国际货币基金组织(IMF)对欧债危机的援助

谢世清(副教授) 　王　赟



国际货币基金组织(IMF)对欧债危机的援助

谢世清(副教授)①王赟②

国际货币基金组织(International Monetary Fund，IMF)创建于1945年，是第二次世界大战后“布雷顿森林体系”的核心组织，其主要宗旨在于促进国际贸易，维护国际汇率稳定，改善国际收支平衡，提供技术援助等，以防范国际货币体系的潜在危机。因为IMF的专家更专注于债务危机的处理，其危机救助方式也被世人所知晓，所以IMF比任何一个国际性经济组织都更适合参与债务危机的援助。在20世纪80 年代拉美和2001 年阿根廷的主权债务危机的纾困措施中，IMF都曾起到了领导作用。

2009年10月，希腊政府宣布面临主权债务违约，标志着欧债危机的全面爆发。IMF通过贷款、警告、建议、监督和引导舆论等方式参与主权债务危机的国际应对。IMF与地区性组织欧盟(European Union，EU)以及欧洲中央银行(European Central Bank，ECB)共同协作，形成了治理欧债危机的“三驾马车”(the Troika)机制。经过各方努力，各危机国的状况日益好转，欧债危机总体形势趋缓，欧盟经济总体向好。在危机救助机制中，IMF主要承担了救助资金提供者、经济改革监督者以及全球舆论引导者这三个重要角色。

一、 欧债危机爆发后，担任辅助贷款人角色

随着欧债危机在欧元区爆发并蔓延，援助计划所需贷款数额也屡创新高。2009年12月，希腊政府宣布其主权债务高达3000亿欧元，创下了历史纪录。虽然IMF不断提升贷款余额，但其2010年的贷款余额只有600亿欧元，难以独自填补如此巨大的援助资金缺口。此时，欧盟的区域性援助机制EFSM(European Financial Stability Mechanism)与EFSF(European Financial Stability Facility)相继成立，并与欧元区国家联合提供大部分援助贷款，IMF只通过备用贷款安排(SBA)或中期贷款(EFF)提供补充性援助。

(一)对希腊的三次贷款援助

面对日益增加的债务风险，希腊政府于2010年4月23日正式宣布向IMF和欧盟申请450亿欧元的援助，供其偿还即将到期的债务。希腊也因此成为第一个向IMF申请援助的欧元区国家。面对希腊政府的援助申请，2010年5月2日，欧盟成员国和IMF宣布向希腊提供3年期、利率5%、总额1100亿欧元的金融援助。其中，IMF提供数额为300亿欧元的备用贷款安排(SBA)。欧元区国家共提供800亿欧元的双边贷款，德国和法国提供了最大的资金支持，分别向希腊贷款222亿欧元和167亿欧元。援助资金在希腊政府满足相关条件的前提下分期拨付，欧元区和IMF的第一轮援助贷款基本可以填补希腊2010年约500亿欧元的融资需求。

2010年5月获得第一轮救助之后，希腊债务危机得到一定缓解，但由于之后经济改革和财政紧缩政策没有实现预期目标，债务水平和经济状况依然持续恶化。所以希腊不得不再次向欧盟与IMF申请第二次援助。2011年7月21日，第二轮援助计划出台，欧元区国家向希腊提供1090亿欧元的双边贷款，贷款利率为3.5%，期限为15～30年；私人部门将通过债务折减等方式提供370亿欧元援助；IMF也将在2015年额外提供82亿欧元的援助资金。也正是在援助希腊的过程中，逐渐形成了“IMF—欧盟—私人部门”的一套完整的贷款援助机制。

