元治理视域下高职院校治道逻辑与治理能力提升

摘 要 高职院校元治理模式是指对高职院校、社会与政府等高职院校治理主体的治理形式、机制进行宏观安排，达到治理机制的优化配置。元治理模式可以通过强化高职院校、社会与政府间的责任和能力属性，避免高职院校、社会以及政府间治理方式的相互倾轧，实现三者间有效结合；同时，即使面对高职院校元治理失灵的困境，也可在认识上分清治理得失并进行反身性定位与定期重新评估，在实践上通过承认治理方式的多样性来规避治理失灵风险，并在可控的范围内建成普遍的价值观。提升高职院校治理能力的元治理策略有：推动高职院校发展与经济社会发展“共振”、探索推进社会办学主体作用、强化政府统筹发展高职教育的法制责任等。

关键词 元治理；高职院校；治理能力；治道逻辑

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）04-0047-05

高职院校治理体系与治理能力现代化是我国构建现代职教体系的关键所在。高职院校治理体系由高职院校行政管理体制、社会经济体制两部分组成，高职院校治理涵盖三方面的问题，即高职院校治理的主体、机制以及效果。鉴于善治是高职院校治理所追求的理想状态，因此其是利益相关方最为关注的治理过程，并通过高职院校健康可持续发展的本质特征体现出来。由此可见，高职院校善治目标就是建立与我国社会经济同步发展的现代高职院校治理体制。

一、高职院校治理理论之辩与缘起

随着我国经济社会转型与产业升级加快，行业企业对高职院校人才的培养质量要求也不断提高，但目前我国大部分高职院校还没有彻底摆脱流水线式人才培养模式，高素质高技能型人才培养还处在探索阶段，在此背景下，高职院校不可治理难题成为社会关注的焦点和讨论的热点。高职院校治理意味着高职院校与政府、行业、企业、研究机构、社区等社会参与方关系的调整，高职院校治理多元主体间的关系在依存与博弈的复杂条件下也愈显得错综复杂。当前，不同利益相关方有着形式多样的利益诉求，因此高职院校治理体制和能力正遭遇前所未有的挑战，主要体现在章程建设有待加强、办学自主权尚待落实、学校内部管理制度需进一步改革等。为此，教育部在《高等职业教育创新发展三年行动计划（2015-2017年）》中提出了“高等职业院校治理能力提升计划”。高职院校治理体系现代化的核心是高职院校治理能够服务于所在区域的社会经济发展，把人才培养融入企业生产服务流程和价值创造过程，这其中包括提升从业者的综合素质，理顺高职院校管理主体地位定位，处理好利益相关方的基本权益，以及鼓励利益相关方积极参与治理，体现公平正义与开放包容等。高职院校治理在关注内部治理的同时应重视整个教育治理，从而使高职院校治理处于良好发展氛围中。高职院校治理能力现代化的重点是处理好高职院校与政府、行业、企业、研究机构、社区等利益相关方的关系，即高职院校治理体系现代化标准包含高职院校自主办学的规范化与制度化；高职院校治理与制度体系应充分体现高职院校办学主体地位，而高职院校章程则是其治理的强大后盾。高职院校治理体系有助于我国经济转型与产业升级；现代化高职院校治理体系应是相关制度的集合，是动态调整的运行体系，它涵盖着政府与社会等方面的治理，并通过民主来展示其本质特征。由于当前高职院校内外部发展环境有待改进，塑造高职院校理想治理状态成为相关利益方不懈追求的目标，这必将对我国高职院校现代化治理体系构建产生深远影响。由以上分析不难得出，高职界立足我国高职教育实际，在对国际职业教育相关治理理念与实践经验借鉴的基础上，不断进行深层探究，认识到高职院校健康可持续发展离不开完善的现代职教制度体系以及强有力的制度执行力作为平台，离不开对相关理论的深度解读作为支撑，并在此背景下提出社会参与协同治理的机制与政策保障等建构路径。这些有益探索对促进我国现代职业教育制度建设，提升高职院校治理水平具有很强的理论与实践价值。

