广西北部湾经济区政府合作治理模式探究

摘 要：区域政府合作和整体性治理在协作与整合理念上的契合，使得政府合作整体性治理模式成为区域一体化发展的利器，广西北部湾经济区一体化发展进程也不外如是。在对广西北部湾经济区政府合作历史沿革和现状进行分析的基础上，发现其不足和原因之所在，进而有针对性地提出政府合作整体性治理模式是广西北部湾经济区长远可持续发展的有效模式。

关键词：政府合作；整体性治理；广西北部湾经济区

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）07-0171-03

一、广西北部湾经济区政府合作沿革及现状

自2006年成立广西北部湾经济区以来，区域一体化进程稳步推进，区域发展取得可喜可贺的成绩。每一个经济区域的快速发展都离不开政府的努力，广西北部湾经济区的发展也是离不开政府的努力建设，政府在经济区的利益、矛盾、基础设施、产业布局、文化交流等的建设中都扮演者非常重要的角色，为北部湾经济区域一体化铺桥搭路，使经济区形成了良好的发展氛围。

（一）组织制度建设

2006年3月22日，北部湾经济区规划建设委员会正式成立（以下简称“管委会”），并设立管委会办公室（以下简称“湾办”），同时下辖的南宁、北海、钦州、防城港四市也相继成立湾办的分属机构。湾办的主要职能是统筹规划北部湾经济区的社会经济发展，并以此为前提协调各市政府工作。2010年1月24日自治区第十一届人民代表大会委员会第十三次会议通过《广西北部湾经济区条例》（以下简称“条例”），2010年3月1日起实施。《条例》共30条规定，就北部湾经济区的功能定位、管理体制、产业布局、区域金融服务体系建设、鼓励发展创新的相关规定等问题进行了制度层面的解答，并提出下放行政审批权限，灵活把握政策的制定和实施，提高行政效率。

（二）公共基础交通设施建设

广西省是我国五个少数民族自治区之一，是中国唯一一个沿海自治区，它南面是北部湾，面向东南亚，西南毗邻越南，东面毗邻粤港澳，背面连着大西南，地理环境十分优越，但由于广西山地多平原少，公共基础交通设施建设的难度就有所增大，这也给当地的政府带来了难题，有难题就有挑战，有挑战就有动力。基于此，当地政府在近年来加大交通设施建设，广西虽然是沿海自治区，但出海道路并非畅通，所以政府就努力疏通海上通道，使广西海上交通畅通无阻，从而带动一部分经济的发展。除此之外，广西与周围省份如云、贵、湘、粤等省份的公路也已经疏通，随着渝湛高速的开通、西南出海公路的建成，北部湾港口群和西南公路网构成一个综合的交通体系。在北部湾区域内，“南北钦防”四市的高速公路网也修建完成，形成“1.5小时经济圈”。现今交通工具多样化，道路也是应运而生，北部湾交通建设除了公路网以外，铁路的扩展也是必不可少的，在政府的努力建设下，广西北部湾的铁路也形成了一个密集的网，铁路的运输量多了好几倍。航空方面政府也是加大了力度投资建设，又新建了两个飞机场，港口也是着力规划，让海上的交通也是井井有条。总而言之，在广西北部湾的公共基础交通建设中，政府的努力必不可少，成果也是出乎意料的完美。

（三）产业布局

区域经济的稳定发展并不是只靠一个地方的政府努力就能完成的，区域一体化的建设需要各个政府部门精诚合作，其中，产业布局是区域一体化的重要建设部分。《广西北部湾经济区发展规划》就经济区内的重点产业和重大项目布局以及保税港区、出口加工区（含出口加工拓展物流保税功能）、综合保税区、物流保税中心等方面进行了明确，自治区政府也在原确定的八个重点产业园区的基础上增加了一批重点产业园区。《广西北部湾经济区重点产业园区布局规划》的编制，筹性规划了北部湾经济区内的产业布局，推动了产业集群化发展、园区集群化发展、园区产业多样化向专业化的发展。

