张家界市小型农田水利建设投融资实现路径分析

卓子翔　刘辉

【摘要】随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，打破了计划体制下农田水利投融资二元结构的格局，水利投融资体制开始向多元化、多层次、多渠道的水利投融资体制转变。

本文以张家界市作为分析对象，通过对张家界市的农田水利设施建设情况以及投融资现状进行分析，得出张家界的小型农田水利的投融资现状中存在政府投入不足、管理制度落后、金融平台作用得不到充分发挥等问题，从而提出张家界市小型农田水利建设投融资的实现路径，促进小型农田水利建设的发展。

【关键词】小型农田水利 建设 投融资 实现路径

一、引言

在现代农业中，农田水利设施是重中之重，小型农田水利建设也是农村经济和社会发展不可或缺的基础。2011年中央1号文件首次提出把农田水利建设作为现代农业建设不可或缺的首要条件，体现了农田水利建设的重要性和紧迫性。2012至2016年中央一号文件多次强调加快重点水利工程建设，包括小型农田水利的建设，把农田水利作为农业基础建设的重点。但建设资金投入不足、投融资机制不完善等因素是造成我国小型农田水利建设滞后的重要原因。如何有效化解农田水利建设中的投融资问题，探讨小型农田水利建设投融资实现路径是当前亟待解决的问题。

二、张家界市小型农田水利建设投融资的现状

（一）张家界灌区基本情况

张家界灌区位于湖南省西北部，以澧水干流为纽带，贺龙水库为源头，7座中型水库和2座水轮泵站为骨干水源，灌区内小型水库和山塘为辅助水源，以长藤结瓜的形式形成的完整的灌溉系统。张家界灌区现有7座中型水库和84座小型水库，其中大、中型水库为国家所有，小型水库可以租赁、拍卖。整个灌区控制耕地面积54.54万亩，占全市耕地面积的51.4%，实际灌溉土地32.11万亩，有效灌溉面积达22.69万亩，受益人口30.4万人，灌溉2区2县36个乡镇。据《2015年度张家界市冬春农田水利基本建设实施方案》，张家界市农田水利基本建设开工各类水利工程1万处，投入各类资金6.2亿元（其中中央投资4亿元、省级投资0.8亿元、市县级配套0.9亿元、群众和社会资本投入0.5亿元），投入工日309万个，投放机械10.84万台，完成土石方8000万立方米；修复水毁工程1744处，新修或加固堤防20.01公里，疏浚河道15.01公里，清淤沟渠191公里；完成中小河流域治理工程7处，整修堰塘451口，治理水土流失面积28平方公里；新建和改造泵站12座，整修病险水库14座，新增蓄水能力245万方。同时，全市还将加快实施农村水电增效扩容改造、水电新农村电气化县和小水电代燃料生态保护工程建设，计划投资水电新农村电气化项目7355万元，新增水电装机13685千瓦①。

现阶段张家界灌区资金来源基本上是靠政府财政作为资金支持，银行业提供贷款仅占一小部分，而民营资本或是外资资本所占的比例更是微乎其微。

（二）张家界市小型农田水利建设的投资机制与融资形式

张家界市的小型农田水利建设资金来源于以政府为主导的多元化投资机制，历年来，政府投资占了张家界农田水利建设资金的大部分。2015年，中央计划投入农田水利建设资金4169万元，实际投入资金3100万元，占比76%。除了中央的投资之外，社会中的资金、地方配套和群众个人筹集的资金也是张家界小型农田水利投资机制中的资金来源。

张家界市的小型农田水利建设的融资形式以金融租赁为主。除了中央财政投入以外，张家界市小型农田水利建设还广泛吸收社会资金。例如，在87个水库中，大峪湾水库拍卖给了私人，大部分小型水库则通过租赁的方式融资建设。

