大事项，由省人民代表大会制定地方性法规。《西藏自治区立法条例》112001年5月21日西藏自治区第七届人民代表大会第四次会议通过，自2001年7月1日起施行。第7条规定，属于全局性和综合性的特别重大的事项，由自治区人民代表大会制定地方性法规。

四、对界定地方人大及其常委会立法权限的基本立场

统合前述内容，笔者认为，采取较为妥当的方式界分地方人大及其常委会的立法权限是十分必要的，但是，目前《立法法》（2000年）第67条、第68条所作界分的实际功效不尽如人意，第67条规定有待进一步完善。笔者在本部分内容中拟从以下方面进行分析：

（一）《立法法》（2000年）第67条所规定“特别重大事项”的来源及性质

《立法法》（2000年）第67条规定的“特别重大事项”来源于现行宪法和《地方组织法》所规定的“重大事项”。1979年五届全国人大二次会议审议通过的《地方组织法》第7条第3项规定，“讨论、决定本行政区域的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项”，属于县级以上地方各级人民代表大会的职权范围。该法第28条第3项规定，“讨论、决定本行政区域的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项”，属于县级以上地方各级人大常委会的职权范围。现行宪法第104条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”《地方组织法》颁行以后，全国人大常委会先后在1982年、1986年、1995年、2004年对《地方组织法》作了四次修正，但前述关于“重大事项”的表述自始至终没有被修改过。2000年九届全国人大三次会议审议通过的《立法法》为了区分地方人大及其常委会的立法权限，将“本行政区特别重大事项”的决定权交由地方人大行使，但是，由于《立法法》中并未明确“特别重大事项”的内涵，全国人大常委会迄今为止也从未对其进行过解释，实践中界定“本行政区特别重大事项”的责任就在事实上结构性地转移到了地方人大及其常委会那里。

那么，“特别重大事项决定权”是一种什么性质的权力呢？是立法权，还是立法权之外的其他某种性质的权力呢？笔者认为，正如“特别重大事项”导源于“重大事项”一样，“特别重大事项决定权”的性质也源生于对“重大事项决定权”的理解。学界对1982年宪法和《地方组织法》中所规定的“重大事项决定权”性质的理解不甚相同，（1）决定权核心说。该种观点把决定权视为地方人大及其常委会最重要、最根本的职权，处于核心地位，其他权力都是决定权的派生形式和重要保障。（2）四权交叉说。该种观点认为，人大四权的划分并不具有绝对性，是相互交叉的，既有联系又有区别。（3）四权并列说。该种观点认为重大事项决定权和其他三权有着明确的界分，和其他三权是并列的关系。12肖巧平：《立法法修改之划分地方人大及其常委会立法权限的建议》，载《人大研究》2014年第7期。笔者认为，“重大事项决定权”和其他三种权力（即立法权、任免权、监督权）是相互交叉的四种权力，该种权力可以通过包括立法在内的诸种形式加以实施，但其本身并不是立法权；任免权、监督权的实施可以表现为“重大事项决定权”，但并不完全等同于“重大事项决定权”。就“特别重大事项决定权”而言，它是一种外在于立法权、任免权、监督权之外的一种独立的权力，但是，它又和后三种权力交叉在一起。地方人大既可以通过立法权的形式实施“特别重大事项决定权”，也可以通过此外的其他形式。说到底，立法权是地方人大行使“特别重大事项决定权”的一种形式，但并不是该种权力本身。因此，厘定“特别重大事项”的范围时不应该将《立法法》第68条所规定的“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序”等立法事项纳入“特别重大事项”的范围，也不应该将相关法律中所规定的其他立法事项、人大及其常委会职权方面的其他事项纳入“特别重大事项”的范围之列。正确的做法应该是：将“特别重大事项决定权”的性质确定为一项特指了的权力，与其他三种权力交叉但具有自身的独立性。其范围应当由专门机关通过决定或者立法的形式加以厘定或者认定。

（二）有权界分地方人大及其常委会立法权限的主体

对《立法法》（2000年）第67条所规定的“特别重大事项”可以从两个方面来理解：（1）《立法法》（2000年）第67条所规定的“特别重大事项”是指《地方组织法》（2015年）第8条所列重大事项之外的更为重大的问题。（2） 《立法法》（2000年）第67条所规定的“特别重大事项”是指《地方组织法》（2015年）第8条所列重大事项之内的特别突出的问题。前述对“特别重大事项”理解上的差异直接导致有权界分地方人大及其常委会立法权限主体的不同：如果秉持前述第一种理解的话，有权界分地方人大及其常委会立法权限的主体只能是全国人大及其常委会，其原因在于：依照《立法法》（2000年）第8条的规定，各级人民代表大会的职权应当由全国人大及其常委会通过法律的形式加以制定。既然“特别重大事项”是指《地方组织法》（2015年）第8条所列重大事项之外的更为重大的问题，那么，就只能由全国人大或者其常委会对此作出界定了，地方人大及其常委会无权对此作出界定。反之，如果秉持前述第二种理解的话，有权界分地方人大及其常委会立法权限的主体就可以是地方人大及其常委会，其原因在于：既然“特别重大事项”是《地方组织法》（2015年）第8条所列重大事项范围之内的问题，这就不涉及对地方人大职权范围的文本之外的拓展，而仅仅是对《地方组织法》（2015年）第8条所列相关内容的具体细化或者解释。在现有的制度架构之下，地方人大及其常委会都拥有该项职权。

