东亚海陆源污染防治区域合作机制探讨及启示

戈华清，宋晓丹，史　军

(南京信息工程大学公共管理学院　气候变化与公共政策研究院，江苏　南京　210044)



东亚海陆源污染防治区域合作机制探讨及启示

戈华清，宋晓丹，史军

(南京信息工程大学公共管理学院气候变化与公共政策研究院，江苏南京210044)

区域或亚区域合作机制与协议安排是保护海洋环境免遭陆源污染危害的关键。东亚海共同体与东亚海环境管理合作伙伴作为现有的防治东亚海区域陆源污染的合作机制，由于既无区域性公约约束，也无具体防治目标与章程，导致目前东亚海区域的陆污染防治依然处于松散的、无约束力的功能性与项目性合作状态，呈现明显的临时性与不确定性。中国应在充分重视海洋陆源污染严峻形势的基础上发挥更为积极的作用，以更为务实的态度，与东盟国家凝聚共识，有效推动陆源污染防治区域合作机制的构建。

东亚海；陆源污染防治；区域合作机制

海洋陆源污染是许多沿海国家面临的重大环境问题，不仅关系到区域海洋战略与海洋产业的发展，也直接关乎相关国家或区域的食品安全、经济发展与人口健康。东亚海区域发展中国家众多，区域内发展迅速的沿海城市大都环海而立，而这些城市的生活污废水许多也未经处理直排入海，污染危害不仅损及区域内的海洋产业发展，也可能引发公众健康危机。

一、东亚海陆源污染防治现状

东亚海是21亿多人的家园，包括文莱、柬埔寨、中国、朝鲜、印度尼西亚、日本、马来西亚、菲律宾、韩国、新加坡、泰国、东帝汶和越南等国在内，约有超过15亿人生活在海岸带地区[1]，是世界上文化、地形、宗教、经济状况和环境最多元的区域之一，并且包含了一系列大海洋生态系(LMEs)，东海、黄海、南海、苏禄-苏拉威西海域、印度尼西亚海和泰国湾是此区域内具有重大生态和经济意义的六大典型海洋生态系[2]。由于区域内国家间发展程度不同，海洋资源开发利用与海洋环境保护现状差异性较大，发展中国家陆源污染物未经处理直接排放的现象严重，直接影响了区域内海洋环境的安全。

(一)陆源污染严重，污染防治能力较弱

除日本、韩国、新加坡外，区域内其他国家都是发展中国家，且大多处于经济社会高速发展时期，污染防治能力较弱，陆源污染物直接排海现象严重。区域内陆源污染物的主要排放源来自生活、农业与工业领域，河流沉积物，固体废物以及空气源[3]。近海水域污染是该区域发展中国家共同面临的最为严重的环境问题，尤其是一些国家高浓度污废水有效处理率偏低。在泰国，2010年与2009年城市污废水处理率仅有23%；而在越南，75%的城镇家庭产生的生活污水没有进入到污水处理系统，每天经收集处理的城市污水低于10%，且大部分城市排水系统均未实现雨污分流[4]。在主要污染源中，农业与工业污染物是区域内最大的污染物排放来源。在菲律宾，致使马尼拉湾富营养化的元凶，除生活污水外，基本来自于农业[5]。我国南海海域也不例外，每年至少有95873吨BOD直排该海域，约90%的污染来自于菲律宾、印尼与中国，其中有一半来自各国内陆河流[6]。

(二)陆源污染危害影响大，各国治理能力有限

令人沮丧的是，东亚海区域各国高速的经济发展和快速城市化并不能杜绝区域海洋环境免遭污染或破坏。相反，随着工业化和沿海城市化加速、海岸带粗放式农业生产及人口快速增长，加之海洋环境保护意识与制度的缺失，导致海洋陆源污染危害极为严重，特别是一些沿海国港口城市的邻近海域。除中国渤海湾、长江口、杭州湾、珠江口等区域外，菲律宾的巴坦加斯(Batangas)与马尼拉湾、泰国的泰国湾、印尼的雅加达湾、越南胡志明市近海海域等陆源污染均非常严重。其中，雅加达湾是东亚海域中污染最严重的海港，几乎没有完整的渔业[7]。

虽然区域内多数国家都制定有海洋环境保护政策或法规，但大多都缺乏完备的海洋陆源污染防治机制(参见表1)。就我国而言，虽然陆源污染防治体系已经形成，也采取了一系列具体措施，但陆源污染防治形势依然严峻，对近海渔业、旅游业等产业的长远发展显然不利。再如，越南胡志明市西贡港流入的生活污水与工业废水等陆源污染物基本未经处理直排入海，致其面临严重的陆源污染危害，亟需污染处理设施、长期环境保护规划与环境影响评价制度[8]。

