西方国家政府购买公共服务的历史发展及对我国的启示

刘雨佳

摘 要：政府购买公共服务在西方已有五十多年的实践经验，其对减轻政府财政负担，提高社会服务质量与效率产生了深远影响。通过对政府购买公共服务基本理论的介绍，比较英美两国政府购买公共服务的历史发展过程及特点，简要地归纳出我国政府购买公共服务的未来发展方向，以期优化我国政府购买公共服务的质量，提高政府购买公共服务的效率。

关键词：政府购买；公共服务；启示

中图分类号：D63-31 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）07-0183-02

一、新公共管理理论下形成稳定统一的政府购买公共服务模式

有关“政府购买公共服务”的研究从西方国家延伸到中国，已有一段历史。20世纪70年代末，随着政府在当时的社会发展，政府需向社会服务方面提供财政支出的不断增加、政府机构的财政紧张，导致政府从事社会服务的质量下降，为了改善社会服务的质量，同时减少政府的压力，“政府购买公共服务”作为一种政府职能的改革创新，得到了蓬勃的发展。

新公共服务理论是政府购买公共服务的重要支撑理论，是著名公共管理学家罗伯特·丹哈特作为公共管理学者的一部分代表通过对公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论中政府理论缺陷的批判而建立起来的新公共服务理论，新公共服务理论的重点在于“服务”。原有的公共管理认为，政府的作用在于“管理”及“控制”。即政府是管理者、控制者，主要掌管公共事业的发展。而新的理论则认为，政府的作用在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。政府是服务部门，强调了公民的重要性，而不能只看所做的“事”。可以说，新公共服务理论吸收了传统公共行政的合理内容，摒弃了其固有缺陷，对传统的公共行政理论有某种创新和替代的作用，有助于建立一种以公共利益为基础的公共服务行政。

二、公共服务市场化机制不断发展，合同外包等方式应用广泛

由于财政危机、信用危机和服务危机，许多政府开始将采购的形式向企业或非政府组织购买公共服务，出现了福利多元化的趋势。他们将公共服务市场化细分为公司合作、私有化或民营化、使用者付费制、政府部门建立与私营企业的伙伴关系等等。其中，合同处组织是最主要的形式。美国民营化大师萨瓦斯在《民营化与公司部门的伙伴关系》（2002）中将合同外包置于民营化的框架之下，从物品与服务的基本特征、提供物品和服务的不同机制出发，认为服务提供货安排与服务生产之间的区别十分重要。美国著名政治学家、政治经济学家文森特·奥斯特罗姆等学者区分了公共服务的提供与生产两个概念，进行了进一步的细分阐述。

政府部门与私人部门关系的改变，是国外学者对政府部门的职能定位提出了新的解释和界定。美国学者唐纳德·凯特尔在《权利共享：公共治理与私人市场》（2009）中认为，非营利组织在社会服务供给中功能的发挥离不开政府部门创造的宽松环境。财政部财政科学研究所贺巧知在《政府购买公共服务研究》（2014）中认为，西方小横幅强调合同管理，合同承包是国外政府向社会购买公共服务的最主要的方式。政府与确定的公共服务承接着签订承包合同，在合同中明确公共服务的数量、质量标准及购买金额、支付方式等，由承接方提供所要求的公共服务。

三、美国政府购买公共服务的历史发展

约翰逊总统在20世纪60年代提出的“同贫困的战争”运动，预示着美国政府的政府购买公共服务的开始，同时期，美国社会也出现了一系列的浪潮。这些浪潮直接导致美国社会对社会福利项目的服务的急增。在没有政府购买公共服务的基础下，美国政府需要对公共部门进行数额巨大的补贴，财政负担十分沉重。政府购买公共服务的出现作为一种创新解决方法，正好解决当时的社会问题。美国政府为了支持和鼓励社会组织参与公共服务外包中来，采取了多种方式，其中包括直接的补贴和合同、课税扣除、服务费、纳税减免条约等等。这里主要介绍一下其中两种方式：补贴和服务外包的费用。

总的来说，美国的社会组织发展历史十分悠久，社会组织为文化教育、养老等多个公共服务方面都提供了资金的捐助和人员上的帮助。在美国，非政府组织于政府机构一起为老年人提供养老服务，大部分提供公共服务的社会组织都是非营利性组织。提供公共服务的内容包括卫生保健、养老服务、对低收入人群以及特殊人群的照顾等等。目前，美国的养老模式主要采取的是合同外包模式。由联邦政府、州和地方各级政府来执行，针对老年人的医疗保险以及低收入家庭提供的医疗补助，并给予提供医疗服务的社会组织一定额度的补助。双方采取合同制的方式，按照合同来落实养老服务，并提供不同形式的资金上的援助。

