当前我国利用外资的新特点和新形势分析

2016-07-16 06:43教授董自光

国际贸易 2016年5期

徐　玲　夏　晴(教授)　董自光

当前我国利用外资的新特点和新形势分析

徐玲①夏晴(教授)②董自光①

随着我国经济发展进入新常态，比较优势的转换和经济结构的升级也伴随发生。在这一新形势下，一些外资企业出现了不适应，或进行转型，或进行转移。而与此同时，随着我国不断涌现的新机遇，又吸引新的跨国投资者纷至沓来。2015年，全国设立外商投资企业26575家，同比增长11.8%；实际使用外资金额1263亿美元，同比增长6.4%。截至2015年12月底，全国非金融领域累计设立外商投资企业836404家，实际使用外资金额16423亿美元。虽然我国实际使用外资的规模较大，但在保持数量稳定、优化外资结构和提升外资质量方面仍然面临诸多挑战。在国际上，受全球经济增长势头不稳、全球金融市场持续动荡、总需求低迷的影响，还面临地缘政治风险及地区冲突对全球经济的挑战。在国内，制约因素则有：经济处于下行压力和结构调整期，传统产业投资已经饱和，资源环境承载能力已经达到或接近上限。在负面清单管理模式全面实施，拼资源、拼优惠政策等超国民待遇的引资方式已经行不通的情况下，我国亟需解决的是如何通过深化改革，依靠法律、制度、政策和服务等软环境建设高质量地利用外资。

一、新时期我国外资发展的新特点

(一)利用外资进入转型期，服务业成引资重要阵地

与经济新常态相适应，当前我国利用外资的目标也正从“重规模”向“重质量”和“重效率”转变。政府更多鼓励外资从简单的加工制造向高附加值的深度加工制造转变，并鼓励外资建立功能性总部。在保持总体规模稳定增长的基础上，利用外资的产业结构正进行深度调整。自2011年起连续五年，服务业使用外资量超过制造业。

2015年服务业实际使用外资771.8亿美元，同比增长17.3%，在全国总量中的比重为61.1%。制造业实际使用外资395.4亿美元，与上年基本持平，在全国总量中的比重为31.4%。服务业和生产性服务业利用外资的大幅增加，对我国产业结构的调整、资源环境的节约都将起到积极有利的影响，在借助外部资源发展经济的同时减少对环境的污染。服务业吸引外资能力的提升，表明在经济转型期我国不断出台的现代服务业发展政策、持续增长的国内消费市场、不断优化的服务业发展环境对服务业外资产生了良好的发展前景预期。

在外资向服务业转型发展的同时，制造业中的高端制造业，如通信设备、计算机、电子设备、交通运输设备制造业吸引外资规模保持较好。2015年高技术制造业继续增长，实际使用外资94.1亿美元，同比增长9.5%，占制造业实际使用外资总量的23.8%，而国内市场产能严重过剩的行业如钢铁、水泥、电解铝、造船、平板玻璃等行业，未批准新设外资企业，这将有利于加快我国产业结构调整和优化进程。

图1　2005—2015年总量FDI和服务业FDI实际使用量对比图

数据来源：根据《中国统计年鉴》整理得到

(二)制度创新带来新机遇，自贸区成投资热点区

2013年上海自贸区建立，2014年12月国务院又批准建立广东、天津、福建自贸区。自贸区成立以来，在管理体制上进行了积极探索和创新，实施了准入前国民待遇和负面清单管理、贸易便利化、金融服务业开放等政策，极大地激发了市场投资热情，成为外资的热点区域。从2015年5月8日起，上海、广东、天津、福建四个自贸区公用的负面清单正式实施，凡是负面清单以外的领域在自贸区中将按照内外资一致的原则进行管理。这一政策的实施，使得外资企业和民营企业的注册周期大大缩短，从数十天变为短短几天，提高了办事效率，节约了运营成本。从本质上看，自贸区的制度创新，成为吸引外资持续涌入的根本动力。2015年1-11月，广东、天津、福建自贸区共设立外商投资企业6040家，合同外资4458.1亿元人民币。而扩展区域后的上海自贸区吸收外商投资则占上海全市吸引外资总量的一半。其中，融资租赁、科技研发、创业投资、电子商务、现代物流等高端产业向自贸区集聚的态势明显，显示出自贸区独特的吸引力。

