中国城市贫困问题的现状分析及对策研究

任真真

摘 要：我国城市贫困问题有其特定的时代背景和制度因素。城市贫困人口出现地区差异明显，代内收入拉大，代际流动固化，教育资源缺失，就业资源不断被圈占等现象。为有效应对城市贫困问题，应强化社会基本住房，医疗，就业保障体制，同时大力扶持中小企业发展，积极鼓励互联网灵活就业。

关键词：城市贫困；现状分析；反贫困对策

一、概念界定

贫困。目前为止，大多数学者对贫困的定义都与人类基本生存要素的缺乏有关。如西方学者西勃海姆认为“如果一个家庭的总收入不足以取得维持仅仅是物质生活所 必备的需要，那么该家庭就是处于贫困状态”。劳埃德·雷诺兹认为“贫困就是没有足 够的收入以维持最起码的生活水平”。学者对贫困的界定逐步从个人收入和消费拓展到了其他基本需要，如个人类资本、尊严和自主权方面。联合国开发计划署认为.贫困远不止是故人们通常所认为的收入不足问题，相反，贫困实质上是人类发展所必须的最基本的机会和选择权的被排斥，恰恰是这些机会和选择权利才能把人们引向一种长期、健康和有创造性的生活，使人们享受体面生活、自由、自尊和他人的尊重。

中国学者胡鞍钢认为，贫困是一个多维度现象。他将贫困划分为收入贫困、人类贫困和知识贫困。收入贫困指缺乏最低水平的、足够的收入；人类贫困指缺乏基本的人的能力，如不识字、营养不良、缺乏卫生条件、平均寿命短等；知识贫困是指缺乏获取、交流、应用和创造知识与信息的能力。[1]贫困人口不仅收入低下.缺乏人类发展能力.而且缺乏知识资产和获得知识与信息的能力。收入贫困、人类贫困和知识贫困的分类，使人们更加关注21世纪知识经济社会中由获取知识能力的缺乏而导致的新型贫困，这种分类将以提高人的（特别是贫困人口）发展能力作为新的综合反贫困战略框架的核心。

二、城市贫困问题的形成原因及现状分析

（一）城市贫困问题的形成原因

改革开放前，我国城市居民实行的是高就业、高福利、低工资体制，在单位制的体制下，即使城市中出现了一些由于个人或家庭原因而生活困难的居民，通常也被政府或各单位内部的救济体制所接纳。改革开放前的城市居民的贫困问题并没有成为一个引人注目的社会问题，就政府而言，更谈不上提出全社会的、长期的、系统的治理城市贫困的战略。然而改革开放后，随着全球化的冲击，国内企业的发展受到巨大挑战，在这个背景下，大量低竞争力的国内企业，纷纷面临运转困难、几近破产的境遇，大批企业职工被迫下岗，丧失单位制的保护。为了缓解这种现象，我国政府的政策向降低国家福利水平的方向发展，以降低劳动力成本和提高国际经济竞争力。[2]同时由于我国的经济，科技，技术水平相对落后，大量的优质资源得不到有效开发和利用，生产力水平低下，致使改革开放初期我国整体的生活水准不高。此外改革开放后，我国取消了对城乡流动人口的大量限制，大批农村人口流到到城市，这一方面为城市经济发展带来了劳动力和市场活力，另一方面，他们也对城市就业岗位产生了冲击。流动到城市的农村人口，大多从事着低收入工作，日常生活和就业面临着种种困难。从80年代中前期开始，一直到现在，城市居民的贫困问题开始受到广泛关注。流动到城市的农村人口，在城市工作生活，但因为户籍制度的原因，他们并未享受到城市的基础福利，这是造成他们成为城市贫困人口的一个重要原因。原本的城市部分人员，由于全球化的冲击，国家政策的调整，单位制的去除，城市福利制度的中断，失去了较为完善的保障体制，而与此同时，新的保障体系并未建立，他们自身又缺乏再就业的能力，不得不面临中年失业的窘境，成为基本生活保障存在问题的城市贫困人口。