美国政府在社会组织的监管方面，美国政府主张与社会相互家督，相互督促。政府按照科学、专业化的评估标准，对社会组织所提供的服务进行严格的监管，定期组织对社会组织的考核。根据考核的结果对没有达成标准的服务机构进行相应的惩罚；政府同时接受社会的监督，鼓励广大群众监督政府的行为，对社会组织的资金进行监管，并对社会组织所提供服务的质量和效率进行满意度调查。

四、英国政府购买公共服务的历史发展过程

英国政府购买公共服务的历史比美国稍短一些。20世纪70年代末，英国政府提出以市场为导向，以经济和效率为目标，率先在公共部门中引入竞争机制的政府购买公共服务。

强制实行非垄断化是英国政府实行购买公共服务的主要方式。此时，改革的目标是更注重提高“顾客满意度”以及公共服务质量，为了促成这个目标的实现，英国政府实行了“公民宪法运动”和“竞争求质量运动”。

市场检验需要确认公共服务提供的范围和性质及其他相关信息；监督、评估服务结果并及时反馈，以便及时应对出现的问题以及为下一次政府购买公共服务做准备。

英国政府采取了一系列的措施来鼓励社会组织参与到社会服务外包中，强调社会组织的能力建设，侧重能力构建者，未来构建者和基层资助三种不同的项目来有意识地引导社会组织，提高社会组织提供相应的社会服务的能力，来实现购买公共服务的目的。

社会组织必须通过与其他社会组织的竞争评估，政府按照已有的标准筛选出最具有资质且性价比最高的社会组织承接其项目。政府购买公共服务，是将服务下放、但是责任保留的一种方式。需要在社会组织提供服务的过程中，定期地检查监督组织的运营过程，检验服务的质量，由于社会组织的资金是政府提供的，所以社会组织的资金与需要定期的检查，包括收入、支出、使用效率等问题。使其严格按照事先签好的合同履行法律责任，完成相应的责任义务。

相比较我国，英国政府有专门监督公共服务的社会组织来帮助政府机构对提供服务的社会组织进行有效的监督和评估。英国政府安排监督的社会组织会按照提供服务的社会组织的规模大小、提供资金的多少，成一定比例地安排人员的数量。同时，让服务对象参与到监督中。如果提供社会服务的社会组织没有达到预期的结果，相应的较为完善的问责制度也是英国政府在购买公共服务中的主要特征。

五、西方国家政府购买公共服务对我国的启示

以上国家政府购买公共服务的理论和实践为世界各国包括我国政府公共管理改革提供了实践经验，我国借鉴其成功的经验，有利于提高我国的公共服务质量，提高公共服务供给的效率，进一步推进我国政府制度的改革。小结如下：

1.政府购买公共服务中政府占有主导地位。我们政府现在从全责政府走向中立政府，政府在权利下放的过程中，政府在购买公共服务扮演什么样的角色？多元化的服务供给其实含义非常广泛，政府向社会市场购买公共服务也绝非只是将公共服务推向社会那么简单。政府把提供公共服务的机会让给市场，让市场作为公共服务的提供者，但不表明政府在此当中不承担相应的责任，要正确把握政府与市场之间的关系，政府的作用首先要确定公共服务的目标，政府要为公共服务埋单，同时做好监督人的角色。

2.政府要制定明确的规则和标准。各国已有的经验表明，如果政府要将公共服务的生产职责交给社会组织来承担，那么首先自身要有明确且能接受并达到的规则和标准，明确在提供公共服务当中每个角色的定位及其职责，并在具体实践中贯彻执行。政府还要在已定好的规则和标准的基础上，对社会组织进行有效的监管。英国及美国政府都有相应的法律针对政府购买公共服务的行为以及服务提供应达到的效果做了明确的规定。

本文选取了英国、美国，对其政府购买公共服务的行为进行了一次简要的分析，并从中总结出相应的经验，即政府要明确其在购买服务中的职责和地位；要制定明确的规则和标准，要充分发挥市场机制和社会组织的作用，供给服务要多元化。

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[责任编辑 王晓燕]