2015年6月25日，对希腊的救助协议即将到期，“三驾马车”在欧元区峰会上提出一份新的协议草案，同意向希腊提供第三轮贷款。但希腊与欧盟谈判破裂，拒绝接受紧缩条件。7月5日，希腊进行全民公投，结果显示超过60%的希腊民众反对接受改革换援助计划，代表希腊的债务问题很可能无法得到欧盟的援助，希腊极有可能退出欧元区。但一周后希腊与欧盟达成和解，对“三驾马车”的严苛援助条件进行了妥协。欧元区峰会于7月13日就对希腊进行第三轮救助达成协议，提供860亿欧元的救助资金。尽管“退欧”警报暂时解除，但在经济和政治环境恶化的情况下，希腊仍面临巨大挑战，未来的命运不甚明晰。

(二)对爱尔兰的贷款援助

就在IMF以及欧元区区域援助机制对希腊开展救助的同时，爱尔兰的主权债务问题逐渐浮上水面。2009年国际金融危机期间，爱尔兰高速发展的房地产市场泡沫破灭，导致银行坏账数额骤增。为了维护国内金融稳定，政府不得不出手借入大量外债用以救助濒临破产的银行。爱尔兰政府2010年9月宣布需要500亿欧元来救助本国银行业。到2010年年底，爱尔兰全国财政赤字规模占当年GDP的30.8%，公共债务占GDP比值更是高达92.1%，这种救助模式愈发难以为继。

面对这种情况，爱尔兰政府只能寻求外部援助。2010 年11月21日，爱尔兰政府正式请求欧盟和IMF给予贷款援助。11月28日，IMF和欧盟首脑会议通过了援助计划，其贷款总额达到850亿欧元，其中爱尔兰财政和国家养老基金共筹集175亿欧元，其余675亿欧元来自于援助机构：IMF提供225亿欧元援助贷款，占到了援助贷款总额的26.5%，EFSM提供225亿欧元贷款，剩余的177亿欧元援助来自EFSF，48亿欧元来自双边贷款。贷款中的350亿欧元被用于向银行系统注入流动性，其余500亿欧元则被用于支持政府财政。

(三)对葡萄牙的贷款援助

葡萄牙在1986年加入欧共体后经济水平快速发展，GDP增长率一直高于欧共体平均水平，1999年成为欧元区第一批成员。但是，低利率和宽松的财政政策使得葡萄牙面临国内需求膨胀而供给不足的问题，经济逐渐失去了竞争力。其经济增速在2001年之后开始放缓，在国际金融危机的影响下，2009年出现负增长。为应对金融危机，政府公共开支骤增，财政赤字大幅上升，2009年赤字率达9.3%。经济增长缺乏竞争力，公共债务和赤字高企，不断攀升的失业率和通货膨胀率等问题深深困扰着葡萄牙。

欧债危机发生后，葡萄牙国内经济状况疲软，政府财政赤字高企，形势不容乐观。因此，三大国际评级机构多次下调葡萄牙的主权信用评级，引起投资者对于葡萄牙前景的担忧。2011年4月6日，葡萄牙总理苏格拉底宣布申请救助。5月16日，欧元区财长批准对葡萄牙的援助方案，同意在今后三年中和IMF一起向葡萄牙提供780亿欧元的援助贷款，其中520亿欧元来自欧盟内部的EFSM以及EFSF两大援助机制，剩余的260亿欧元由IMF提供。

二、 作为改革倡导者，监督政策执行情况

除了提供救援资金，IMF还作为改革的倡导者，积极参与到受援国的经济结构性调整和政策改革进程中，并监督其改革计划的执行状况。IMF与欧盟以及欧洲央行合作，建立了EFSM和EFSF两个临时性的区域救助机制，并推动永久性援助机制——欧洲稳定机制(ESM)的成立与发展，向陷入危机的欧元区成员国提供低长期、优惠、大规模的援助贷款。对于受援国，IMF 提出有针对性的改革方案，并对其经济改革成果进行监督和评估，是市场的“认证者”。