由于当前我国对高职院校治理研究还处于初级阶段，因此其相关理论与范式也处于不断嬗变中。董仁忠探讨了构建现代高职院校制度的理论基础，系统研究了依法治理高等职业教育、高职院校内部治理结构、推动行业企业参与高等职业教育治理等问题[1]。为破除目前高职院校治理理论研究过于关注治理结构与治理机制的理论框架，李小娃提出在法人治理结构、利益相关者角色定位、董事会下治理机制以及学术权力制度化等方面应有所作为[2]。蓝洁则以职业教育治理体系与治理能力现代化的框架为视角，指出解决产教融合与校企合作、体系建设与质量保障等方面问题的路径[3]。孙云志针对既有的“府管校办”高职院校治理模式存在的诸如政府对高职院校经费投入机制的缺位、高职院校治理机制的缺位、高职院校与相关治理主体权限界定的缺位以及高职院校具有职业教育特色的制度供给的缺位，认为高职院校治理模式亟待创新，可采用“有限主导-合作共治”的治理模式[4]。高职院校治理范式演化过程实质上就是高职院校、政府、社会三者间博弈的过程，期间伴随着三者间关系不断进行动态调整，高职院校治理环境变迁也促进了高职院校治理水平的持续增强。在此背景下，高职院校唯有主动适应这种环境与制度的变迁，才能建构最佳治理模式，进而从根本上提升其治理能力。

二、元治理模式下高职院校的治道逻辑

当前，政府在高职院校发展中的作用举足轻重，社会参与治理还处于初级起步阶段，多元中心尚未真正建立。因此，引入元治理模式成为提升高职院校治理能力的必然选择。其根据是我国经济新常态与“中国制造2025”给高职院校治理带来的许多新难题，而解决这些难题非政府与高职院校之力所能及，因此，引入行业、企业、研究院所、社区甚至是国外办学资源等诸多社会力量介入尤为关键。另外，由于社会对高职院校培养出来的人才要求越来越高，正如教育部在《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成[2015]6号）中所提出的，要“以增强学生就业创业能力为核心，加强思想道德、人文素养教育和技术技能培养，全面提高人才培养质量”。鉴于高职院校与政府自身的局限性，引入社会力量参与高职人才培养成为理所当然之事，并通过这种多中心治理机制来发挥高职院校与政府在元治理中的功效。

（一）高职院校元治理内涵

21世纪初，治理这个词汇成为高职界的“新宠”，并被不少研究者奉为提升高职院校管理水平与促进校企深度融合的“灵丹妙药”。但在社会参与机制缺失的今天，其效果远未达到预期状态，出现了高职院校治理缺失。针对此状况，本文根据Joop Koppenjan通过“治理”各种治理模式有效达到治理目标的观点[5]，提出了高职院校元治理模式。

所谓高职院校元治理模式是指对高职院校、社会与政府等高职院校治理主体的治理形式、机制进行宏观安排，实现治理机制的优化配置。其与高职院校治理的最大区别在于不仅恪守治理理论基本理念，同时还强调高职院校、社会以及政府在高职院校治理中的重要作用。在此模式下，高职院校、社会与政府等治理主体的角色地位都非常重要，高职院校与政府不断完善相关制度环境和组织环境，在尊重利益相关方权益的基础上，通过简化高职院校治理模式与实践方式，强化高职院校、社会与政府间的责任和能力属性，避免高职院校、社会以及政府间治理方式的相互倾轧，实现三者间有效结合；同时，即使面对高职院校元治理失灵的困境，也可在认识上分清治理得失并进行反身性定位与定期重新评估，在实践上通过承认治理方式的多样性来规避治理失灵风险，在哲学理解方面接受上述事实并群策群力进行治理模式或组合的最优化，从而最终保障高职院校、社会与政府等相关治理主体虽存在利益诉求差异，但同样可以在可控的范围内建成普遍的价值观。