（四）文化建设

一个区域建设的完成不光是经济的发展产业的建设，文化的统一也是重要的一部分，从秦始皇统一文字就可以看出建设一个一体化的经济区域文化的改革和认同是相当重要的。北部湾经济区的政府充分认识到了这一点，所以一直为文化融合发展做着努力。经济的认同也是需要广大人民群众的支持和认同的，文化的融合和发展需要将文化去除糟粕吸收其精华，且在原有文化的基础上创新，这样将文化进行与时俱进的发展，如此加强经济区的人民对经济一体化的认同。

二、存在的问题及原因

（一）政府间合作力度不够，合作面比较狭窄

虽然北部湾经济区的政府一直努力推进区域的发展，并且设立湾办，以此调节各市政府的工作，但是政府的合作力度却不够，彼此之间没有协调得很好，在合作上还是很欠缺的，而且各个政府在合作面上也比较狭窄，经济区域的建设并不是靠一个人的力量就可以完成的，是靠大家共同的努力才能做得更好的，毛主席说过：“人多力量大。”但这句话并不是说人数多了力量就大，而是人们团结起来力量大，所以各级政府要团结起来，加强彼此间的了解和合作，多加交流，并且带动产业间的交流和合作，这样使北部湾经济区域建设得更加美好。

（二）缺乏完善的合作机制，合作流于形式

广西北部湾经济区内各市政府间的合作在利益协调、沟通交流、约束保障等方面都缺乏完善的合作机制。在经济发展的道路上合作交流是非常重要的，因此有一个专门的合作机制是必不可少的，在北部湾经济区还没有成立一个正式的协调利益组织机构，而区域利益的分配主要还是地方政府之间的会议协调和广西自治区政府的干预，这种方式无法适应长期的利益分配，很容易出现矛盾影响发展。北部湾的沟通交流主要是依赖于湾办以及“广西北部湾发展论坛”这种近似联谊的会议性沟通，这些沟通方式是无法满足正在建设发展的经济区域的交流的。在约束保障上，到目前为止，北部湾经济区还没有形成完善的制度保障，这对经济区的发展是非常不利的，所以建立完善的合作机制势在必行。

（三）重外部合作，内部激励缺位

外部的合作非常重要，加强与外界的交流才能明确发展的方向，但是方向确定了，发展还是需要内部的力量的，所以在外部的合作交流整合妥当之后，对内部的激励和调整也是有必要的。目前，北部湾经济区的政府之间的合作还是靠上级政府的行政指令下以及经济区域一体化行政要求下被动接受的一系列非自主的合作形式，这样无法将潜力发挥到最大而达到利益最大化，只有各级政府不遗余力地合作，内部人员积极努力地完成任务，才会使北部湾经济区的发展蒸蒸日上。

（四）全局观念薄弱，难以统筹长远规划

广西的北部湾经济区是一个整体的概念，在计划经济区的发展时，首先应该做到的就是统筹发展，有一个大的建设蓝图，在根据总体的建设蓝图发展其中的细节，经济区的各级政府应该以全局为重，在整体方向不变的前提下发展自己的特色，不能不管不顾地发展自身的经济和特色而忘了整体的方向从而偏离了目标，广西北部湾的政府领导人应该统筹全局将眼光放长远，不能将自己定位为井底之蛙，而应该掌握好手中的方向盘，总管整体蓝图，指挥各级政府人员沿着正确的方向努力。各级人民政府也要加强全局观念，放远发展的眼光，为广西北部湾经济区的长远发展做出努力。

三、广西北部湾经济区政府合作整体性治理模式发展分析

（一）政府合作整体性治理模式的内涵

学界一致认为，整体性治理模式是在对新公共管理存在的问题反思的基础上提出的一种公共管理的新路径，其主要针对新公共管理所带来的碎片化、分散化等问题，倡导以协调、整合、整体性运作的手段来解决区域公共管理中存在的转嫁、项目冲突、重复、各自为政、公众困惑等现实问题。在没有实现完全意义上区域“小政府、大社会”的当下，区域内地方政府合作是区域公共管理健康运转的唯一有效途径，而以整体治理模式为治理手段则更是区域公共管理的最佳选择。