二、东亚海陆源污染防治区域性合作机制——COBSEA与PEMSEA

20世纪80年代以来，经由联合国环境规划署与联合国开发统计署的推动与援助，东亚海周边国家陆续成立了两个区域性组织(参见表2)，这两个区域性海洋环境保护组织在东亚海区域陆源污染防治中发挥了重要作用。

(一)COBSEA

自1981年成立时起，海洋陆源污染防治就是该组织的首要目标之一。迄今35年，多数成员国仍未采取主动有效的对策使海洋环境免遭陆源污染，对国际社会援助或其他国家资助的依赖程度较高。

COBSEA制订的一些行动规划、发展规划与行动指南等软法性文件为区域陆源污染防治工作提供了支撑，促进了区域制度建设与污染防治。《东亚海海洋和海岸带的保护与可持续发展行动计划1994》明确应通过海岸带综合管理与区域间的合作来达成陆源污染防治目的，其中提到了五大合作措施：一是加强区域性陆源污染防治的信息收集与管理的合作，包括主要陆源性非石油类污染物分布的水平和变化趋势、陆源石油类污染物分布的水平和变化趋势的数据信息；二是加强长期的环境监测和环境影响评估的合作；三是所有成员国要协力保障污染监测数据与机制的可靠性；四是加强污染评估合作，全面评估陆源污染对海洋所产生的生物效应与生态效应；五是推进全面合作，促进陆源污染防治的技术发展与具体应用[9]。

表1　东亚海各国海岸带与海洋政策、法规或管理机制概况

表2　中国加入的两个政府间海洋环境保护区域性组织(太平洋区域)

行动规划或具体项目的实施促进了区域内相关国家或地区的陆源污染防治工作。自1997年起，COBSEA实施了一系列行动规划或项目，如执行GPA(《保护海洋环境免遭陆源污染行动纲领》)的东亚海区域行动计划方案、评估影响东亚海区域环境的来源与行动、制订保护东亚海区域免遭陆源污染影响的区域性规划、召开区域性研讨会讨论保护亚太区域海洋与海岸带生态系统免遭陆源活动的影响以及东亚海区域污染热点地区的识别等。其中，扭转中国南海和泰国湾环境退化项目即具有典型意义，该项目涉及陆源污染的内容包括：(1)要求柬埔寨、中国、印度尼西亚、马来西亚、韩国和越南*具体是哪6个国家，文献中并未指明，依据第三次报告书及COBSEA相关文献，这6个国家应是马来西亚(修订国家计划)、菲律宾、新加坡、泰国、柬埔寨、越南这六个国家。内容主要来自于UNEP/GPA/IGR.3/INF/3/Rev.1 “Progress in implementing the Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities at the National Level”。制订应对陆源污染的国家具体行动计划，并提交陆源污染防治国家行动报告；(2)了解南海陆源污染防治概况；(3)构建可用于管理决策的中国南海河流输入营养物质模型；(4)将向南海输入营养物质的河流确定为敏感区[10]。虽然实施与否主要由主权国家决定，但也为成员国陆源污染防治对策与国家行动计划的实施提供了参考。

COBSEA在海洋陆源污染防治合作方面也存在诸多问题。其组织形式依然十分松散、资金机制的运作基本靠自愿与短期的妥协、区域性海洋环境保护公约或相关议定书无法形成、区域组织秘书处的活动能力与管理范围十分有限等，软法性文件所提倡的对策也并未被多数国家政府接纳进而转化为国内立法予以执行。

(二)PEMSEA

自成立以来，PEMSEA已举办了四次部长级论坛与七次理事会(Partnership Council Meetings)，特别是四次部长级论坛给区域相关行动规划的确立指明了方向。与COBSEA相比，PEMSEA的发展呈现以下特点：一是组织形式更具开放性。PEMSEA成员方除主权国家外，还包括非政府组织(包括科学机构、行业协会等)、区域性组织或地区，而COBSEA的成员国则均由主权国家组成。二是行动方式更具灵活。PEMSEA明确提出通过综合管理方式来保障东亚海及海岸带地区的健康发展，特别注重海岸带综合管理的应用与实践。为减少区域陆源污染物排放，通过多途径资助发展中国家的环境治理或提升其管理能力。同时，PEMSEA还会采取灵活的社团运动或零散的组织活动(如海洋垃圾的清理运动等)来促进海洋环境保护，此种方式虽然影响有限，但动员效果不错。三是该组织行动规划前期发展进程相对缓慢，近几年软法性文件数量不断增加。除《东亚海可持续发展战略》(the Sustainable Development Strategy for the Seas of East Asia (SDS-SEA))这一重要的软法性文件外，还陆续发表了《东亚海可持续发展区域合作马来西亚宣言》、《关于实施东亚海洋可持续发展战略伙伴关系协定与实施东亚海洋可持续发展战略的安排》、《加强东亚海区域海岸带综合管理与适应气候变化的马尼拉宣言》、《关于通过海岸带综合管理建设蓝色经济的东营宣言》、《面向海洋蓝色经济的昌原宣言：推进东亚海域的可持续发展战略》[11]等文件。这些文件虽然提供了重要依据，但由于缺乏法律约束力，能否转化和实施还需取决于成员国的意愿。四是组织管理机构及运营经费等问题还有待落实。虽然该组织有秘书处与执行机构，但PEASEA日常运营经费的落实还有待成员国的认可与资助。