（二）城市贫困人口的来源及特征分布

中国的城市贫困人口不仅规模较大，仅城市低保人口就在 2000 万人以上，而且贫困人口的分布具有明显的行业和地域特征。我国的贫困人口主要集中于偏低技能劳动密集型行业，分布于我国中西部地区，且向中小城市集中，贫困人口结构呈现多元化趋势。[3]

我国的城市贫困人口多为无收入来源、无劳动能力、无法定扶养人或法定扶养人无扶养能力的居民，即传统意义上由政府一直予以救济的“三无人员”以及散居孤老残幼及享受国家定期抚恤的烈属、伤残军人等；因原属国有企业、集体企业亏损和结构性调整而下岗的无业人员，长期失业的无业人员，企业停产或半停产被拖欠工资及放长假的生活特困职工；因病因残致贫，因意外事故、意外灾害致贫的人员。

（三）城市贫困问题的现状分析

首先，我国城市贫困问题的最大表现是贫富差距拉大。20 世纪 90 年代以来，随着我国经济社会市场化程度的不断加深，不同社会阶层群体之间收入分配差距越来越大。21 世纪以后，这种收入分配差距不仅没有得到有效遏制，反而有进一步扩大的趋势。据国家发改委有关部门的调查，仅从1988年之2007 年的近 20 年，年收入最高的 10%的人群和收入最低的 10%的人群间的收入差距，从 7.3 倍急剧攀升到23 倍。其次城市贫困人口出现代际贫富世袭加速的现象。相对代内收入不断拉大而言，社会财富在纵向（代际）转移上更加凸显了贫困人口的固化现象。对于富裕阶层而言，他们进行财富世袭的行为是主动的，而对于贫困阶层而言，他们的“世袭”则显得非常地被动和无奈。[4]再次，由于历史累积的和现实中结构性问题，教育资源在社会各阶层间的配置仍然处于严重失衡状态，教育领域中的“马太效应”越来越明显，贫困导致的教育不公平问题越发严重。最后，难以改变的贫困境地导致城市阶层固化，这种固化又强化了城市并不均衡的就业资源。不断被相对富裕阶层圈占的就业机会，加剧了城市的贫困问题。

三、中国城市反贫困的对策建议

反贫困可以分为消除贫困、预防贫困和缓解贫困三个层次。消除贫困是指通过积极、系统的社会工程解决产生贫困的根源，从根本上消除贫困，这是城市反贫困的最终目标。预防贫困指通过技术性的手段防止大量社会成员陷入贫困，从而避免社会中出现大规模和持续性的贫困问题。缓解贫困指直接针对贫困者和贫困问题采取具体措施，如通过促进就业和提供救助等方式降低贫困的发生率，帮助贫困者迅速摆脱贫困，同时降低贫困问题对社会造成的危害。

我国现阶段城市反贫困行动的基本目标是要通过建立基本的社会保障制度去预防贫困，通过实施有效的经济和社会政策去缓解贫困，并逐步创造消除贫困的经济和社会条件。[5]

（一）建立适合城市贫困群体的基本住房保障

高昂的住房成本是城市贫困群体难以应对的一座大山。为城市贫困群体提供基础住房，加强对城市贫困群体居住危房的更新改造，是缓解城市贫困的重要举措。目前我国为城市贫困群体和低收入群体提供了基本的廉租住房、公共租赁住房、经济适用房和两限房。

廉租房是政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民较低生活保障标准且住房困难的家庭提供的一种社会保障性质的住房。[6]公共租赁住房主要针对低收入群体、新就业职工、大学毕业生。这些群体在融入城市初期，既不能申请廉租房，也不符合城市低保条件，但依靠自己的收入又很难解决住房问。经济适用房主要针对买不起商品房的中低收入家庭，两限房主要针对部分中低收入家庭和定向购买拆迁户。[7]

我国为城市贫困群体和低收入群体提供的廉租房，公共租赁房，15经济适用房和两限房，不仅能解决贫困人口基本生活层面问题，也有助于缓解他们时常面临的社会排斥问题。英国城市社会学家阿里·马达尼泼认为国家应对私人房地产商在决定城市不同群体居于何处的问题上加以限制，在城市建筑规划上应考虑制定“去空间化社会排斥”的城市，考虑低收入家庭的基本情况，为社区低收入家庭建造可以负担的包容性居住单元。