(三)外资进入低速平稳增长期，利用外资的方式日趋多样化

伴随经济增长速度进入新常态，

我国吸引外资的速度也从过去的高速增长逐步过渡到现在的中低速平稳增长。2013—2015年我国总量FDI增长率分别为5.25%、1.68%和6.4%，距离2008年总量FDI 23.58%的增速差别较大，说明我国实际使用外资已经进入中低速增长期。经过三十多年的改革开放以及多年的高速增长，尤其是国内在制造业产能过剩、劳动力成本上升明显、环境资源约束压力加大的情况下，实际使用外资继续保持之前较高增速也不符合当前经济现实。尽管未来一段时间利用外资不太可能像过去那样高速增长，但也将平稳低速增长。从长期看，我国利用外资仍然有较大优势，对跨国公司来说仍然是十分具有吸引力的投资目的地。

图2　2005—2015年制造业FDI、服务业FDI、总量FDI增长率对比图

数据来源：根据中国统计年鉴整理

表1　2004—2015年外资并购简表

数据来源：《中国外资企业发展报告2014》

金融危机后，全球经济治理体系面临深刻变革，美国、欧盟等发达国家试图引领后金融危机经济时期全球化的秩序安排，积极推进高标准的第三代国际投资新规则的制定。新一代国际投资规则在提倡外资准入前国民待遇加负面清单管理模式的同时，强调更开放的市场准入，更高的透明度要求、环境劳工标准和知识产权标准。国际投资规则的这些新变化，对全球经济治理体系产生了重大影响，使得国际贸易和投资格局发生了重大变化，对我国参与全球投资治理和外资管理模式带来了新的挑战。我国如果应对不当，有可能被排斥在新规则外，无法融入世界经济的发展。在此背景下，2013年7月，我国同意以负面清单模式与美国开展双边投资谈判，与此同时启动建立上海自贸区，启动了国内外资负面清单管理的试验。

目前，我国利用外资的方式仍然以外商独资企业和中外合资企业为主，但是近年来利用外资方式日趋多样化，外资并购交易规模显著提高。2004—2015年，外资以并购方式投资设立企业的数量增长了2倍多。2015年外资并购交易仍然非常活跃，以并购方式设立外商投资企业1466家，实际使用外资金额177.7亿美元，同比分别增长14.4%和137.1%。并购在实际使用外资中所占比重由2004年的0.5%上升到2014年的6.3%和2015年的14.1%。

二、新时期吸引外资面临的新形势

(一)世界经济增长放缓，吸引外资的国际竞争日趋激烈

2015年世界经济增长放缓，全球复苏之路艰辛曲折。主要发达经济体和新兴经济体均面临潜在增长率下降和总需求不足并存的现象。为了促进出口和总需求，货币贬值成为越来越重要的备选工具。而竞争性货币贬值很有可能引发以邻为壑的货币竞争，使得全球外汇市场甚至整个金融体系的动荡风险剧增。另外，受美国加息周期启动以及欧元区经济逐步复苏的影响，2015年发达经济体外资流入量同比激增90%，呈现显著反弹，达9360亿美元，占全球外资流量的55%，全球外资增长格局似乎又恢复到传统的“北强”局面。这些都使2016年我国吸引外资的不确定性增加。

另外，我国吸引外资面临着日益激烈的国际引资竞争。一方面受劳动力、土地等成本上升等因素的影响，一些外资转而投资拥有年轻、廉价劳动力的东南亚、南亚等国家，这一现象在近两年来呈现加速态势。另一方面，一个明显的竞争是来自发达国家，特别是美国、欧盟都提出“制造业回归”“实业再造”等战略，吸引制造业回流，重塑其制造业优势，而且也实施了一系列吸引外商直接投资的政策，这些都对当前我国使用外资带来挑战。