PEMSEA主要通过推进区域内海岸带综合管理来达成陆源污染防治目的，没有单列区域陆源污染防治合作规划或具体项目，目前仅介绍了三个陆源污染严重的热点地区(中国的渤海、马六甲海峡与菲律宾的马尼拉湾)污染防治情况。由于马六甲海洋污染情况复杂，海源性(marine-based)与陆源性(land-based)污染都很严重且此区域位于多国交界地带，陆源污染防治信息缺乏，下文仅分析渤海与马尼拉湾这两个热点地区的陆源污染防治。

(三)COBSEA与PEMSEA在区域陆源污染防治中的作用与影响

首先，两个组织推动了区域内沿海国家(特别是发展中国家)的海洋环境保护工作，也为其海洋环境保护制度的完善提供了参考与借鉴。区域陆源污染行动计划实施以来，东亚海区域行动对该区域的海洋陆源污染防治工作产生了积极的影响，为相关成员国国家行动计划的接纳、制订、实施等提供了交流平台与制度保障。经由推进海岸带综合管理、热点区域陆源污染防治、海洋垃圾清理等项目的实施，对成员国海洋环境保护政策与法律制度的完善均具积极意义。在海岸带综合管理的实践与应用中，也发挥了重要指导作用。

其次，在两个组织的推动与成员国的努力下，多数国家都成为GPA(Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities《保护海洋环境免遭陆源污染全球行动纲领》)的成员国，且大多都已按照GPA的规定采取了国家行动或制订了法律法规应对陆源污染(表3)。

表3　东亚海区域保护海洋环境免遭陆源污染的国家行动计划一览表

但是，由于两个组织的成员国地理环境复杂(区域内有几大海峡、多个岛屿群、宽阔的海湾、低浅的河口)，社会经济发展状况参差不齐(不仅有世界上人口最多的几个沿海国家，还担负着繁重的航运任务与经济发展任务)，外加政治因素的干扰与海域主权争议颇多，目前还没有国家愿意积极推动该组织在区域性海洋陆源污染防治合作机制方面的进一步发展。在东亚海区域，历史原因所导致的主权争议或海域使用问题一直是焦点，这些历史遗留问题很难在短期内解决，导致国家间的关系紧张而敏感。在此背景下，环境污染的解决意愿很难超越敏感的政治问题。因此，东亚海区域陆源污染防治尚处于起步阶段，受上述因素的影响，实质行动与法律对策的制订往往陷入尴尬境地。

三、东亚海陆源污染防治的三个典型区域——东京湾、渤海湾与马尼拉湾

中国渤海湾、日本东京湾与菲律宾马尼拉湾均为半封闭性海湾，都是东亚海区域陆源污染防治热点区域，这三个典型区域反映了区域内三种不同的陆源污染防治状态，其具体对策与实施进展具有典型意义，也充分反映出东亚海区域不同阶段与不同区域的陆源污染防治实施进展状况。

(一)日本东京湾

日本的海洋陆源污染防治与其国内经济社会发展存在密切关联，因陆源污染危害引起全球关注的是熊本县水俣病事件。由于特殊的地理位置与经济社会发展需求，东京湾陆源性与海源性污染都比较严重。随着工业化进程的加快，首都圈人口的高度集中和快速城市化导致东京湾污染负荷增大，海水污染严重。曾经东京湾水污染物浓度高于日本其它海湾，严重的污染使近海渔业损失惨重，仅1962年东京都政府支付的渔业赔偿金就高达 330 亿日元；水体富营养化严重，仅每年5-8月，赤潮发生天数就高达 80天左右[12]。20世纪80年代以前，东京湾陆源污染危害主要表现为水体富营养化、水体缺氧、赤潮、蓝潮等，其中有机污染(如DDTs, PCBs and PAHs )特别高，东京湾流域人口与工业高度密集是导致陆源性污染的主因[13]。这一时期日本主要通过具体项目与立法来防治陆源污染，如制订《水质污染防治法》《海岸带法》、实施提升海洋环境的具体项目(1970年)、对漂浮垃圾与油污进行清理(1974年)等。