三、张家界市小型农田水利建设投融资存在的问题及原因

（一）政府公共财政对水利建设的投入不足

近年来，虽然政府对张家界市小型农田水利投入力度不断加大，但是小型农田水利工程仍然停滞不前。张家界小型农田水利建设一部分是使用农田水利项目资金、农业开发项目资金，另一部分是由农村个体或集体筹资兴建的。一方面国家对农田水利设施投入不足，虽然国家从2007年开始安排农田水利建设资金，制定了8批计划，但“十二五”期间，全国水利投资总额达1.8万亿元，其中农田水利建设资金仅占20%，为3600亿元。2015年，张家界市水利局实际到位资金305万元，但全市小型农田水利设施在维护、续建、改造方面仍缺少资金。另一方面地方配套资金不到位，各部门的项目多，每个项目有各自的配套比例，最终导致配套资金的投入不足。

（二）管理制度落后

张家界市建设的管理制度落后是制约小型农田水利建设投融资的主要瓶颈。一是“一事一议”没有起到应有的作用，在小型农田水利建设中该制度主要指的是村民通过代表做决策，并且村集体自主管理。从张家界市的情况来看，一事一议制度在大多数乡镇没有产生显著的效果，该制度随意性很大，且没有强制执行力，许多项目工程，只要有少数村民不支持，那些本应该通过的工程便没有获得通过，因此农民的积极性降低，农民对出资建设、维护水利设施响应不大[1]。二是水管单位没有行政职能，管理手段落后，“多头管理”的问题严重，主要的小型农田水利设施都靠人管理，管理经费不足，信息化程度低，设施分散且老化严重。三是供水协会有名无实，实际上并未运作。

（三）金融平台的作用发挥不充足

一方面，小型农田水利建设项目可以惠及许多人，它带有一部分公益性的色彩，由此决定了小型农田水利建设的公有性与商业银行的营利性之间存在矛盾。仅仅通过提供灌溉和排涝服务而建设的水利设施难以获得利润，低利润抑制了银行业，特别是商业银行信贷投放的热情[2]。水利建设资金需求大，期限长，而且风险较大且没有完善的保险机制，因此降低了金融平台参与进小型农田水利建设的热情。另一方面，小型农田水利设施具有部分的非公益性和自利性，小型农田水利建设长期缺少资金投入，政府、村集体和金融平台也无法解决小型农田水利建设投融资问题，只能靠村集体和农户进行筹资，小型农田水利基础设施老化，小型农田水利建设停滞不前[3]。

四、完善小型农田水利建设投融资的实现路径

（一）加大投资力度，拓宽资金渠道

筹集资金是小型农田水利建设投融资的主要目的，具体来说，可从以下几个方面展开。一是政府财政占了小型农田水利建设资金来源的主要部分，由于小型农田水利建设具有较强的公益性特点，因此可纳入财政补助的范围，政府应当加大小型农田水利建设的专项投资力度，稳健的增加对小型农田水利的资金投入，逐渐填补小型农田水利建设的资金缺口[4]。政府的财政对小型农田水利建设的关注重点应放在设施老化、环境恶劣和资金不足的地区。政府财政对小型农田水利建设的支出要符合财政增长的水平，增加对资金不足的小型农田水利项目的资金支持；同时适当降低或取消配套资金比例要求，从而避免“假配套”、“零配套”，如果配套比例太高，会导致经济不发达地区无力争取资金进而产生虚假项目。二要将小型农田水利建设作为地方投资的重点，做好相关预算保障水利建设。在土地出让收益中取出一部分作为专项资金支持小型农田水利建设，让土地转让收益作用于水利建设的发展中，进而推动农村经济的发展[5]。三是广泛吸收民间资本，规范和支持民间信贷组织的发展。一方面，政府应该调动农民的积极性，对于农民积极参与建设的以按劳分配，多劳多得的原则实行奖励制度。另一方面，积极引导农村基层自筹建设农田水利设施，以承包、租赁和拍卖等形式取得小型农田水利工程的使用权，通过发展养殖业、收取水费电费等方法，获取一定的劳动报酬。四是适度放开外资资本进入农田水利领域。由于国家设置了很高的准入门槛限制外资的进入，这限制了外资进入水利领域。因此，可以通过转变外资进入形式的方式，适度引入外资。例如在绝对控股为前提下，适度引进外资，让国内企止作为小型农田水利建设的主体，在项目完成后按合约给外资投资人部分投资收益。