(一)欧元区改革

欧债危机全面爆发后，救援资金缺口越来越大。为了更有效地继续救助危机国家，IMF与欧盟以及欧洲央行合作，开创性地成立了EFSM和EFSF两个临时性的区域救助机制，通过发放紧急贷款以及购买一级市场债券来援助危机国家。在创新性区域援助机制的建立以及运行过程中，IMF的主要作用在于：(1)提供初始援助资金；(2)根据其丰富的危机援助经验为EFSM、EFSF提供咨询服务；(3)作为第三方监督救助计划的实行，确保资金的来源和使用都是合乎规范的。然而EFSM和EFSF都属于临时性援助机构，经过漫长的磋商后，永久性的救助机制ESM得以成立。

作为非营利性质的政府间国际金融组织，ESM的日常运营主要包括投资、融资、贷款以及其他运营活动。ESM具备独特的法律地位、完善的治理结构、雄厚的资本结构、安全的缓冲机制、明确的投资活动以及多元化的融资方式。这些特点使得ESM获得了穆迪Aaa的最高信用评级。因此，ESM有能力向陷入危机的欧元区成员国提供低于市场利率的、长期的、大规模的援助贷款，再加上多样化的援助工具，使得ESM能够迅速有效地发挥作用，防止欧债危机的进一步恶化与蔓延。

(二)受援国家改革

在发放紧急援助贷款的同时，IMF贷款通常附加一定的经济改革政策条件，并强制受援国加以执行。这些贷款条件包括：(1)实行紧缩支出和增加收入的政策；(2)通过规定中央银行的贴现率和银行的准备金来控制整个银行体系的信贷供应量，监督汇率政策；(3)规定外债的最高限额，控制短期外债的增长；(4)取消基本食品补贴。如表1所示，IMF设定贷款条件的目的主要有两个：一是确保借款国调整其相关政策，解决实际问题；二是确保借款国有能力按时足额还款。

在向希腊提供第一轮1100亿欧元的援助贷款时，希腊政府的赤字率高达13.6%，在所有欧元区国家中情况最差。作为贷款条件，IMF要求希腊实行财政紧缩政策，大幅缩减政府支出，增加收入，旨在将希腊政府的赤字率从2009年的13.6%降到2014年的3%。希腊政府所需做出的改革强度以及幅度也是IMF之前的贷款案例中所罕见的。希腊关键的改革要素，包括政府收入、收入管理和支出控制、金融稳定、养老金改革、结构政策和削减军费等。这些改革可以确保希腊按时偿还IMF贷款，同时为本国经济发展提供动力。

欧盟和IMF在对爱尔兰提供援助贷款的同时，也提出了一揽子改革计划，旨在恢复市场信心和金融稳定。具体包括：(1)在重组银行体系方面，援助计划将建立规模更小、更健康以及资本运作良好的银行部门，以满足经济发展需要。(2)在确保公共财政安全方面，爱尔兰政府恢复计划旨在于2011—2014年间削减赤字150亿欧元(相当于GDP的9%)，其中2011年计划削减的赤字为60亿欧元。(3)在提升经济增长潜力方面，待爱尔兰国内不平衡恢复后，经济增长将转向出口推动型增长；爱尔兰政府计划进一步取消贸易和竞争限制，鼓励投资和创造就业机会；改革失业救助体制，激励更多的人去工作。

表1　危机国在主权债务危机中采取的财政整顿政策

资料来源：栾彦.全球视角下的欧洲主权债务危机研究[D].辽宁大学，2012

IMF对葡萄牙提出的援助条件为：(1)进行大规模的财政调整，使其财政恢复可持续发展。(2)改革经济发展结构，平衡经济增长与可持续发展的关系，着重提升产品市场和劳动力市场的竞争性。在产品市场，给予产品定价充分的浮动空间，同时鼓励企业进行创新研发；在劳动力市场，减少一定的劳工保护。(3)向金融部门注入流动性，以保障其偿债能力。(4)改革医保和公共管理制度，实施国企私有化计划。为此，葡萄牙政府需要进一步开源节流和紧缩财政，以便在2013年将财政赤字占GDP的比例减少至3%。