20世纪80年代以后，东京湾的陆源污染防治措施主要从以下两个层面展开：第一个层面为制度完善与项目实施。一是通过法律法规的完善来防治闭锁性海域的陆源污染与保护海洋资源。为此，日本相继修订《河川法》(1997年)与《海岸带法》(1999年)，制定《渔业基本法》，并在《水质污染防止法》中实施水质总量排放限制措施等。二是通过一系列污染防治项目或工程改善海水水质，提升治污能力。如改善海水水质的“蓝海(Sea-Blue)”项目(1988年)、“生态港(Eco-Port)”项目(1994)，东京湾环境恢复计划之“明智利用(Wise Use)”项目(2004年)等[13]。

第二个层面是实施东京湾综合性海洋环境保护政策。东京湾地区的陆源污染防治工作除了特别注重陆源污染物排放削减外，还综合实施其他措施如东京湾环境监测网络的改进与完善、海源污染物的削减与海洋自净能力的提升、陆源污染治理中的公众参与及污染损害救济机制的构建等。东京湾陆源污染物削减政策主要包括：通过陆源污染物总量削减计划确定不同产业污染物削减与具体实施计划；改善并不断维护污废水处理设施，强化污废水中N、P等污染物的处理；促进污废水处理设施的普遍使用并保障正常运行；通过各种综合措施减少雨天污废水的排放；完善入海河流的净化措施；减少各类面源性污染物的排放；加强各类漂浮垃圾的搜集与处理等[14]。

这两个层面具体措施的实施，使东京湾的水质得到明显改善，各类排放进入东京湾的COD、总N、总P等污染物明显减少(图1、图2与图3[15])；同时，2004-2013年间东京湾赤潮也显著减少[16]，区域水质有所改善，自2004年后水体透明度明显改善，底层溶解氧在2009年的统计中虽有上升，但在2012年与2013年则有所下降[17]。但日本2004-2013年[16]以来的环境统计数据与2014年调查[18]〗表明，东京湾陆源性N、P等营养素类污染物排放较多，仍不能避免赤潮发生。

图1　东京湾COD产生负荷量

图2　东京湾N产生负荷量

图3　东京湾P产生负荷量

经过30多年的治理，东京湾水质有了明显改善，陆源污染物的排放也逐步减少，陆源污染防治制度有所优化，但要维持良好的海湾环境，还要进一步平衡经济社会发展与陆源污染防治、各类产业发展与海洋环境保护间的关系。从东京湾的陆源污染防治进程看，基本依赖国内法的完善与相关措施执行，区域陆源污染物排放量的减少、法律法规的完善与有效执行是陆源污染防治工作得以顺利进行的重要保障。

(二)中国渤海湾

渤海湾是中国近海陆源污染最严重的地区之一。究其原因，除特殊的地理位置外，还与区域内经济高速发展、人口急速增长、沿海产业布局不合理、海岸带地区城市化加速、非一体化的环境监管体制(河北、天津、山东、辽宁的陆岸相邻)等相关。除实施《海洋环境保护法》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》以及沿海地方海洋环境保护法规外，中央与地方政府均投入大量的人财物来治理渤海的陆源污染，专门制订了《渤海碧海行动计划(2001-2010年)》两个五年行动计划，后来又制定了《渤海环境保护总体规划》。

渤海湾污染兼具海源性与陆源性，但主要是陆源性的。渤海湾近14年的海水水质变化能够充分证明这一点。第一个五年计划末，监测数据显示水质有了明显改善(图4)，这表明相关对策与法律制度的实施效果明显。但2005-2010年间渤海湾水质变化不大(图4)，相关部门也没有发布第二个五年计划实施报告，显然现有对策缺乏长效影响，需要相关决策部门及时调整与改善陆源污染防治具体措施；2011-2014年虽然监测工作更细致，但海水水质无明显改善(图5)，特别是四类及劣四类水质变化趋势不明显(图4与图5)，表明要彻底改变渤海海域陆源污染状况相当困难，相关制度与具体措施亟待完善。

渤海湾陆源污染防治所取得的成绩，部分是依靠国内法律法规的完善与政策的执行，国际社会的推动与援助也发挥了积极的作用，特别是《渤海碧海行动计划》的实施意义重大。

图4　2001-2010年渤海海水水质百分比

图5　2011-2014年渤海海水水质百分比

(三)菲律宾马尼拉湾

菲律宾的马尼拉湾陆源污染严重，其地理位置特殊、经济发展迅猛、人口增长过快、周边城市众多、人口众多(约占菲律宾总人口的三分之一)、工业化程度高、土地利用变化程度快等因素不容忽视，但多头管理、沿海农业面源污染严重、环境治理能力弱等也要引起足够重视。马尼拉湾的水质采样分析中已经检出多氯联苯(PCBs)、农药残留、重金属、氨氮和磷酸盐等众多污染物，其中养分浓度及硝酸盐在增加，这些污染不仅仅是农业径流和河流排放的结果[19]，造船、冶炼、发电及一些重工业在马尼拉新城及周边地区所排放的污染物也是造成海域污染的重要原因。菲律宾政府对马尼拉湾的陆源污染防治的积极性与主动性并不高，多依赖于国际社会或其他国家的援助。除PEMSEA将马尼拉作为污染热点之一，全球环境基金、联合国发展署与国际海事组织等也将马尼拉作为东亚海污染的热点区域之一[20]。