（二）优化管理体制，实现部门机构合并

优化管理体制是突破小型农田水利建设投融资瓶颈的关键因素。一是明确水利项目的管辖权、监督权和建设权，简化水利项目的申报审批手续与时间，降低水利项目的申报成本和时间成本，使水利项目投融资概算透明化、简单化。二是精简水库移民管理局、水利局等在小型农田水利建设方面职能重复的部门机构，减少人们对于水利项目投资的疑虑，同时也降低政府和水利企业在投融资方面的压力。三是提升村社自我管理，提高基层建设管理水平，针对点多面广的“五小水利”（小水窖、小泵站、小水渠、小水池、小塘坝）等小型农田水利项目，积极发动项目受益村民参与项目监管，设置监督举报电话，鼓励农民担当工程质量义务监督员，工程验收让群众当裁判，工程验收卡可实行至少5个受益农户签字同意。

（三）合理制定投融资政策，完善金融市场金融平台

从金融方面看，小型农田水利有出色的发展潜力，小型农田水利投融资政策和金融市场金融平台对其起着重要作用。一是政府出台相应的政策，鼓励银行或其他金融平台以贷款的形式对小型农田水利建设提供资金。一方面，充分发挥金融平台对水利建设的投融资支持作用，在农村以信用合作社、商业银行等为平台，深化农村投融资体制改革，保证小型农田水利建设投融资渠道的通畅和资金来源的稳定[6]；另一方面，政府建立专项基金避免财政资金闲置或过度使用，同时也可向受益区征税，让受益区的企业或群众参与到水利投融资建设中。二是发动群众支持水利企业的发展，对现有小型农田水利设施采取竞标拍卖、租赁、承包等方式实施产权制度改革，解决承贷主体不明的问题，为金融机构信贷资金的投入创造条件，为金融机构信贷资金的投入创造条件。对于经营性农田水利设施，积极引入市场机制，吸引民间资本投入，按照现代企业制度组建法人实体，实行企业化运作；对于农民自用为主的小型水利工程，产权应归个人所有，由政府颁发产权证[7]。三是建立良好的农村信用保险体系，它会促进小型农田水利建设的发展。为此政府应加大力度建立健全农村信用担保、保险体系。一方面扩宽政府资金来源，使政府旗下的担保公司能够成为小型农田水利等基础设施建设的重要担保主体，降低小型农田水利建设的风险。在政府的担保公司工作的同时，也可以建立部分民间担保公司分担政府的压力。另一方面，在有政策和资金双保险的前提下，建立良好的保险机制，其中以农村政策保险为主，商业保险为辅。农村政策保险和商业保险的良好运作保证了资金的投入，为小型农田水利建设的持续发展起到了良好的促进促进作用。

注释

①数据来自economy.gmw.cn/newspaper/2014-11/21/content_ 102151950.htm。

参考文献

[1]王巧义，刘启生.关于小型农田水利建设投融资问题的思考[J].农业经济，2011（12）：53-54.

[2]李洁.关于深化水利投融资体制改革的思考[J].产业观察，2013（05）：160-162.

[3]韩喜平，金运.二元结构下农田水利建设投融资体系构建[J].理论探讨，2015（03）：91-94.

[4]温立平.小型农田水利工程的公益性探讨[J].中国农村水利水电，2007（06）：49-50.

[5]王莉，孙小燕.小型农田水利财政投入机制研究[J].工会论坛，2013（05）：97-99.

[6]连英祺.我国农田水利建设的融资方式选择研究[J].农业经济问题，2012（01）：88-92.

[7]马威，唐在富.当前我国农田水利建设的路径突破[J].农村水利，2011（12）：4-7.

作者简介：卓子翔（1995-），男，土家族，湖南张家界人，湖南农业大学经济学院金融系学生，研究方向：金融学；刘辉（1974-），男，土家族，湖南慈利人，博士，博士后，教授，研究方向：农业经济理论与政策、制度与创新。