除了对受援国进行经济改革的监督外，IMF的特派人员常常与欧盟委员会和欧洲央行的专家共同组成经济改革评估小组，对相关国家的经济改革成果进行监督和评估，承担着市场“认证者”的角色。2011年11月，20国集团首脑会议委托IMF和其他专家组成的小组评估意大利政府是否切实履行了援助计划附加的财政紧缩政策。2012年7月，欧盟委托IMF来监督西班牙的金融体系改革发展情况，并对其银行业重组方案提出建议。通过监督相关国家的经济改革进程，IMF一直处于危机处理的最前线，也掌握了更加详细的信息和发展动态。

三、 发布报告，引导全球舆论

除了直接提供资金援助、指导和监督经济改革，IMF的影响还体现在其对于全球舆论的领导力方面。IMF通过每年发布两期《世界经济展望》和《全球金融稳定报告》，在欧债危机发生前就提出危机预警，对潜在的危机规模和发展趋势进行预判。在危机发生后，IMF保持对危机的持续密切关注，通过报告和媒体宣传等方式引起国际社会对于危机的注意，为陷入债务危机的国家提供改革建议，督促其关注自身的债务危机形势，及时修正可能出现问题的财政金融体系，并对可能陷入危机的国家提出警惕。

(一)在危机发生前发布预警

由于近年来金融危机愈加频繁，IMF逐渐建立起一套全面的危机预警模型，对近期可能发生的危机进行预判。IMF在2010年1月的《全球金融稳定报告》中表示，由于主权信用评级下调和财政整顿的不确定性，欧洲的主权债务发行国将会遭受更大的偿债压力，尤其是形势最为严重的希腊 ，由于欧元区的特殊性，这一危机可能蔓延到其他国家和市场，并显著打击投资者信心。2010年2月4日，德国宣称其2010年预算赤字可能达到GDP的5.5%，大幅超过3%的标准。这表明作为欧元区核心国家的德、法等国也开始面临债务危机的威胁。这在投资者中造成了极大的恐慌，使得欧元迅速贬值，股市大幅下挫。

(二)对危机发展形势持续关注

IMF每年会发布两期《全球金融稳定报告》以及《世界经济展望》，对当前国际经济及金融形势进行评估，并对未来一段时间内的趋势进行预测和展望。《全球金融稳定报告》主要是对各国现有的金融体系进行分析和评估，指出潜在的风险和问题，并提出适当的政策建议。《世界经济展望》主要是分析世界主要经济体的经济运行状况，探讨全球经济形势与可能的未来发展，包括经济政策的现状和未来。这两份权威的报告逐渐开始引导世界范围内对于金融风险的讨论，同时也为经济预测定下基调。

(三)提醒相关国家警惕危机外溢风险

IMF一直对欧债危机保持高度关注，并提出政策建议。2012年，IMF提出应当通过提高欧元区的一体化程度来从根本上解决欧债危机，降低潜在主权债务危机的可能性。此外，IMF还通过报告以及广泛的媒体宣传引起国际社会对欧债危机的关注，并警惕其他国家和地区发生主权债务危机的可能性。2012年8月，IMF发布第二份《综合外溢报告》，提醒同欧元区国家经济来往密切的其他国家和地区要时刻警惕欧债危机的“外溢”效应，防止欧债危机通过贸易往来等途径在更大范围内蔓延。同时，IMF也指出，这些国家可以运用货币和财政手段刺激经济增长，以抵消欧债危机外溢带来的负面效果，避免出现严重的经济衰退。