马尼拉湾陆源污染防治具有典型的“外源推动性”。1993年菲律宾环境与自然资源部下属的海岸带环境部门成立，紧接着PEMSEA于1994-2005年间在马尼拉湾实施了海洋污染防治项目，该项目以社区为基础(community-based)，帮助其建立海岸带综合管理体系。2000年的“帕西格河的修复(Pasig River Rehabilitation)” 项目对马尼拉湾附近污水处理系统、马尼拉污水排放许可证制度建设，以及改善海岸带区域生活类固体废物处理能力、提升水质监测能力等有积极影响[21]，但此项目的资金来源除了亚洲发展银行的贷款外，还有少部分系日本特殊资助，具有典型的“外源推动性”。2002年起澳大利亚援助的“执行东盟海洋水质标准能力建设”项目，帮助建立了马尼拉湾的海水水质标准并提升了海岸带给定管理的执行能力[22]，也具有显著的“外源推动性”。

尽管有菲律宾学者认为，菲律宾是海岸带综合管理经验最丰富的国家之一，但在陆源污染防治方面，菲律宾面临的诸多挑战如财政危机、能力不足、法律实施效果欠佳、综合合作意愿的缺乏等[23]一直制约着其采取有效措施。因而，菲律宾的陆源污染防治或海岸带保护项目大多是基于区域性国际组织或其他国家的资助，稳定的资金来源与持久的制度供给是制约其有效实施的最大障碍。这一点与中国的渤海湾、日本的东京湾存在明显区别，即菲律宾的海洋陆源污染防治是通过外力促成的，而非政府积极意愿达成，若想全面解决中国南海的陆源污染物排放问题，必须要通过区域性机制或条约体系来敦促菲律宾履行减排义务。

(四)三个典型区域的比较分析

由于特殊的地理位置与陆源污染的影响，日本东京湾的具体措施选择多基于自身发展需求与公众环境需求。我国渤海湾的陆源污染防治则要复杂一些，虽有保护海洋环境的强烈需求，陆源污染对其他国家的影响也相对较小，但在实际行动中由于受制于国内经济社会发展的影响，防治立场并不是特别坚定、措施也不是特别有针对性。而菲律宾的马尼拉湾虽有强烈的防治陆源污染意愿，但实际行动更多是由国际社会推动的。相对而言，发展中国家迫于自身发展压力与经济需求，陆源污染防治对于国际社会的依赖程度相对要高一些，因此区域性海洋环境保护组织在其中的推动作用会更明显。

三个地区都有强烈的防治陆源污染诉求，陆源污染也都非常严重，为何实践结果却相差很大？究其原因，主要体现在防治能力落差、环境管理机制体制、政府防治意愿选择、近海海洋发展战略选择与保护目的的差异等方面。三个典型区域的陆源污染防治进展表明：一个区域陆源污染防治进展，与国内法律政策的有效实施成正比；与国内经济社会发展程度相关；与国内的环境治理和污染防治能力一致；与其国内对陆源污染防治的认知和态度相关；国际社会的资助与扶持所能产生的实效有限。在海洋陆源污染防治进程中，虽然地理特征、保护意愿、防治手段与对策选择很多都具有相似性，但由于不同区域的具体防治对策、防治目标与防治效果等存在明显差异，发展中国家比发达国家更需要国际社会的多重综合援助。

四、东亚海陆源污染防治合作在发展过程中的挑战

虽然PEMSEA与COBSEA在海洋垃圾的管理、陆源污染废弃物的处理、海洋渔业的可持续发展、持久性有机污染物的管控、陆源污染防治敏感区域的划分等国际合作中的引导作用不可忽视，但由于其组织形式松散、国家的环境治理能力差异性大、资金严重缺乏等，在陆源污染防治进程中还是遭遇了一些难以在短期内跨越的障碍。与其他区域性海洋环境保护组织存在明显差异的是，这两个组织均只有针对海洋环境保护的一般规划，对陆源污染防治问题缺乏单独的规制与管理。相比于全球其他区域性海环境保护合作机制而言，东亚海所面临的挑战主要体现为以下几方面。