（二）高职院校治理模式悖论

当前高职院校治理模式主要由高职院校、社会以及政府三个方面治理模式组成，对这三种治理模式的理想状态是，高职院校治理模式强调落实高职院校自主办学权，以内外部机制改革创新以及自身功能拓展等为主要特征；社会治理模式则强调发挥社会办学主体地位，其特征主要体现在发挥社会资源技术优势、遵循职业教育发展规律等方面；而政府治理模式则强调其对高职院校、社会引导作用，并通过规章制度建设、社会发展环境营造来体现其特征。可现实状况却是面对经济社会发展的复杂性与多变性，仅靠三种治理模式中的任何一种很难满足现代职教体系建设需求，而在三种治理模式中进行两两选择也将出现不良效应。如高职院校治理模式与社会治理模式之间的潜在冲突，表现为高职院校从社会获取较多，对社会回馈不足，而社会基于利益驱动以及办学主体地位的名不副实，两者很难形成共识；高职院校治理模式与政府治理模式之间潜在冲突，体现在高职院校希望获取政策与资金支持，政府主管部门却对高职院校发展的制度建设和资金支持出现缺失；政府治理模式与社会治理模式之间的潜在冲突，表现为政府鼓励社会积极参与高职院校治理，但对社会急需的具有实质性的激励措施尚未到位。因此，实践中高职院校治理应是以上三种治理模式的集成，构建一种高职院校混合治理制度成为必然选择，高职院校元治理作为反思性策略追求，是对高职院校治理、社会治理以及政府治理的再平衡，其可将上述三种治理模式进行最佳优化组合，从而实现高职院校高效治理。

（三）高职院校元治理的优势

高职院校元治理机制的基础是强化协调与合作，其主旨是实现高职院校、社会与政府全方位互动，在此过程中，高职院校办学自主权真正落实，社会参与办学主体地位名副其实，政府的引导作用实至名归。可高职院校多中心治理是将高职院校、社会与政府都作为平等的治理主体，这种制度安排在当前中国国情下削弱了政府治理的职责，使高职院校治理实践中遭遇利益与目标分歧时的束手无策，进而影响高职院校治理能力的提升，最终导致高职院校多中心治理的失败。因此，高职院校元治理非常看重政府在其治理中的地位，政府在高职院校治理中应充分发挥其引导作用，而非对高职院校治理具体事务的行政干预，即强化政府在高职院校治理中的作用并不是以削弱高职院校治理与社会治理作为代价，恰恰相反，高职院校元治理为高职院校多中心治理提供了制度保障，毕竟高职院校元治理与政府治理不能够划等号，政府治理只是其中之一而非唯一。可以说，高职院校元治理强化了高职院校、社会与政府间的合作，通过三者间的宏观安排实现新的排列组合与良性互动，从而达到提升合力的宗旨。

（四）元治理模式下高职院校治道逻辑

针对高职院校发展进程中遭遇的形式各样的治理冲突以及产生的“负效应”，应积极把控高职院校、社会和政府之间的关系，明确高职院校自主办学和政府宏观指导定位，鼓励高职院校、社会和政府三者间的通力协作，从而实现高职院校高效治理。在此背景下，更需要健全的制度规范来进行保障，并在对高职院校治理主体赋予必要活动自由的同时，制定相应的“规矩”。因为要实现在不同治理主体间组织协调，促使高职院校、社会与政府有共同的愿景，这需要政府承担起高职院校最为重要的元治理角色，毕竟政府不仅是高职院校治理主体之一，还承担着高职院校治理顺利运转的制度与社会凝聚力的保障角色。因此，可将政府在高职院校治理中制度作用归纳如下，即政府在高职院校治理过程中承担引导职责，是高职院校治理制度宏观方向的把控者和制定者；在与高职院校、社会合作过程中，政府通过对话与协调机制来保证高职院校有效运作；在信息交流中，保障高职院校、社会和政府间信息交流基本对称，实现三者治理目标的一致性；在高职院校治理过程中，政府要调节高职院校、社会和政府之间利益关系，防止三者间因利益冲突而减弱高职院校治理实效。不断强化政府在高职院校元治理中的指导作用，为高职院校治理提供制度保障。