政府合作整体性治理模式的内涵在于有效地把整体性智力的思想融入到政府合作的现实中，建设经济区是将几个不同的地区建设成一个繁荣的经济区，所以整体性的管理模式是经济区并行的管理模式，整体性最后治理模式在合作、协调、整合的基础上更加系统地提出了跨域组织便捷，重新整合各种资源，以整体性、协同的决策方式及采用县级的数字化信息技术来推进政府部门的整体运转，有效地实现目标。当然，整体性的治理还是一个没有完善的、正在成长的概念，但在政府一步步地实践探索中，它的内涵还将会赋予行的内涵，而现阶段，政府部门整体性治理的主要思想在于重新整合，重新整合不仅需要政府的政策权力，还需要各级政府间横向的合作，政府整体性治理模式不光是在发展的策划书上写写就完事的治理模式，它需要各方的努力和推广，整体性治理是原有治理模式的创新，它需要实践的磨砺才能更加完美更加有效，政府的管理不能只是拘泥于纸上谈兵，社会上的事将非常重要，政府的领导人应该统筹整体性的发展，带领政府人员在实践中摸索总结，并探索出正确的道路，赋予政府合作整体性治理模式新的内涵。

（二）广西北部湾经济区政府合作治理模式的发展

经济区成立之初，区域公共管理主导治理机制都依靠自治区政府部门以及经济区内各市政府主体联手行政推动而实现。在这种治理机制下，广西北部湾经济区政府合作主要采取跨区域高层领导会议、联席会或沟通会的形式去实现，此合作形式的联谊性、象征性意义远大于其解决实际问题的实用性。在这种合作的基础上，后又成立了相对具有针对性的政府合作的协调组织机构，并由自治区副主席兼任管委会主任，在各市设立其分支机构。但在实际操作中，这些松散的组织机构缺乏行政权威，难以起到应有的作用。经过几年的发展经济区也取得了一定的发展。经济区域取得的发展离不开政府的合作努力。一个经济区想要发展起来首先需要有发达的交通，而北部湾政府大力发展水陆空的交通委经济区为快速发展做出了不可磨灭的贡献，经济区的发达交通体系不仅使经济区域外界的联系与合作加强，经济区的“1.5小时经济区”也使经济区整体化更加明显，对于北部湾经济区整体行的治理提供了方便的交通，经济区的发展不仅使广西北部湾经济区的经济发展迅猛，经济区的环境也得到了改善，再也不是以前的脏乱差了，而是整齐的街道，优美的环境。

（三）整体性治理模式是广西北部湾经济区政府合作的现实需要

在政府决定成立经济开发区的时候，整体性的发展就是经济区的大方向，政府计划北部湾的发展就是将散乱的地区整合成一个整体，将区域的经济、资源、政治都统一成一个整体，从而更加方便管理，区域的统一使经济一体化，资源得以重新合理分配，交通建设得更加便捷畅通。经济区域的建设是国家可以集中力量发展一个区域，政府不仅省时、省力，而且达到的效果也是更好，所以经济开发区的建设是发展中可行的方案。在广西北部湾经济区的建设中，整体性治理模式是政府合作的需要，只有经北部湾经济区进行整体性的治理，才能更加合理地分配资源哪里需要什么，哪里需要治理，哪里需要投入才会被分得更加清晰。在清晰地明确了发展的方向之后，北部湾经济区的建设才会事半功倍效率更高，经济基础决定上层建筑，只有发展好了经济才能向着更加美好的方向迈进，而整体性治理模式会使经济区的治理和发展更进一步，这正是广西北部湾经济区的需要。

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[责任编辑 王晓燕]