(二)国内经济下行压力加大，吸引外资的比较优势发生新变化

2015年我国经济总体处于下行，三大产业增速均出现下滑，其中第二产业增速下滑幅度最大。2016年，伴随着去产能、去库存、去杠杆的推进，就业债务等隐性风险可能显性化，我国经济将更加深刻地感受到转型之痛。经济增速换挡、结构调整阵痛、新旧动能转换相互交织，经济下行压力加大。国内经济下行压力必然给利用FDI带来不利影响。在“三期叠加”的经济新常态下，2014年我国反而超过美国成为世界第一引资大国，说明吸引外资的比较优势已经发生变化，也表明劳动力素质的提升、市场消费容量的增加、一系列深化改革开放的举措逐渐成为吸引外资的新优势。尤其在“大众创业、万众创新”得到巨大鼓励的情况下，创业创新潜力释放所带来的无限发展潜力预期必将给吸引外资带来机遇。

(三)国际投资规则不断更新，给外资管理模式带来新挑战

三、新时期对利用外资提出的新要求

(一)全面改善外资环境

第一，进一步健全外资的法律法规体系，切实保障外资企业的合法权益，保护外资企业在我国市场平等竞争的权利，做到有法可依。第二，改革行政审批制度，由管理型政府向服务型、监督型政府转变。第三，进一步加大知识产权保护的力度，使打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品常态化。据欧盟企业在华商会统计，三分之二有研发业务的欧洲企业并未在我国建立研发中心，这些企业不愿意在我国做新技术研发的主要原因是担心知识产权被盗用。第四，应当建立科学的外资有效利用评价体系，就外资吸纳就业、提高技术、促进创新、降低能耗等方面进行综合评价，提高外资使用质量。

(二)完善负面清单管理模式

目前对我国来说，负面清单管理模式刚刚实施，灵活、成熟使用这种管理方式需要时间和经验的积累。在充分发挥这种管理模式积极作用的同时，也要防控随时可能产生的风险。 “负面清单”内容的制定既要符合国家利益，也要顺应国际经济发展和投资规则的变化要求。对涉及国家安全、民族利益的产业加强事前审批，事中、事后监管，完善外资审查制度。由以前的管理模式到负面清单管理模式的转变不是简单地“由正转负”，实质上是要厘清政府与市场的边界，进行恰当的政府干预，制定外资管理政策时充分考虑市场运行的内在规律。在制定负面清单前，要对各行业各门类进行重新分析评估，尽量缩短清单条目，放宽市场准入门槛，确定进入负面清单的重点行业，确保激发市场活力的目的。同时应根据经济发展变化适时修订负面清单，不断完善负面清单管理模式。

(三)调整优化外资产业政策

为引导外资流向，使外资与我国经济和社会发展要求相适应，从对外开放后不久，我国就制订了外资产业政策。外资产业政策的有效性直接关系到我国使用外资的质量高低。国家发改委、商务部2015年3月对外发布了《外资产业指导目录(2015年修订)》，新的指导目录较以往版本发生了较大变化。在扩大开放领域的同时，鼓励外资向现代农业、高新技术、先进制造、节能环保、新能源、现代服务业等领域，承接高端产业转移，强调了市场在资源配置中的决定性作用，并进一步增加了透明度。新的指导目录较以往开放度更广更深，适应了当前我国全面建立开放性经济体制的要求。为了发挥外资产业政策的作用，提高使用外资的效益，仅仅将外资产业划分为鼓励类、允许类、限制类和禁止类还不够，应根据产业类别分类制定对应政策，细化外资产业指导目录。在分产业进行指导的同时，应分区域细化外资投资指导细则，尤其是东南沿海和中西部，在使用外资重点领域、发展阶段、要素禀赋等方面存在较大差别，统一的外商指导目录无法发挥区域优势，有可能造成不必要的区域同质化竞争。同时应针对具体投资项目的特殊性，有选择性地应用各种政策工具，避免“一刀切”现象。

[本文受浙江省哲学社会科学规划课题“发展服务业推动中心镇向小城市转变的路径与机理研究”(12YD03YB)资助。]

(作者单位：①浙江树人大学现代服务业研究中心，②浙江树人大学现代服务业学院;责任编辑：白宇)