(四)对应对债务危机不力的国家提出警告

IMF还通过提出警告的方式敦促相关国家关注自身的债务危机形势，及时修正可能出现问题的财政金融体系。早在2010年5月，IMF就对西班牙提出了严重警告，指出其失业率偏高和财政赤字严重等问题，并敦促西班牙进行经济以及财政改革，以防止当时的经济形势进一步恶化。另外，IMF也会对危机国家的政策执行力以及可能后果予以评估和提示。2012年3月，IMF对希腊发出警告，如果希腊退出欧元区，其政治经济状况将陷入混乱。如果不能借此次危机进行改革而是选择退出欧元区，那么希腊经济将有很大可能一直衰退下去。

四、 IMF对欧债危机援助的特点

自欧债危机爆发以来，由于危机国家需要的贷款规模较高，IMF受限于自身有限的资源，只能为危机国提供30%左右的援助金，因此在援助活动中一直承担辅助性角色。与之相对的，欧盟的区域性援助机制EFSF、EFSM以及ESM成为危机救援的骨干力量。虽然从表面上来看，IMF在欧债危机援助中的作用存在被“边缘化”的趋势，但其在促进区域性援助机制成立和发展方面的积极作用却是不容忽视的。IMF为援助机制的建立提供初始援助资金，为其运行提供咨询服务，并作为第三方监督救助计划的实行符合规范。

(一) 区域性援助机制占主导力量，IMF承担辅助角色

欧债危机的援助机制中，一个较为明显的特点是区域治理占主导地位，而IMF一改以往在经济危机救助中的主导地位，其作用有被外围化的倾向。IMF所提供的援助贷款在总援助金额中占比并不大，大部分的援助贷款还是来自欧元区的内部援助机制。究其原因，主要有两个方面：(1)欧债危机受援国均为发达国家，资金缺口巨大，IMF依靠其特别提款权份额难以筹措满足巨额资金需求；(2)欧元区一体化程度较高，区域治理水平较好，因此能够建立起卓有成效的区域性援助机制。

面对如此巨大的资金缺口，IMF依靠自身有限的救助资源无疑难以承受。IMF内部成员国对于是否增资用以援助欧元区国家也产生了较大的分歧。虽然欧盟计划向IMF注资2000亿欧元，但最终由于英国拒绝出资只能落实1500亿欧元，且欧美在注资方式上也存在严重分歧。德国出资400亿欧元的条件是将资金注入IMF的“普通资金账户”，以防止欧洲国家绕开欧洲央行将IMF作为中转账户对危机国救助。美国则希望新增注资记入“特别托管账户”，以防止欧债危机影响到IMF其他成员。

在借助外力受限的情况下，区域性援助机制成为主导就是必然的选择：(1)欧元区是一个高度一体化的区域性经济联盟，其内部成员之间的经济联系十分密切。在经济发展良好时期，这种联盟有着较大的规模经济优势。但是一旦发生经济危机，危机在联盟内部的蔓延也非常迅速，危机救助难度颇高。(2)IMF在过去危机处理中的历史成绩并不佳，其援助贷款严苛的附加条件让部分受援国的经济形势愈发困难。若仍以IMF为主导进行危机救助，其附加条件很可能影响到欧元区货币政策的自主性。正是基于以上两点考虑，在欧盟委员会、欧洲央行、IMF以及德法两国的推动下，区域性援助机制EFSF、EFSM以及ESM相继成立。

(二)促进区域性援助机制的建立

IMF在历次救助中的救助手段主要是充当最后贷款人，向主权债务危机发生国提供援助贷款，减轻其偿债压力；同时规定受援国家必须进行一定程度的财政改革，以提升其国际信用，从而恢复国际社会对于危机发生国的信心。但是，IMF的这种贷款具有很明显的滞后性与临时性。主要体现在：(1)援助贷款的数额、安排以及发放时间等都是危机发生之后才进行商议的，之前并没有一个制度安排来确保贷款的发放；(2)贷款只是为了缓解危机及国家短期债务压力，并不能从根本上解决危机发生的原因。