(一)复杂的政治问题与海域主权纠纷影响了区域性陆源污染防治合作

由于陆源污染防治的后果具有明显的外溢性，对于一定区域而言，防治收益具有明显的共益性，但由于海水的流动性、海洋生态的复杂性与非线性特征，导致防治收益很难确定，若再加上主权纷争，不同国家很难达成有行动力的合作意向。即便达成了环境合作意向，因为违背国际环境协议的后果很难通过明确的救济手段或争端解决机制来化解，一些成员国也会因政治或主权问题而违背协议。如日本拥有相对完善的环境治理体系与充分的环境治理能力，但却极少伸出援手主动帮助东盟国家防治陆源污染，不容忽视的事实是，日本在海洋陆源污染防治中资助的对象往往是与中国有主权纷争的国家。

(二)严重的污染现状与明显低下的污染防治能力不匹配制约合作机制的形成

对于广博的海洋空间与治理效果的外溢性，财力有限是制约所有地区海洋陆源污染工作的要因。在东亚海地区，一些近海海域污染高发，污染防治能力低下，已严重影响了相关海洋产业的健康发展。仅中国南海地区，就有超过35个污染热点地区、26个敏感或高污染风险地区[24]，且有些国家基本没有陆源污染物减排措施。区域内大部分国家都无力独自履行或承担陆源污染防治任务，亟需国际社会的资金与技术的援助。在COBSEA第22届政府间会议中，成员国所分担的资金份额与承担的具体责任、资金的使用情况等是各方关注的焦点。大多发展中国家会提出能力与资金不足的限制，要求在此方面获得援助。COBSEA与PEMSEA不仅组织形式、资金筹集与运作机制、组织的管理制度、组织章程、达成的目标等不完善，在具体项目实施中，也往往会受到成员国或受资助区域政府的执行意愿的限制。更重要的是，由于陆源污染防治必然涉及一些国家内部的经济社会发展，那些环境治理能力弱的国家接受国际组织或其他国家资金或技术援助的意愿较高，主动实施陆源污染减排措施或承担具体污染物减排目标或责任的意愿则相对低下。从东京湾污染物排放图与我国渤海湾水质变化图不难看出：一定程度上“环境库兹涅茨曲线”在陆源污染防治中是成立的。而COBSEA与PEMSEA中的绝大多数成员国都面临迫切的发展任务，缺乏足够的能力合作开展陆源污染物的减排或治理工作。

(三)区域性环境信息资源的有限性使得合作尤为困难

信息资源的有限性集中体现为三方面：一是可获取环境信息的渠道不畅通。由于不同国家间存在纷争与利益制约，并非所有国家都愿意分享所有环境数据，这导致此区域的污染状况与污染治理状况等各类信息都是有限的。二是可获取的环境信息未必真实地反映陆源污染防治的需求。受制于科技发展的限制与国家政治意愿的制约，并非所有的信息都能真实全面地反映不同条件下的海洋环境状况、治理能力与防治效果等。三是环境监测与环境信息的处理能力有限。三个典型区域的案例显示：在陆源污染物的分类、监测数据的处理等方面，日本优于中国和菲律宾。环境监测与环境信息的处置能力离不开基本国力的支撑。特别是经济发展到一定程度后，技术进步一方面可以减少单位GDP的能耗和排放，另一方面，环境治理技术的改进会降低治污成本[25]；同时，国家发展与环境污染到一定程度后，公众的环境意识会越来越高，较高的环境意识会促成政府采取措施提升环境质量。

(四)政府间合作的政治意愿不足，防治陆源污染的积极性不高

政府间合作防治陆源污染的政治意愿不足主要源于防治收益的非排他性与制度履行的复杂性及风险性[26]。日本濑户内海、东京湾、大阪湾等陆源污染防治取得了明显实效，但很少主动无条件地帮助其他东亚海国家或主动与其他国家合作防治陆源污染。在过去的几十年里，东盟海洋环境保护工作也多由国际社会或其他国家的援助推动[22]。因为海水的流动性与海域的开放性，海洋陆源污染防治效果的正外部性会导致不可确定的污染治理搭便车，这可能导致有些国家(特别是海域毗邻的)会顾虑收益外溢而不采取任何实质性行动，有些会担心其在陆源污染防治中的努力或让步成为其他各方主张海域主权或管理权的依据，防治需求很高而真正落实行动的政治意愿不足在东盟相关沿海国十分突出，一些国家往往会将财力不足、能力有限、制度缺乏等作为不采取任何行动防治陆源污染的重要原因。

五、我国参与东亚海陆源污染防治区域性合作的启示

东亚海区域性合作机制在发展过程中面临诸多挑战，但这也给任何一个想实现蓝色发展计划的国家提供了机遇。实现海洋环境的有效保护，对于中国有显著的经济、政治和海洋环境利益[27]。区域性海洋陆源污染防治合作机制的构建，不仅涉及到中国在东亚海区域的海洋环境利益与海洋战略的实现，也是推进东亚一体化建设的重要内容。针对合作机制的构建，有人认为，由于各种复杂的利益关系，在合作机制中应坚持采取推动者、协调者、建设者但非主导者的立场[28]，并继续坚持东盟主导地位[29]，保障大小国家能平等自由地参与到东亚海陆源污染防治工作中。笔者认为，我国应在正视现实的基础上，依托东盟合作机制，与相关国家进一步凝聚共识，发挥更加积极的作用，积极推动东亚海区域陆源污染防治合作机制与多边条约的形成。