笔者认为，对《立法法》（2000年）第67条所规定之“特别重大事项”内涵的理解，应该秉持前述第二种立场，即：所谓“特别重大事项”，是指《地方组织法》（2015年）第8条所列举之重大事项之内的特别突出的问题。具体理由是：《地方组织法》（2015年）第8条所罗列的地方人大拥有的15项职权中并没有笼统概括性的职权，将“特别重大事项”理解为该条所罗列的职权范围之外的其他职权没有《地方组织法》上的依据。而且，即便对《地方组织法》进行修改，也不适合于在《立法法》中对其进行修改。更加之，《立法法》颁行之后，《地方组织法》2004年、2015年所做的修正并不涉及该类事项。基于此，对《立法法》（2000年）第67条所规定之“特别重大事项”内涵的理解就只能秉持前述第二种立场。由此而延伸开去，有权界分地方人大及其常委会立法权限的主体似乎就应该是地方人大及其常委会，而不是全国人大及其常委会了。从《地方组织法》的视角来看，这似乎是一个不言自明的逻辑推理结论。地方人大拥有该项权力自不待言，地方人大常委会拥有该项权力也是《地方组织法》的题中应有之义。其原因不仅在于地方人大有权对地方性法规进行解释，而且在于它拥有与地方人大相同的权力。依据《地方组织法》（2015年）第8条和第44条的规定，地方人大拥有15项职权，地方人大常委会拥有14项职权。其中，《地方组织法》（2015年）第8条第3项赋予地方人大的职权和第44条第4项赋予地方人大常委会的职权是完全一样的，即都是“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境保护、民政、民族等工作的重大事项”。这也就是说，无论是地方人大，还是地方人大常委会，都有权决定该类重大事项之内哪些属于“特别重大的事项”。但是，问题的症结在于：如果二者都有厘定“特别重大事项”范围的权力的话，最终的结果必然是：地方人大及其常委会的立法权限将无法得以界分。因此，必须通过某种技术性的处理手段，将厘定“特别重大事项”的权力结构性划归地方人大独立行使，摒弃地方人大常委会在该问题上的话语权。2000年通过的《立法法》实现了这一目的。依据《立法法》第67条的规定，“特别重大事项”的规定权被结构性划归给了地方人大，因此，有权决定“特别重大事项”范围的主体只能是地方人大，而不能是地方人大常委会。

（三）界分地方人大及其常委会立法权限的方式及路径

诚如前文所述，我国省级地方性法规中对“本行政区域特别重大事项”的界定方式不甚相同，主要有四种方式：（1）地方性法规中提及到了应当由本级人大制定地方性法规的“本行政区域特别重大事项”，但是，并没有具体列举“特别重大事项”的范围。（2）地方性法规中没有提及应当由本级人大制定地方性法规的“本行政区域特别重大事项”，仅仅列举了立法的具体事项。（3）地方性法规中提及到了应当由本级人大制定地方性法规的“特别重大事项”，但是，并没有具体界定“特别重大事项”的内涵、也没有具体列举归属于“特别重大事项”范围之内的相关事项，而是指明了界定“特别重大事项”的路径。（4）地方性法规中提及到了应当由本级人大制定地方性法规的“特别重大事项”，并且界定了“特别重大事项”的范围。

笔者认为，前述第（1）种方式实际上没有从根本上解决《立法法》第67条所规定之“特别重大事项”的模糊性和不确定性问题，地方人大及其常委会之间的立法权限界分问题在该种方式下无法得到解决；前述第（2）种方式固然列举了一些应当由地方人大制定地方性法规的事项，但是，由于它没有提及《立法法》（2000年）第67条所规定的“特别重大事项”、它所罗列事项与“特别重大事项”之间的内在逻辑关系没有被明确，因而，《立法法》第67条的规定是否被落实往往比较模糊；前述第（4）种方式既提及了《立法法》（2000年）第67条所规定之“特别重大事项”，又具体界定了该类事项的范围，二者之间的逻辑关系得以凸显，《立法法》第67条得以具体贯彻。但是，从各个省、自治区、直辖市地方性法规中所确定之所谓“特别重大事项”的内容来看，基本上都是《地方组织法》（2015年）第8条第3项所列职权之翻版，并没有真正起到界定“特别重大事项”实体内容的效果。因此，前述三种方式均不可取。相比之下，前述第（3）种方式较为可取。一方面，该种方式回应了《立法法》（2000年）第67条通过“特别重大事项”界分地方人大及其常委会立法权限的诉求，回避了在立法上界定“特别重大事项”的难题，另一方面，又明确指明了界定“特别重大事项”的路径，最大限度因应了实践中“特别重大事项”的变动性和不确定性。有学者提出，对“特别重大事项”从立法上加以界定可以暂时不作考虑，但是，对“特别重大事项”的认定却是不能回避的。否则，《立法法》（2000年）第67条的规定就无法落到实处。13同注⑤。对此，笔者秉持相同的立场。笔者认为，目前，界分地方人大及其常委会立法程序的关键，不在于从立法上具体列明哪些事项属于或者不属于“特别重大事项”，而在于健全认定“特别重大事项”的科学程序，将认定该类事项的权力纳入立法或者决定程序，交由特定的有权机构行使。《北京市制定地方性法规条例》第6条规定，由市人大主席团认定相关事项是否属于“特别重大事项”，该种做法值得借鉴。

**作者简介：刘志刚，复旦大学法学院教授、博士生导师。