三、提升高职院校治理能力的元治理策略

通过高职院校元治理视阈，不难看出，高职院校治理能力的提升须以国家顶层设计为制度保障，完善的现代高职教育国家标准、机制与政策可为高职院校、社会和政府划分明确的界限。为此，应不断完善高职院校治理体系，优化高职院校、社会与政府治理资源，建立以政府引导为基点，高职院校与社会共同参与的高职院校治理制度框架。

（一）提升高职院校自身治理能力，推动高职院校发展与经济社会发展“共振”

高职院校元治理强调高职院校在合作共治中的价值地位，高职院校自身治理成效如何将决定其在高职院校元治理中发挥的效用。因此，构建可持续发展的治理结构就势在必行，其既可强调高职院校在多元主体治理中的地位，同时还可突出落实高职院校办学自主权的利益诉求。在结构层面，按照《高等学校章程制定暂行办法》要求，在完善依法自主管理进程的基础上，不断强化民主监督，积极调动社会参与的激情。在内容层面，不断提升高职院校校级领导对校内外资源的整合能力，强化其对高职院校可持续发展的科学决策与战略规划能力，对具备条件的高职院校可进行院长公开招聘；积极推动高职院校理事会与董事会等机构建设，充分发挥社会和政府对高职院校发展的咨询服务与民主监督作用；充分尊重校级学术委员会在学术事务上的学术权威性，促进高职院校专业建设与学术氛围营造走上良性发展轨道；根据高职院校健康可持续发展需要，高职院校可通过校级专业指导委员会，深入推进专业课程建设，不断提升专业教师的应用技术研发能力，实现校企深度融合。在组织层面，高职院校可利用其元治理的功效，积极整合社会与政府利益诉求和治理资源，不断完善高职院校管理体系。通过自身吸引力持续增强来调动行业企业等社会资源的参与热情，通过形式多样的渠道反映自身对政府的制度与资金诉求，从而达到吸纳社会与政府所蕴含的治理功能，建立高职院校元治理文化。

（二）激发社会参与高职教育激情，探索推进社会办学主体作用

从20世纪末开始，高职院校与政府虽都开始强调校企合作，高职院校非常希望从社会中获取发展资源，但行业企业等社会资源却从高职院校发展中得不到相应的利益回报，于是造成了社会在高职院校元治理中严重缺位，并使高职院校元治理出现治理失序趋势。造成此种困境的原因在于高职院校过分强调索取，再加上政府对社会资源参与高职院校治理的激励制度是口惠实不至，使高职院校元治理偏离了社会资源的现实需要，社会资源的偏好得不到有效回应。随着我国高职教育快速发展和现代职教体系建设不断推进，社会资源参与高职院校治理的意识也不断加强，高职院校与政府应在遵循职业教育发展规律的基础上，不断赋予社会资源参与高职院校治理的广阔活动空间，鼓励其以资本、知识、技术、管理等要素参与高职院校发展进程，不断探索与高职院校合作举办在国家公办学校办学政策容许范围内的混合所有制二级学院，并利用其人才与技术优势在高职院校建设股份合作制工作室与公共实训基地，促进社会与高职院校、政府之间的互动，提高高职院校治理效能。建立企业与高职院校之间师生岗位实践以及企业职工培训的无缝对接制度，并通过现行税收法律来减免企业由此承担的合理支出，从而不断提升高职院校师生与企业职工的职业发展能力。充分发挥行业在职业教育发展中的规划与指导作用，以行业职业教育教学指导委员会为载体，鼓励行业对高职院校专业课程、师资建设、校企合作以及教学评价等方面进行指导。通过以上措施整合社会、高职院校与政府间的利益与目标，可将社会参与高职院校治理的相关诉求顺畅表达出来，从而在社会、高职院校与政府之间的良性互动中提高社会治理水平。