首先，在当前的区域性海洋陆源污染防治合作中，我国陆源污染防治状况决定了我们还欠缺作为主导者的客观条件。虽然从地理位置上看，中国处于东亚海区域的中心，但从PEMSEA和COBSEA的陆源污染防治进展以及渤海湾、东京湾与马尼拉湾的陆源污染防治实际看，中国的陆源污染防治进展并不领先，相关法律制度与应用政策初步形成体系，相比于海洋陆源污染防治已逾40多年的日本而言，还存在差距。另一方面，进展缓慢的区域性陆源污染防治合作机制的建设削弱了成员国的积极性。从海洋陆源污染防治实施进展看，仅依靠国际环境公约实现南海区域合作保护环境显然不足，再加上区域公约的缺位、羸弱的法律实施机制[30]等因素，导致区域合作法律呈现出碎片化和行业化的特点，东亚海区域内的发展中国家切实担负陆源污染防治的意愿与能力都相对较低。在前述条件的制约下，中国的角色定位应更加客观务实。在积极推动区域内海洋环境保护法律制度构建的过程中，中国在区域内的海洋环境、经济发展以及政治发展利益也都会得到更好的保障和实现[27]。当然，从长远来说，如果前述限制性条件得到明显改善后，中国逐步的实现角色转换，获得主导者的地位也是具备可能性的。某种意义上，我国陆源污染防治的现状也为未来中国在区域合作中承担更大的责任留下了很大的空间。

其次，东亚海区域的政治外交环境决定了中国主导者身份易受争议影响，将简单问题复杂化、政治化。东亚海陆源污染防治合作机制是平衡该区域性海洋环境权益的重要平台，但由于东亚复杂的主权纷争与海权争议，任何海洋问题在此区域都显得格外敏感，具有共益性的海洋环境权益也不例外。除了复杂的中美与中日关系，另外一些与中国存在领土领海争端的东亚国家因为对中国崛起怀有恐惧和担忧而有意无意将美国因素引入东亚内部，以求制衡中国，从而使得本地区原属双边层次的许多议题多边化、地区化甚至国际化[28]。因此，若中国以区域性海域陆源污染防治合作机制主导者身份出现，不仅会给中国带来更沉重的经济负担，也可能会将自身置于更复杂的境地，与相关国家间产生不必要的摩擦，进而陷入到更加激烈的国家间海洋利益博弈的泥沼中难以挣脱。

最后，基于海洋陆源污染防治的紧迫性与必要性，中国应发挥更加积极的作用，以更为务实的态度，有效推动并协调区域性海洋陆源污染防治合作机制的构建。

积极促进区域性陆源污染防治合作机制的建立是核心任务。在当前的背景下，我们必须认识到：一是解决东亚区域跨界海洋环境污染问题(陆源污染是生成此区域跨界污染的首因)必须开展地区合作。PEMSEA与COBSEA这两个合作机制明显是“松散的”、“非制度性的”和“非约束性的”，这种合作不仅是非持久的，也往往不具约束力，相关国家履行与否无关痛痒。二是积极推进区域性海洋法公约的出台。我们应该更多地借鉴欧盟东北大西洋与波罗的海陆源污染防治合作，除了积极促进区域性公约组织的建立，中国应在以这些区域性组织为平台，极力推进区域性海洋环境保护条约或议定书的出台，为该区域的陆源污染防治工作提供法律支撑。三是区域性海洋陆源污染防治合作机制的建立在一定程度上可以防御并抑制其他国家的政治野心。日本多层主体参与东亚环境治理绝非只是为了保护地区生态环境，借助自身的资金、技术和智力优势谋求地区的环境领导地位[24]，是其加入PEMSEA并积极资助与中国存在主权争议的国家的重要因素。虽然存在诸多缺陷与难题，中国也并非事无可为，而应以更加积极的姿态，凝聚各方力量，与其他组织或国家一起，共同推进区域陆源污染防治合作一体化。虽然PEMSEA与COBSEA所涉海域范围基本一致，但却按照不同模式运作，日常管理与行动所需经费巨大，因此，中国应其他成员国一起推动两组织运作机制的优化，降低运作成本。