欧债危机与历次金融危机以及主权债务危机不同的地方在于危机发生国家处于相对比较富裕的欧洲地区，以往较好的福利政策使得所需救援资金量远超往常危机援助资金数额，即便是IMF也难以独自承担救援工作，因此IMF积极推动地方性援助机制的建立。在EFSM和EFSF两个临时性的救助机制的成立中，IMF主要提供了初始援助资金，提供咨询服务，监督救助计划的实行，但是危机形势仍然没有能够得到缓解。在此背景下，ESM以其制度的永久性以及援助措施的创新性获得青睐。

ESM原定于2013年7月EFSF停止援助新项目之后再开始运行。2011年12月9日，欧盟峰会与会首脑达成共识，为了更好地进行危机援助， ESM将提前一年启动，与EFSF共享运作团队，并行一年。但是由于欧盟核心成员国德国直到2012年6月仍未正式批准ESM成立，而荷兰和芬兰等国明确反对ESM干预债市，因此ESM的启动日程一拖再拖。2012年7月18日，IMF发布长达45页专门针对欧元区问题的报告，明确指出若ESM被推迟执行，将损害危机应对措施的效力。在各方努力下，ESM最终于2012年10月8日正式启动。

总体而言，IMF通过援助贷款、倡议改革以及引导舆论等方式介入到欧债中的援助过程中，取得了较好的成果，尤其是永久性援助机制ESM的成立，有效阻止了欧债危机恶化的趋势，成为欧债危机援助的转折点。在接受援助前后，各危机发生国家也按照IMF和欧盟的建议进行了各种各样的改革，以改变其经济结构失衡的现状。欧元区内的国际收支失衡程度有所降低，欧元区体制缺陷所带来的不利影响也得到了一定抑制。

五、 结语

IMF的援助贷款具有三方面作用：(1)帮助危机国家偿还到期债务，以避免其采取破坏性的经济调整措施或主权债务政策来避免违约。(2)具有催化剂作用，为危机国带来更多资金。IMF向成员国贷款，一方面意味着这些国家必须要采取相应政策调整措施，另一方面相当于给这些国家的主权债务做担保，有助于增强投资者信心。(3)预防欧元区内其他国家的潜在主权债务危机。一国资本账户危机通常会传染到与其经济来往密切的其他国家，应在资本账户问题演变为广泛性危机前，采取措施加以控制。

IMF在对欧债危机的救助过程中，其援助机制也表现出一些需要改进的地方：(1)援助资金短缺。资金短缺问题是制约IMF发挥危机援助职能的瓶颈，如果不能确保IMF资金来源的持续性，其作用的发挥将受到极大限制。(2)贷款援助方案仍比较僵化。成员国出现危机向IMF寻求援助时，IMF为了收回其贷款，往往建议成员国实行紧缩政策来恢复经济平衡发展。(3)援助决策仍由发达国家主导。

IMF的投票机制决定了重大决策仍由发达国家主导，在一些关键问题上，若得不到发达国家的支持，IMF的贷款援助就不会取得实质性进展。

总体而言，IMF在欧债危机的救助过程中发挥了积极的作用。一方面，在欧债危机“ESM+IMF+双边贷款”的混合救助贷款机制中，IMF由于自身资金限制，只提供了占援助贷款总额1/3左右的份额，承担着辅助性的贷款人角色。但是在欧债危机早期，区域性援助机制还没有建立起来，IMF的贷款有效地延缓了危机的进一步蔓延。另一方面，IMF促成了EFSM以及EFSF的成立，并最终建立了永久性机制ESM。在欧债危机的援助过程中，这些区域性援助机制也一直占据着主导作用，这是区域经济治理的一个重大发展。

[本文受国家社科基金一般项目(编号：13BGJ014)的资助。]

(作者单位：①北京大学经济学院，②北京大学软件与微电子学院；责任编辑：周明)