（三）确立高职院校元治理目标，强化政府统筹发展高职教育法制责任

政府指导是保障高职院校元治理成功的基点，毕竟在我国当前强政府弱社会的背景下，缺少政府完善制度保障与发展环境营造的高职院校元治理只会造成政府、高职院校以及社会间利益需求不一致，进而影响到高职院校元治理行动的效能。为此，政府在高职院校元治理进程中应以善治为目标，明确政府、高职院校和社会三者的治理需求以及各自承担的角色定位，建立符合我国高职院校发展的法治型政府，并通过这种模式为高职院校元治理顺利开展提供制度保障与发展愿景，从而促进高职院校多中心治理制度与实践不断完善，实现高职院校健康可持续发展。根据当前高职院校元治理现状也不难推断出，对高职院校元治理特性的无视可能导致高职院校元治理的无序，也就是说，作为高职院校元治理主体的政府本身也存在着治理失灵的可能。作为对高职院校元治理方式的治理，高职院校元治理方式虽破除了高职院校组织秩序问题，但却面临着既是“运动员”又是“裁判员”的治理悖论。鉴于法规制度是高职院校治理秩序良性发展的基础，政府应在高职院校多中心机制中明确高职院校治理发展目标与发展原则，法治型政府的构建则可使破解高职院校元治理困局成为可能。通过以法治为核心的高职院校治理制度体系建设，可化解高职院校元治理过程中利益冲突，达到高职院校元治理目标和资源整合的顺利实现。只有建立完善的高职院校元治理责任控制机制，高职院校、社会与政府的共同利益才能够得以保障，才能有效避免三者间的利益冲突。

现代高职院校治理应体现出政府在高职院校元治理中的核心地位，并通过高职院校、社会与政府之间的良性互动提供保障，使高职院校的善治目标得以成为现实。作为对高职院校治理的价值内省和替代选择，高职院校元治理模式是对高职院校治理体系重塑，其通过重新界定高职院校、社会与政府间的角色定位，从而探寻提升高职院校元治理水平的方式方法。

参 考 文 献

[1]董仁忠.现代高职院校制度研究[M].香港：凤凰出版传媒股份有限公司，2014：34-36.

[2]李小娃.高职院校治理改革：理论命题与实践问题[J].职业技术教育，2015（16）：20-23.

[3]蓝洁.职业教育治理体系与治理能力现代化的框架[J].教育与职业，2014（23）：9-13.

[4]孙云志.“有限主导-合作共治”：高职院校治理模式的新路径[J].教育发展研究，2014（13-14）：67-71.

[5]Joop Koppenjan， Mirjam Kars， Haiko van der Voot. Politician as Metagovernors-Can Metagovernance Reconcile Representative Democracy and Network Reality？[C]//Jacob Torfing and Peter Triantafillou.Interactive Policy Making，Metagovernance and Democracy.Colehester： ECPR Press，2011：126.

On the Governance Logic and Improvement of Governance Capacity of Higher Vocational Colleges from the Perspective of Meta-governance

Sun Yunzhi

Abstract The meta-governance of higher vocational colleges refers to optimize the governance form and mechanism among governance bodies of the colleges， society and government， which aims to realize the allocation of management mechanism. In this mode， through strengthening the ability and responsibility among higher vocational colleges， society and government， it can avoid mutual strife and achieve effective integration among colleges， community and governance； even in the face of high dilemma of the failure of meta-governance， it can distinguish gains and losses， and reflexive positioning and periodically re-evaluate through the understanding of governance， avoid the risk of failure of governance through recognition of the diversity of governance in practice， and build universal value within a controllable range. The strategies of improving meta-governance abilities of higher vocational colleges include： promote the “resonance” between the development of higher vocational colleges and economic and social development， exert the main school-running role of social bodies， and strengthen the governments legal responsibility to co-ordinate the development of vocational education.

Key words meta-governance； higher vocational colleges； governance ability； governance logic

Author Sun Yunzhi， research associate of Nanjing Communications Institute of Technology（Nanjing 211188）