（二）建立覆盖城市所有居民的医疗保障和社会保险制度

贫困群体更易受到风险的影响，比如疾病伤残、老龄失养等健康风险，犯罪、暴力等社会风险，失业下岗、消费品涨价等经济风险，影响后果也更严重，他们没有能力依靠自身力量进行风险管理，常以损害长远利益来应付眼前的危机，很难从事高风险高收益的活动，对于改变现状力不从心。[8]因此简单的针对贫困群体给予生活补助，只能解决一时之难，并不能解决长久之需。每年我国有大量家庭因病返贫，因病致贫。建立覆盖城市所有居民的医疗保障和社会保险制度，是减轻贫困人口心理负担，解决贫困人口后顾之忧的重要举措。我国应在政策支持、税费减免、财政帮扶等方面对城市贫困群体加以支持，建立起长效机制。如将城市中的农民工以及下岗失业工人等纳入医疗保障范围，增大城市医疗保障制度的公正性。在社会保险中，将参保者的缴费年限与就业补助资格、子女高考资格、子女受教育资格、廉租房等权利相结合，提高城市居民参与社会保险的意识。

（三）加强就业培训指导，提升贫困人口的再就业能力

为城市贫困人口提供基本的生活保障，通过物质帮助解决生活问题，只能是权宜之计，为城市下岗失业的贫困人口，提供再就业机会，提升其再就业能力，才能真正帮助贫困人口摆脱贫困。一方面我国应加强对基础教育的投入。基础教育是个人发展的基础，只有建立完善的基础教育，使基础教育资源辐射到每一个入学儿童，减少入学儿童的辍学率，才能真正提高我国居民的基础学习能力，为后期的再教育打下坚实基础。另一方面要大力发展职业技能教育、远程教育、网络教育等成人教育体系，为贫困人口的继续教育提供条件。发展继续教育对构建学习型社会，提高国民素质具有重要意义。此外还应重视对贫困群体进行就业指导工作。贫困群体，常常面临着信息资源不通畅，缺乏基础的就业信息搜集与筛选能力，而就业培训是贫困群体和下岗失业人员提高劳动技能、增加人力资本、获得就业的重要手段。在提供就业指导培训的同时，公共劳动中介服务机构中，应对群困群体中的下岗失业人员免费提供求职登记、技能认定、档案管理、社会保险关系接续等服务，真正做到为城市贫困群体和低收入群体解决基本发展需要的各项要求。

（四）大力发展中小企业，鼓励个人灵活创业，就业

中小企业的发展对带动市场经济，调动市场活力具有重要意义。中小企业数量众多，就业门槛相对较低，可以最大限度的吸收闲散劳动力，有利于发展经济和促进就业。[9]同时随着我国经济的发展，互联网创业、就业思维渐入人心。复旦大学《中国非正规就业发展报告》指出：“我国城市非正规就业总人数约1.36亿人，非正规就业对我国国内生产总值的贡献已大幅增强。”[10]由此可知，鼓励互联网创业、灵活就业对促进我国经济发展，改善城市贫困问题，缓解社会矛盾具有重要意义。

参考文献：

[1] 胡鞍钢，李春波.新世纪的新贫困：知识贫困，2012[C].

[2] 郭士征.关于城市贫困与反贫困的再思考[J].《社保财务理论与实践》，2005（02）：4-9

[3] 魏后凯，王宁.参与式反贫困：中国城市贫困治理的方向[J].江淮论坛，2013（5）：9-17.

[4] 杨文伟.转型期中国社会阶层固化探究[D].中共中央党校，2014

[5] 关信平.现阶段中国城市的贫困问题及反贫困政策[J].江苏社会科学，2003（02）：108-115.

[6] 邵琨.我国城市新贫困问题研究[D].山东大学，2012.

[7] 魏后凯，李景国.中国房地产发展报告 No.9[M].北京：社会科学出版社，2012

[8] 高云虹.中国转型时期城市贫困问题研究[D].华中科技大学，2007.

[9] 周佳辰.低保制度与城市贫困治理[D].北京工业大学，2011.

[10] 长沙市人民政府副市长文树勋.非正规就业：破解就业难题的新途径[N].学习时报.