深入推进权力清单制度的几点思考

王振国

关键词：权力清单 监督 探索

地方政府部门行政权力清单制度是政府的一场“自我革命”，是加强公权力监管的首要一步。权力清单制度是一整套行政权力运行、政府职能管理的制度设计和机制创新，在推进过程中面临着实现治理体系现代化的光荣使命。本文坚持问题导向，探讨深入推进权力清单制度有关问题。

一、存在的问题

（一）行政法构造方式存在缺陷。目前我国权力清单的行政法构造是由行政系统内部通过行政文件方式进行，这种方式存在很大缺陷，因为它将权力清单作为一个事实行为、内部行为、政策导向来看待。事实上，权力清单具有严格的行政法属性，它发生作用是反映内部和外部关系，不仅反映在行政系统内部诸关系，更应当强调的是，权力清单不应与行政政策相等同，如果仅仅将其处理成一种权宜之计，就会大大降低权力清单在行政法治中的价值。因此，我们认为，权力清单必须和我国行政法治的完善紧密结合起来，积极推动权力清单制度的法制化。

（二）制定主体与程序有失公允。2015年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指定各级机构编制部门和政府法制部门负责协调推进权力清单工作。这是值得商榷的，地方政府自己制定清单来约束自己，这种自导自演式的权力清单在法理上是说不通的，缺少一个外部权威的制定主体，会使这一制度随意化、缺乏刚性的外部约束力。程序上由政府部门自行清理的做法，在源头上就会出问题，并且这些问题是客观存在的，实际上，有些部门梳理权力清单避重就轻、承接下放不到位的暂不列入清单、调整取消的权力事项打包放入“其他行政权力”这个大筐等问题的根源就在于此。一次次的权宜妥协是量变引起质变的开端，阻碍了权力清单制度功能的实现。

（三）行政权力类型比例不科学。权力清单将行政权力类型分为行政审批、行政处罚、行政强制等十大类，通过槐荫区实践可以看出，行政审批和行政处罚事项几乎占到全部事项的四分之三。面对公共行政多元化，国家提出转变执政理念的改革要求，但是在实际中“以批代管”、“以罚代管”的管理理念依然根深蒂固，严重阻碍行政治理能力现代化的进程。值得注意的是，在十大类权力类型中出现了兜底性的权力——“其他行政权力”。槐荫区公布的权力清单目录中“其他行政权力”为144项，占到总数的5.71%，高于行政审批4%的比例，这也使得权力清单整体有过于粗略之嫌。

（四）缺乏责任监督机制。有权必有责，用权受监督，这是任何一个法律制度应有的内在逻辑，权力清单制度也不例外。槐荫区权力清单使用山东省统一制式，列明了权力类型内容和程序，但是一旦政府没有按照权力清单行事，如何追究责任则不明确，缺乏责任追究手段和公开监督力度。责任清单中的“追责依据和追责情形”在一定程度上弥补了这个缺陷，但是只停留在梳理法律法规层面，尚未形成比较完善的责任追究机制。

（五）下放权力承接落实情况待改善。为响应中央简政放权的要求，省、市分批次下放行政权力至县（市）区级政府，但因种种原因，有些单位出现权力“底数”不清、横向交叉、纵向交织、名称设置不统一规范、存在承接阻碍等问题。据统计，自2013年以来省、市下放至县（市、区）级政府的44项权力事项中仅承接23项（图2），比例为52%。造成这些情况的主要原因：一是有些承接部门拈轻怕重，不愿承接更多权力事项，以避免承担更多行政职责。二是上下级衔接不到位，放权部门权力下放还只落实在文件上，没有进一步与承接部门进行权力事项的工作交接。三是权力下放还没有人力、物力、财力的配套措施，基层部门有限的资源与越来越多的下放权力事项不适应，无法实现简政放权的初衷。

二、对策与建议

（一）严格规范，加快法制化进程。权力清单制度法制化就是对清单制定的行为法制化、对清单的内容法制化和对清单制度的实施法制化。在中央层面上，以法律或行政法规形式对权力清单制度进行明确规定；在地方层面上，以地方性法规形式对权力清单的内容予以法制化。地方性法规要对权力清单制度实施情况规定更为具体的法律责任，对超越权力清单范围、未按权力流程图行使行政权力等各种违法行为，严格落实法律责任；对侵害行政相对人合法权益的行为，规定具体的救济程序。

此外，权力清单需要定期修改，包括权力清单的增加和减少，也同样要经过权力机关审查、审议和公布。政府放权的脚步越来越快，2014年以来省、市政府先后出台多个文件调整下放行政权力事项，政策先行、法律滞后产生的冲突亟待解决。大道至简，有权不可任性，行政权力事项的取消和下放呼吁相关法律法规的制定与修改，区级政府部门作为基层执法大户，承接下放权力事项亟需法律层面的确认，真正做到有法可依、有法必依，避免“法外施权”情况的产生。