加强区域内的沟通是合作的前提和基础。在存在利益争议的相关国家间建立区域合作机制，沟通更是必不可少。在这方面，中国有着很大的发挥空间。中国可以利用自身独特的条件和优势，尽力促成区域性组织中的项目与计划间的沟通、国家与不同组织间的沟通。目前，在东亚海区域，由于协定软法组织项目和计划之间缺乏沟通，造成海洋环境保护内容的重叠和遗漏，进而造成本已不足的资金和人员的浪费和短缺[30]，这种现状显然不利于区域性海洋环境的改善。因此，中国有必要作为协调者，极力推动各方的有效沟通与互信。随着东亚其他国家的崛起，区域内的陆源污染防治也得到了更多关注，第10届东亚峰会发布的《东亚峰会之提高区域性海洋合作声明》[31]中首次明确了在“防治陆源污染，保护区域性海洋及海岸带环境”时，要“应对因陆源污染所导致的跨界海洋或海岸带环境损害”等相关问题。

国内海洋陆源污染防治能力的改善是立足点。区域性陆源污染防治合作机制的构建难以一蹴而就，中国首先还是要立足于国内海洋陆源污染防治现实的改进，逐步扩大影响，并根据实际进展调整角色定位。作为发展中国家，我国近海陆源污染现象严重、陆源污染防治任务艰巨，与东亚海区域的多数国家具有相似性，中国的陆源污染防治进程可以为其他相关国家提供可行的指引。居于中间地位的中国，相较于日本、韩国、新加坡而言，我们在东亚海的陆源污染防治中不仅具有优越的地理优势与资源优势，而且还有与其他大多成员国最为接近的防治背景与需求。现有的经济能力可以允许我们将更多的资金投入海洋陆源污染防治，在取得实效后，我们的经验也可能会被东亚海其他国家所仿效，因此，现阶段我们还是应立足国内，再从国内向东亚海区域推进，即以国内海洋陆源污染防治效果的显著改善作为区域合作机制角色提升的基础和助推剂。

陆源污染问题是东亚海区域、尤其是南(中国)海区域亟待解决的问题。因为此区域内一些发展迅速的沿海城市都是环海而立，而这些城市的生活污废水，大多未经处理直排入海，污染危害不仅损及区域内的海洋产业发展，也可能引发公众健康危机。这些问题，仅靠联合国相关组织援助与COBSEA、PEMSEA的推动，不可能实现区域内的海洋战略目标。因此，中国应积极行动起来，将重心有目的地转向对区域性陆源污染防治合作机制的扶持与援助中来。虽然东亚一体化以东盟这样的小国集团为主导是“小马拉大车”，从长远看可能也存在东亚一体化合作动力不足的问题[32]，但在区域性海洋环境问题的解决中，区域合作机制的作用还是无可替代的。我国应淡化角色诉求，依托东盟现有的协作机制，凝聚各方力量，推动区域陆源污染防治合作机制建立，既可能有助于缓解东亚地区大国之间竞争，缓解美中、中日等矛盾冲突，也有益于推进东盟国家的环境能力建设，保障陆源污染防治对策的实效性与长效性。

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Kuala Lumpur, 22 November 2015:3-4.

[32] ASEAN Secretariat, East Asia Summit Statement on Enhancing Regional Maritime Cooperation[EB].http://www.asean.org/asean/external-relations/east-asia-summit-eas.

Kuala Lumpur, 22 November 2015:3-4.

(本文责编：王延芳)

Regional Cooperation Mechanism in Preventing the Marine Pollution from the Land-based Activities or Resources(MPLBA)in the Seas of East Asia

GE Hua-qing，SONG Xiao-dan，SHI Jun

(InstituteofClimateChange&PublicPolicy,NanjingUniversityofInformationScience&Technology,Nanjing210044,China)

Regional and sub-regional cooperation and arrangements are crucial for successful actions to protect the marine environment from the land-based activities or resources.COBSEA (Coordinating Body on the Seas of East Asia(SEA)and PEMSEA(Partnership in the Environmental Management of the SEA ), the cooperative mechanisms of the SEA, support or fund the implementation of preventing MPLBA.However,the status of the regional cooperation has kept loose,unrestricted,and non-binding due to lacking the regional conventions and the specific goals. Nowadays the cooperation of COBSEA and PEMSEA is based on the specific projects,and it is unsustainable and inadequate.China should attach equal importance to promoting the national capacity-building and strengthening the consensus with ASEAN countries about MPLBA.Accordingly, China should also take a more pragmatic measure to improve the construction of regional cooperation mechanism for MPLBA effectively.

the seas of east asia; marine pollution from the land-based activities or resources (MPLBA); regional cooperation mechanism

2016-01-08

2016-06-05

国家社会科学基金项目“基于生态系统的海洋陆源污染防治立法研究”(14BFX109)。

戈华清(1975-)，女，湖北公安人，南京信息工程大学公共管理学院副教授，法学博士，硕士生导师，研究方向：中国海洋环境管理与海洋环境立法。

D992.6

A

1002-9753(2016)08-0062-13