（二）科学管理，优化权力清单内容。权力清单制度内容需要进一步优化：一是对行政权力进行类型化的科学管理。使用统一的分类标准划分行政权力的类型，避免不同地方政府中同一部门同一性质的权力类型出现不一致的混淆状态。在行政法学里对行政行为有诸多的分类标准，同样行政权力的分类标准也要多样化，只有地方各级政府及其部门对既定的行政权力确立统一的分类标准才能实现权力清单制度的统一化。同时，当今处于公共行政多元变化的时代，行政权力类型也要不断创新和发展，这就意味着权力清单也要不断调整和更新变化。二是压缩其他权力类型的空间至最小的状态。“其他行政权力”的存在可视为行政权力的兜底性条款，过滤掉其他权力范围中可以明确规范的权力类型，为权力行使提供可视化的界面，防止隐形权力叠加在其他权力类型中暗箱操作。三是实现地方各级政府及其部门权力清单的全覆盖。除涉及国家秘密、商业机密和个人隐私，实施权力清单制度的地方政府或政府部门应实现无遗漏式公开，确保权力清单制度的广度。

（三）追究问责，强化多重监督实效。一是建立行政问责机制。一般来说，责任类型应主要包括行政责任和刑事责任，轻则承担行政责任或者被问责，视过错情形分别给予责令作出书面检查、通报批评、取消当年评优资格、扣发奖金、暂停执法活动、调离执法岗位或停职离岗培训辞退给予行政处分、引咎辞职或责令辞职等具体形式，重则涉及职务犯罪，将依据刑法的规定承担相应的刑事责任。二是建立责任倒查机制。承担责任的主体主要是具体履行行政职权超越权力清单规定内容的公务人员及其所在部门的行政首长，遵循“谁行使，谁负责”的原则，建立责任倒查机制，将行政首长的责任与具体行使权力的公务人员的责任一并追究，实行“双罚制”。三是完善内外监督程序。责任启动的程序应包括国家权力机关的监督、国家行政机关的监察部门及其行政首长的监督、公民的举报和申诉等。建立权力清单中行政权力运行的动态监督机制，除了内部监督之外还应注重外部监督的作用，在外部监督中除了党的监督、人大监督、司法监督外，还应注重公民监督的作用，当行政越权行为发生时，无论涉及个人、他人或公共利益，公民都可以及时检举、揭发或举报，发挥公民的监督权，矫正行政权的违法行使。

（四）广泛宣传，扩大社会政治参与。发挥权力清单在权力监督制约方面的功能，必须充分号召群众力量，推进权力清单的社会化。一是加大宣传力度。推行权力清单制度是政府部门的一场“自我革命”，要克服的最大阻力正是现行行政管理的思维定式和行为惯性，这是一项艰苦、长期的工作，必须调动更多力量理解、支持和参与改革。因此，宣传发动工作应精心筹划，伴随改革始终。二是扩大政治参与。权力清单的规范不应只是政府一家完成，而应该是广大民众参与的结果。民众广泛的政治参与是对政府权力进行制约和控制的有效力量。换句话说，政府部门拥有哪些行政权力以及如何行使这些权力，民众应当对此提高政治自觉性，这依赖于基层民主制度的进一步完善。

（五）完善监管，建立清单长效机制。一是完善事中事后监管。权力清单目录的公布是权力清单制度成果的集中体现，清单目录是从行政权力行使入口处进行管理，权力行使中后期要加强事中事后监管制度的完善。体现在审批方面，大量减权放权后，政府更多地由事前审批转为事中事后监管，实行“宽进严管”，监管的任务非但没有减轻，反而更重了。事前审批是别人找上门，在机关看材料，鉴别把关；事中事后监管是自己走下去，到现场主动发现问题，采取措施。二是建立动态调整机制。权力清单一经公布就具有刚性约束力，行政部门不得擅自增加项目，行使清单之外的权力，否则就是违法，将被追责。同时，按照《山东省行政权力清单动态管理办法》的规定，要根据法律法规和机构职能调整情况，定期修改完善、审核公布清单，确保权力清单科学有效、与时俱进。三是纳入政府绩效管理中统筹推进。权力清单中所列举的各类行政权力，涵盖了政府绝大部分的职权和责任。规范好、实施好权力清单，政府绩效管理就有了基本的依托，可以将推行权力清单制度纳入到政府绩效管理中统筹推进。

权力清单制度设计的目的就是希望借公开清单实现权力全透明、把权力关进制度笼子，实现对权力的有效监督和制约。在对权力运行进行监督制约的新探索中，权力清单制度的表现可圈可点，在某种意义上，建立权力清单制度是对政府行政行为的重塑，它将开启建设法治政府和服务型政府的新途径，它有可能成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度措施。前路漫漫，上下求索，重担在肩，慨当以慷，我们将继续努力，期待它继续完善，成为中国特色权力运行机制的新标志。